Auto nº 648/22 de Corte Constitucional, 5 de Mayo de 2022

1. El 17 de enero de 2011[1] el ICBF suscribió con el Consorcio Alimentar por Boyacá[2] el contrato de aporte No.15-26-2011-01, cuyo objeto era:

   “Garantizar el servicio de Alimentación Escolar que brinde un complemento alimentario durante la jornada escolar a los niños, niñas y adolescentes escolarizados en las áreas rural y urbana, acorde a los lineamientos Técnicos Administrativos y Estándares del Programa de Alimentación Escolar – PAE con el fin de contribuir a mejorar el desempeño académico, la asistencia regular, así como promover la formación de hábitos alimentarios saludables, con la participación activa de la familia, la comunidad y los entes territoriales.”

2. Mediante Resolución No. 1247 de 2011, el ICBF declaró el incumplimiento parcial del contrato de aporte y ordenó su terminación. Al respecto, indicó que el Consorcio omitió las obligaciones laborales respecto de sus trabajadores. Señaló que, a través de las Resoluciones No. 1254 y No. 2117 de 2011[3], confirmó la decisión y estableció el valor de la cláusula penal pecuniaria.

3. Con ocasión de lo anterior, la señora L.Z.A. presentó demanda ordinaria laboral en contra del Consorcio Alimentar por Boyacá. La actora pretende que se declare la existencia de un contrato laboral con ese consorcio y, en consecuencia, se reconocieran y pagaran las prestaciones sociales e indemnizaciones correspondientes. El proceso se repartió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja[4].

4. Mediante sentencia del 22 de febrero de 2018[5], ese despacho resolvió declarar: (i) la existencia de una relación contractual vigente entre el 31 de enero de 2011 al 29 de julio del mismo año, (ii) la responsabilidad solidaria del Consorcio y el ICBF en relación con los derechos laborales de la señora Z.A.. Consecuentemente, los condenó a pagar lo siguiente: a) la suma de $16.662.608 por concepto de salarios insolutos, nivelación salarial, cesantías intereses a las cesantías, sanción por mora en el pago de intereses a las cesantías prima de servicios, vacaciones, indemnización por terminación del contrato e indemnización moratoria; b) los aportes al sistema de seguridad social en pensiones; y c) la suma de $3.807.708 por concepto de salarios y prestaciones adeudadas, más los intereses moratorios a la tasa máxima de interés bancario.

5. Contra esa decisión, el ICBF presentó recurso de apelación. Mediante sentencia del 9 de mayo de 2018, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja modificó los numerales primero y tercero de la parte resolutiva de la sentencia. En concreto, (i) la causa de la terminación del contrato, y (ii) el monto por concepto salarios insolutos, nivelación salarial, y demás (el cual se fijó en la suma de $16.127.008[6]).

6. En cumplimiento de lo ordenado, el ICBF expidió la Resolución No. 3041 del 24 de abril de 2019. Mediante ese acto administrativo, la entidad reconoció y pagó a la señora L.Z.A. la suma de $24.171.236 por concepto de acreencias laborales y condena en costas, y $514.100 a la administradora de pensiones Protección por concepto de aportes a pensión a nombre de la actora[7].

7. El 16 de diciembre de 2020[8], la Directora de la Regional Boyacá del ICBF, promovió proceso ejecutivo contra la Fundación Universal de Servicios Integrales - FUSI, la Corporación Alianza Caribe (antes Corporación Sol Naciente) y la Fundación Camino a la Prosperidad – FUNCAPRO, empresas que integraron el Consorcio Alimentar por Boyacá. Pretende que se libre mandamiento de pago contra las sociedades integrantes del consorcio[9], para obtener el reembolso de la suma pagada a la señora L.Z.A., como consecuencia de la condena impuesta por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja[10]. En tal sentido, considera que las entidades adeudan “los dineros que fueron reconocidos a través de la Resolución No. 3041 de 24 de abril de 2019, con ocasión a la sentencia proferida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja”[11].

8. La demanda ejecutiva fue repartida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja. Mediante Auto del 22 de enero de 2021, ese despacho declaró la falta de competencia para conocer del proceso y ordenó la remisión del asunto a los jueces administrativos del circuito de esa ciudad[12]. Sostuvo que en la demanda el ICBF confunde dos instituciones jurídicas, esto es, la subrogación (contemplada en el artículo 1579 del Código Civil) y la repetición (prevista en el artículo 34 del Código Sustantivo del Trabajo). Señaló que, en este caso, es aplicable la acción de repetición contemplada por la Ley 678 de 2001[13] y por el artículo 142 de la Ley 1437 de 2011. Ello, en razón de la naturaleza pública del ICBF.

9. El expediente fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja. Mediante Auto del 6 de mayo de 2021[14], esa autoridad judicial propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó enviar el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Al respecto, sostuvo que: (i) en los términos del artículo 104.6 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción; (ii) el presente asunto no reúne los requisitos para ejercer el medio de control de repetición, “cuyo objeto es el cobro de las sumas pagadas por la entidad pública como consecuencia del actuar doloso o culposo de un agente o ex agente estatal”; (iii) el título que se pretende ejecutar, no cumple con la condición del artículo 297.1 de la Ley 1437 de 2011, porque la sentencia no fue proferida por esa jurisdicción; (iv) corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral resolver las controversias que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, en los términos del artículo 2.1 del CPTSS; y (v) el numeral 5° de dicho artículo, atribuye la competencia a esa jurisdicción para conocer de los procesos ejecutivos por obligaciones derivadas de una relación de trabajo.

10. Mediante correo electrónico del 1º de junio de 2021, el secretario del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja remitió oficio No. 0338-J04-2021-0019 de la misma fecha a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Tunja. Lo anterior, para que se surtiera el trámite ante la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[15].

11. El 2 de junio de 2021, la Coordinadora de la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de Tunja devolvió el expediente al secretario del juzgado. Expuso que los conflictos de competencia son resueltos por la Corte Constitucional, por lo que la remisión debía hacerse a esa Corporación[16].

12. Mediante Auto del 15 de julio de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja corrigió el numeral tercero de la providencia proferida el 6 de mayo de 2021 y dispuso la remisión del expediente a la Corte Constitucional[17].

13. El 5 de agosto de 2021, el Centro de Servicios Juzgados Administrativos de Tunja remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].

14. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada sustanciadora[19].

15. El 2 de febrero de 2022, el expediente fue entregado al despacho de la Magistrada sustanciadora a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional (SIICOR).

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[20], de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[21].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[22]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal, en las cuales varios jueces: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, para lo cual aducen su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)[23].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[24] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[25].

   (ii) Presupuesto objetivo, requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[26].

   (iii) Presupuesto normativo, las autoridades en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[27].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto se suscitó entre una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja).

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad en relación con la autoridad competente para conocer el proceso ejecutivo promovido por el ICBF contra los integrantes del Consorcio Alimentar por Boyacá. La demanda tiene como propósito que se libre mandamiento de pago contra estas personas jurídicas, con ocasión de las sumas pagadas por el ICBF en cumplimiento de la condena impuesta por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja, dentro del proceso ordinario laboral adelantado por la señora L.Z.A..

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal para negar su competencia. De una parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja sostuvo que, de acuerdo con el artículo 142 del CPACA y la Ley 678 de 2001, corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer del presente asunto. En concreto, indicó que, en razón a la naturaleza pública del ICBF, es aplicable la acción de repetición en los términos de las normas citadas. De otra parte, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja, consideró que el proceso corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral de conformidad con los numerales 1° y 5° del artículo 2º del CPTSS. Esto, debido a que la controversia tiene origen en una relación contractual laboral y las obligaciones derivadas de una relación de trabajo son ejecutables en esa jurisdicción.

   Asunto objeto de análisis y metodología de decisión

5. A continuación, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para ello: (i) estudiará la competencia para conocer de asuntos en los que se pretende la ejecución de sumas reconocidas en providencias de la jurisdicción ordinaria y, (ii) resolverá el conflicto de la referencia.

   Competencia para conocer de los procesos ejecutivos que se pretende la ejecución de sumas reconocidas en providencias proferidas por la jurisdicción ordinaria

6. El artículo 15 del CGP dispone que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. Asimismo, el artículo 422 ibídem establece que pueden demandarse ejecutivamente “las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción” [28].

7. De otro lado, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que “la jurisdicción ordinaria conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción”. Esta disposición corresponde a la cláusula residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, que le atribuye a ésta el conocimiento de aquellos asuntos en relación con los que no exista una norma especial de competencia.

8. Por su parte, de acuerdo con el artículo 104.6 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos ejecutivos fundados en títulos que se derivan de: (i) las condenas impuestas a la administración por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) las conciliaciones aprobadas por la misma jurisdicción; (iii) los laudos arbitrales en los que fue parte una entidad pública; y (iv) los contratos celebrados por entidades estatales. Aunado a ello, el artículo 297 ibídem establece que, para efectos del mismo código, se consideran títulos ejecutivos: “Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias”.

9. En el Auto 857 de 2021[29], la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicción suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa. En aquella ocasión, el conflicto versó sobre la demanda ejecutiva presentada por la Fiduprevisora S.A. contra un particular. La entidad demandante solicitó el pago de las costas y agencias de derecho causadas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala Plena determinó que “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretenda la ejecución de una condena en costas impuesta a un particular en un proceso adelantado ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 422 del Código General del Proceso”.

10. En particular, la Sala realizó una lectura armónica de los artículos 104.6 y 297 del CPACA, y advirtió que, respecto de procesos ejecutivos en los que se pretende el cumplimiento de condenas impuestas en decisiones judiciales, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente siempre que se cumpla con dos presupuestos concurrentes: (i) que sean providencias judiciales proferidas por jueces contenciosos administrativos; y (ii) que las condenas recaigan sobre entidades públicas. Como en ese caso la condena obligaba a un particular, se definió que no se enmarcaba dentro de los previstos como ejecutables. En tal sentido, aplicó la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria establecida en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 en concordancia con el artículo 422 del CGP.

11. Con fundamento en esa decisión, el Auto 165 de 2022[30] determinó la competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer y decidir sobre una demanda ejecutiva en la que se pretendía el cumplimiento de una obligación impuesta a una entidad pública, en un proceso ordinario de indignidad adelantado por esa misma jurisdicción. En esa oportunidad, la Sala Plena sostuvo que, cuando no se cumplen de manera concurrente los requisitos para activar la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, “operará la cláusula residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996, de manera que, conocerá del asunto la jurisdicción ordinaria.”

12. Bajo ese entendido, dentro de la competencia de los jueces contenciosos administrativos no está incluido el conocimiento de procesos ejecutivos que se dirijan a lograr el cumplimiento de órdenes o el pago de condenas impuestas, contra entidades públicas o contra particulares en sentencias proferidas por otras jurisdicciones. Así pues, le corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en una sentencia proferida por esa jurisdicción. Lo anterior, por cuanto no se cumple con las condiciones concurrentes para que la jurisdicción contencioso administrativa sea competente. Por lo tanto, opera la regla residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

13. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en la especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Tunja) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) Con fundamento en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar contra la Fundación Universal de Servicios Integrales - FUSI, la Corporación Alianza Caribe (antes Corporación Sol Naciente) y la Fundación Camino a la Prosperidad – FUNCAPRO.

(iii) Ello, en razón a que la entidad demandante pretende la ejecución de las sumas pagadas a la señora L.Z.A., como consecuencia de la sentencia proferida el 22 de febrero de 2018 por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja. Dicha autoridad judicial, declaró solidariamente responsable al ICBF y al Consorcio Alimentar por Boyacá, y los condenó al pago de las prestaciones sociales, salarios e indemnizaciones a las que tenía derecho la señora Z.. Para acatar lo dispuesto en dicha providencia, el ICBF expidió la Resolución No. 3041 del 24 de abril de 2019.

A partir de las consideraciones expuestas la Sala advierte que las pretensiones de la demanda tienen su fundamento en la sentencia proferida por la jurisdicción ordinaria y, de forma consecuente, en el acto administrativo mediante el cual el ICBF determinó el pago de la condena impuesta.

Asimismo, observa que las pretensiones de la demandante se fundamentan exclusivamente en dichos elementos, sin que se refieran, de manera directa, al contrato estatal que suscribieron el ICBF y el Consorcio Alimentar por Boyacá. En tales términos, la Corte analiza la demanda ejecutiva a partir de las pretensiones y fundamentos fácticos presentados por la parte actora.

En tal sentido, la Corte estima que los Autos 857 de 2021[31] y 165 de 2022[32], son un referente cercano para la presente controversia, por cuanto en estos casos se establecieron criterios de interpretación relevantes para determinar la competencia respecto de la ejecución de obligaciones derivadas de providencias judiciales.

En consecuencia, corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, decidir las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación reconocida en una sentencia proferida por esa jurisdicción. Lo anterior, por cuanto: (i) no se cumplen las condiciones concurrentes para que la jurisdicción contencioso administrativa sea competente. En particular, la providencia judicial en la que se fundamentan las pretensiones no fue proferida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, aspecto que impide que aquella asuma el conocimiento del asunto. Y, (ii) opera la regla residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

(iv) Así las cosas, la Sala Plena aplicará la cláusula residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996. En consecuencia, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Tunja, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer las demandas en las que se reclama ejecutivamente el pago de una obligación contenida en una sentencia proferida por esa jurisdicción. Lo anterior, por cuanto no se cumple con las condiciones concurrentes para que la jurisdicción contencioso administrativa sea competente. Por lo tanto, opera la regla residual de competencia contenida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,