Auto nº 430/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022

1. El 10 de noviembre de 2020, la Sociedad de Autores y Compositores de Colombia (en adelante, S. presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra el municipio de Chinácota, Norte de Santander. Indicó que entre el 12 y el 20 de agosto de 2018 se celebró en ese municipio la “LV FERIA INTERNACIONAL DE SAN NICOLÁS DE CHINÁCOTA”[1] y que en el curso de ese evento se desarrolló el “Festival de orquestas con la presentación de los artistas conocidos como J.C., EL KING VALLENATO Y LA AGRUPACIÓN MUSICAL BAHÍA ORQUESTA”[2]. Señaló que las autoridades municipales permitieron la comunicación pública en ese espectáculo de las obras que administra o representa[3], a pesar de no contar con su autorización previa y expresa. Por consiguiente, solicitó declarar la responsabilidad patrimonial y extracontractual de la entidad demandada y que se le condene a pagar “a título de indemnización por los perjuicios de orden material (lucro cesante), la suma de doce millones ciento cuarenta mil quinientos ochenta pesos ($12.140.580)”[4].

2. S. precisó que la entidad territorial demandada le causó un daño antijurídico al desconocer el poder de disposición que tenía sobre las obras musicales comunicadas públicamente en la “LV FERIA INTERNACIONAL DE SAN NICOLÁS DE CHINÁCOTA”, circunstancia que, a su vez, “conculcó su derecho de propiedad intelectual referido a la capacidad de autorizar o prohibir el uso de dichas obras en los espectáculos musicales (…) daño antijurídico que ocasionó un perjuicio al patrimonio (…) porque dejó de percibir y por ende no entró al patrimonio (…) lo correspondiente a la contraprestación económica por el uso de las obras musicales”[5].

3. El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona, Norte de Santander, autoridad que por medio de auto del 19 de febrero de 2021, declaró que carecía de jurisdicción para conocer la demanda y ordenó remitir el caso a los juzgados civiles del circuito de Pamplona. Después de poner de presente lo establecido en los artículos 104[6] de la Ley 1437 de 2011, 242[7] y 243[8] de la Ley 23 de 1982 y 390.5[9] del Código General del Proceso, señaló que el conocimiento de los asuntos relacionados con derechos de autor corresponde a la jurisdicción ordinaria, dado que “aun cuando alguno de los extremos en litigio esté conformado por una entidad pública -criterio orgánico- esto por sí sólo no tiene la virtualidad de asignarle su conocimiento a esta Jurisdicción, sino que es necesario que el asunto esté sujeto al derecho administrativo -criterio material-. Así pues, no siempre que una parte del litigio esté integrada por una entidad pública la competencia para dirimir el conflicto necesariamente corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que para llegar a dicha conclusión también debe observarse la naturaleza de lo debatido”[10].

4. En línea con ello, argumentó que “al existir norma especial que regula la jurisdicción competente y haciendo una interpretación gramatical en tanto la proposición jurídica es clara, no puede derivar conclusión diferente que el conocimiento de este asunto al versar sobre aspectos meramente económicos derivados de los derechos de autor está a cargo de la Justicia Ordinaria, en su modalidad civil”[11].

5. Posteriormente, el trámite fue repartido al Juzgado Segundo Civil Laboral del Circuito de Pamplona, Norte de Santander. A través del auto del 26 de marzo de 2021, el juez resolvió declarar que carecía de jurisdicción para conocer este caso, plantear un conflicto negativo de jurisdicción y ordenar la remisión del expediente a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial[12]. En primer lugar, el despacho judicial hizo referencia al artículo 58 de la Ley 23 de 1982, según el cual, para la difusión pública de obras musicales, es necesario contar previamente con autorización expresa del titular de sus derechos.

6. Igualmente, citó los mencionados artículos 242 y 243[13] de la misma norma, así como los artículos 19[14] y 390[15] del Código General del Proceso en relación con el procedimiento y la competencia para conocer asuntos atinentes a los derechos de autor y la propiedad intelectual. Después presentó un recuento frente a los motivos que originan el reclamo de Sayco. Con base en ello, indicó que sus pretensiones “no se fundan en los derechos de autor como concepto aislado y principal objeto del litigio, sino por el contrario, en la Responsabilidad Patrimonial del Estado, consagrada en el art. 90 de la Constitución”[16]. En ese sentido, sostuvo que para determinar la jurisdicción competente en este caso “donde se trae a colación temas de autor con relación a una supuesta falla del servicio”, es necesario interpretar sistemáticamente el artículo 90 de la Constitución, así como los artículos 104[17], 105[18], 140[19] de la Ley 1437 de 2011.

7. Recalcó que lo que se busca es la declaratoria de responsabilidad de la entidad territorial por la omisión en la que incurrió en relación con el cumplimiento de sus “deberes constitucionales y legales en garantía de la defensa de la propiedad intelectual”[20], y no por las actuaciones del particular que se encontraba a cargo del evento, de manera que según lo previsto en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción contenciosa administrativa[21].

8. El 14 de abril de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial devolvió el expediente al Juzgado Segundo Civil Laboral del Circuito de Pamplona, en tanto encontró que la competencia para dirimir este conflicto recaía en la Corte Constitucional, en concordancia con lo previsto en el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. Debido a ello, el Juzgado Segundo Civil Laboral del Circuito de Pamplona, a través de auto del 15 de abril de 2021, dispuso remitir el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional[22].

9. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 9 de junio siguiente.

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[23].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[24].

12. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para configurar un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[25], a saber: i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[26]. ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[27]. iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

13. La Sala Plena evidencia que en esta oportunidad se configura un conflicto negativo de jurisdicciones, dado que se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona, Norte de Santander y, otra, de la jurisdicción ordinaria civil, el Juzgado Segundo Civil Laboral del Circuito de la misma ciudad.

14. Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en una causa judicial, específicamente, en el proceso de reparación directa promovido por Sayco contra el municipio de Chinácota, Norte de Santander.

15. Se cumple el presupuesto normativo: conforme a lo reseñado en los antecedentes ambas autoridades judiciales citaron y justificaron su falta de jurisdicción en razones de índole legal y jurisprudencial. De un lado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pamplona, Norte de Santander, señaló que los artículos 242 y 243 de la Ley 23 de 1982 contienen una norma especial y clara que regula la jurisdicción competente, de la cual no se puede derivar conclusión diferente que el conocimiento de este asunto al versar sobre aspectos económicos derivados de los derechos de autor está a cargo de la justicia ordinaria, en su especialidad civil, en correspondencia con el artículo 390.5 del Código General del Proceso. Igualmente, consideró que no siempre que una parte del litigio esté integrada por una entidad pública la competencia necesariamente corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, sino que para llegar a dicha conclusión también se debe observar la naturaleza de lo debatido, en este caso, los derechos de autor.

    De otro lado, el Juzgado Segundo Civil Laboral de Pamplona, Norte de Santander, manifestó que lo pretendido por S. en el proceso de reparación directa es la declaratoria de responsabilidad del municipio de Chinácota por la omisión en la que incurrió frente al cumplimiento de sus deberes constitucionales y legales en garantía de la defensa de la propiedad intelectual y no por las actuaciones del particular que se encontraba a cargo del evento, de manera que según lo previsto en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 el trámite debió ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa[28]. Con mayor razón si se tiene en cuenta que las pretensiones de S. no se fundan en los derechos de autor como concepto aislado y principal objeto del litigio, sino, por el contrario, en la responsabilidad patrimonial del Estado, consagrada en el art. 90 de la Constitución.

    Competencia para conocer los procesos de responsabilidad extracontractual por la infracción a la facultad de autorizar previa y expresamente la ejecución pública de obras musicales

16. Generalidades frente a los derechos de autor. La propiedad intelectual está asociada con las producciones del ingenio o de talento “las cuales son propiedad de sus autores, de acuerdo con el artículo 671 del Código Civil”[29]. A su vez, constituye un género que agrupa dos especies: la propiedad industrial y los derechos de autor[30]. La primera protege todo lo relativo a marcas y patentes, mientras que los segundos pretenden salvaguardar “las obras literarias, científicas y artísticas y amparan igualmente los derechos de artistas, intérpretes, ejecutantes, y productores de fonogramas”[31].

17. Respecto a los derechos de autor, la Corte ha considerado que constituyen un concepto jurídico complejo en el que concurren dos dimensiones: “la primera, (…) que se traduce en el derecho personal o moral, que nace con la obra misma, como consecuencia del acto de creación (…) garantizando el derecho que le asiste al titular de divulgar su obra o mantenerla en la esfera de su intimidad, de reivindicar el reconocimiento de su paternidad intelectual sobre la misma (…). La segunda dimensión es la de los denominados derechos patrimoniales, sobre los cuales el titular tiene plena capacidad de disposición, lo que hace que sean transferibles y por lo tanto objeto eventual de una regulación especial (…) (reproducción material de la obra, comunicación pública en forma no material, transformación de la obra)”[32].

18. En particular, los derechos de autor y conexos fueron desarrollados en la Ley 23 de 1982. Frente a las obras musicales la preceptiva establece que los autores tienen el derecho de autorizar o prohibir la comunicación al público de sus obras, a través de medios tales como “la ejecución, representación, recitación o declamación” (art. 76).

19. Dicha ley igualmente aclara que la ejecución pública habrá de ser previa y expresamente autorizada por el titular de derecho (art. 158) y que se consideran ejecuciones públicas “las que se realicen en teatros, cines, salas de concierto o baile, bares, clubes de cualquier naturaleza, estadios, circos, restaurantes, hoteles, establecimientos comerciales, bancarios e industriales y en fin donde quiera que se interpreten o ejecuten obras musicales, o se transmitan por radio y televisión, sea con la participación de artistas, sea por procesos mecánicos, electrónicos, sonoros o audiovisuales” (art. 159). Finalmente, indica que las autoridades administrativas del lugar no autorizarán la realización de espectáculos o audiciones públicas, sin que el responsable presente la autorización de los titulares de los derechos o de sus representantes (art. 160).

20. Lo anterior, en consonancia con el artículo 166 ejusdem (modificado por la Ley 1915 de 2018[33]) que prevé que los artistas intérpretes o ejecutantes o sus representantes tienen el derecho de autorizar o prohibir “la radiodifusión y la comunicación al público de sus interpretaciones o ejecuciones no fijadas, excepto cuando la interpretación o ejecución constituya por sí misma una ejecución o interpretación radiodifundida”[34].

21. Reglas de competencia especiales relativas a la propiedad intelectual. En cuanto a las vías judiciales para resolver los conflictos derivados de los derechos de autor, se observa que el artículo 238 de la mencionada Ley 23 de 1982 determina que: “La acción civil para el resarcimiento del daño o perjuicio causado por la infracción de esta Ley puede ejercerse dentro del proceso penal, o por separado, ante la jurisdicción civil competente, a elección del ofendido. En el segundo de estos casos, el juicio civil y el penal serán independientes, y la sentencia definitiva que recaiga en uno de ellos no fundará excepción de cosa juzgada en el otro”.

22. Asimismo, el artículo 242 ibídem señala que: “las cuestiones que se susciten con motivo de esta Ley, ya sea por aplicación de sus disposiciones, ya sea como consecuencia de los actos y hechos jurídicos y vinculados con los derechos de autor, serán resueltos por la justicia ordinaria”.

23. Las referidas reglas de competencia se deben leer de forma sistemática con la Ley 1915 de 2018, la cual prevé dentro del capítulo atinente a la observancia del derecho de autor y los derechos conexos lo siguiente: “Procedimiento ante la jurisdicción: Las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley serán resueltas por la jurisdicción ordinaria o por las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales” (art. 29).

24. Valga precisar que en la exposición de motivos del proyecto que dio origen a la Ley 1915 de 2018[35] (primer debate, senado), se indicó que el objetivo del apartado radicaba en “reforzar y dar claridad respecto de los aspectos legales que permiten la observancia de los derechos de autor”[36] (negrilla propia). Concretamente, frente al artículo 29[37] se precisó que mediante este “la ley pretende reforzar la competencia ya existente por parte de la jurisdicción ordinaria y las autoridades administrativas con funciones jurisdiccionales, como es el caso de la Dirección Nacional de Derecho de autor”[38] (negrilla propia)[39].

25. A su turno, el Código General del Proceso determina en sus artículos 19.1 y 20.2 la competencia de los jueces civiles frente a este tipo de controversias. El primero indica que “[l]os jueces civiles del circuito conocen en única instancia: 1. De los procesos relativos a propiedad intelectual previstos en leyes especiales como de única instancia”; mientras que el segundo señala que las mismas autoridades conocerán en primera instancia los asuntos de propiedad intelectual “que no estén atribuidos a la jurisdicción contenciosa administrativa”[40].

26. Ahora bien, los procesos relativos a propiedad intelectual expresamente asignados a la jurisdicción contencioso administrativa son aquellos relacionados con las marcas y patentes. El artículo 152.16[41] de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), consagraba que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera) es competente para resolver en primera instancia los trámites judiciales referidos “a la propiedad industrial, en los casos previstos en la ley”.

27. De lo expuesto, la Corte advierte que las reglas de competencia para resolver los conflictos derivados de la infracción a los derechos de autor se encuentran en las leyes 23 de 1982 y 1915 de 2018 y se desarrollan en los artículos 19.1 y 20.2 del Código General del Proceso. Mientras que la ley 1437 de 2011 (art. 152.16) regula lo atinente a la propiedad industrial.

28. Prevalencia de la ley especial sobre la general. El artículo 5° de la Ley 57 de 1887 establece que la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. Sobre esta norma, en la sentencia C-451 de 2015 la Corte destacó que el criterio de especialidad “permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales”. En consonancia, la sentencia C-439 de 2016 refirió que este principio “opera con un propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial. Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra”.

29. Asimismo, jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad “se aplica entre normas de igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general”[42]. Esto teniendo en cuenta que en tales eventos es claro que predomina siempre la norma superior.

30. Adicionalmente, la Corte ha indicado que si se tiene dos normas especiales y una de ellas por su contenido y alcance presenta una mayor especialidad, esta prevalecerá sobre la primera[43].

31. De este modo, la Sala Plena observa que dentro de los criterios que resultan aplicables para la resolución de antinomias normativas, se encuentra el principio de especialidad el cual supone que en el evento de una posible contradicción entre una norma general y otra especial, prevalecerá esta última. Lo anterior, debido a que la norma especial sustrae o excluye la materia gobernada por la ley de mayor amplitud, para someterla a una regulación diferente y específica.

32. Jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura frente a los conflictos de jurisdicciones suscitados en procesos de responsabilidad por la trasgresión de los derechos de autor. La Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura no ha sido ajena a este tipo de controversias. Mediante auto del 29 de mayo de 2019[44], la colegiatura resolvió un conflicto suscitado en el marco de un proceso de reparación directa promovido contra el municipio de Lebrija (Santander), con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por incurrir en falla del servicio al haber permitido la ejecución pública de obras representadas por S. sin previa y expresa autorización. Al respecto, determinó que: “[e]n virtud de lo anterior refiriéndose al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 cualquier persona afectada podrá demandar la reparación de todo daño antijurídico causado por acción u omisión de sus agentes con fundamento en el artículo 90 de nuestra carta. Sin embargo, es importante señalar que la Ley 23 de 1982, regula todo lo relacionado con los derechos de autor, su protección, ejecución y los conflictos derivados de los mismos. Verificadas las diligencias se tiene que debido a la realización de un evento “XXXV Feria Tradicional de la Piña 2017” el Municipio de L. comunicó obras administradas o representadas por la Sociedad SAYCO, sin autorización previa o expresa. (…) Conforme a las normas antes transcritas [artículos 242 y 243 de la Ley 23 de 1982] es evidente para esta Corporación que la competencia para conocer del asunto puesto a conocimiento recae por mandato legal única y exclusivamente en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil (…)”.

33. Posteriormente, en providencia del 28 de noviembre de 2019, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvió otro conflicto de jurisdicciones con el mismo supuesto fáctico y jurídico. Allí se sostuvo, igualmente, que según el artículo 242 de la Ley 23 de 1982, “[l]as cuestiones que se susciten con motivo de esta Ley, ya sea por aplicación de sus disposiciones, ya sea como consecuencia de los actos y hechos jurídicos y vinculados con los derechos de autor, serán resueltos por la justicia ordinaria”.

34. Asimismo, explicó que la jurisdicción contenciosa administrativa solo conoce de asuntos referentes a la propiedad industrial, dado que, de acuerdo con el numeral 8° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, el Consejo de Estado conocerá en única instancia de los asuntos “relativos a la propiedad industrial, en los casos previstos en la ley”; disposición que en criterio de esa Corporación se encuentra en consonancia con el numeral 2° del artículo 20 del Código General del Proceso, según el cual los jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los asuntos “relativos a propiedad intelectual que no estén atribuidos a la jurisdicción contencioso administrativa”. En ese orden, los asuntos sobre propiedad intelectual no asignados a la jurisdicción contenciosa administrativa le corresponden a la jurisdicción ordinaria, independientemente de la naturaleza pública o privada de las partes[45].

35. Posición del Consejo de Estado. El Consejo de Estado por su parte ha considerado que los jueces administrativos son competentes para conocer las controversias relacionadas con la responsabilidad de una entidad estatal, independientemente de que esta se derive de infracciones a la propiedad intelectual. En sentencia del 31 de enero de 1989, la corporación señaló que[46]:

    “Pese a que el artículo 242 de la ley 23 de 1982 reza (…), estima la Sala que la competencia para la definición de la controversia de reparación directa planteada radica en esta jurisdicción administrativa por disponerlo así el código administrativo [Decreto 01 de 1984] en los numerales 10 de los artículos 131 y 132, en armonía con el artículo 86 del mismo estatuto. En aquéllos porque le adscribe el conocimiento de las acciones de reparación directa y cumplimiento que se promuevan contra la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas, en única o primera instancia, según la cuantía, a los Tribunales administrativos. Y en el 86 porque en éste se adscribe más que se define, cuando procede esa acción de reparación directa.

    En otros términos, las acciones indemnizatorias por violación de los derechos de autor son, por regla general, del conocimiento de la justicia ordinaria. Pero cuando esa lesión es causada por hechos u omisiones de la administración, su conocimiento estará a cargo de la jurisdicción administrativa con sujeción a las reglas que gobiernan su competencia”.

36. Posteriormente, en sentencia proferida el 18 de marzo de 1991 sostuvo la misma posición al reiterar que la competencia para estudiar este tipo de asuntos radica en la jurisdicción administrativa por aplicación de las normas referidas a la responsabilidad de los entes públicos[47]:

    “[C]omo se dijo en pasada oportunidad por esta misma Sala (sentencia de enero 31 de 1989, Proceso 5284 L.E.C.G., las acciones que se susciten con motivo de la ley de propiedad intelectual, ya sea como consecuencia de los actos y hechos jurídicos vinculados con dicha propiedad, serán del conocimiento de la justicia ordinaria. Pero, agrega la Sala, siempre y cuando el litigio o la controversia sea entre particulares, cuando ese perjuicio es causado por hechos u omisiones de la administración, su conocimiento estará a cargo de la jurisdicción administrativa, por ser ésta la competente, según se precisa en el artículo 20 del decreto 528 de 1964 [normas sobre organización judicial y competencia], que a la letra dice: “La jurisdicción contencioso administrativa está instituida para definir los negocios originados en las decisiones que tome la administración, en las operaciones que ejecute y con los hechos que ocurran con motivo de sus actividades, con excepción de los casos contemplados en los numerales 2 y 3 de la ley 167 de 1941 [sobre organización de la jurisdicción Contencioso-administrativa].

    Esta norma, mutatis mutandis, se repite en los artículos 82 y 83 del C.C.A [Decreto 01 de 1984]. En síntesis, desde la ley 167 de 1941 en forma restringida y luego desde el Decreto 528 de 1964 hasta hoy, todas las acciones indemnizatorias contra los entes territoriales y sus establecimientos públicos, por hechos, operaciones materiales y omisiones, son del conocimiento de la jurisdicción administrativa”[48].

37. Por otro lado, en sentencia del 27 de enero de 2000[49], la colegiatura aplicó el mencionado precedente en una controversia referida a la propiedad industrial, que -como sabemos- difiere de los asuntos relativos a los derechos de autor. En particular sostuvo que los jueces administrativos podían conocer las demandas que se presenten en ejercicio de la acción de reparación directa contra entes públicos cuando se afirma que ocasionaron perjuicios por actuaciones violatorias “del régimen de propiedad industrial”[50].

38. En una decisión más reciente (28 de febrero de 2019[51]), el Consejo de Estado conoció en segunda instancia de una demanda de reparación directa promovida contra la Nación, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por haber permitido la utilización y reproducción de software sin licencia. Se destaca que, si bien en esa ocasión se dio trámite al proceso, la Corporación no hizo consideraciones de cara a la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer los asuntos referidos a derechos de autor, sino que la dio por establecida.

39. Ahora bien, es importante destacar que el criterio a partir del cual el Consejo de Estado determinó inicialmente que era competente para tramitar las acciones de reparación directa relacionadas con fallas en el servicio derivadas infracciones a los derechos de autor no parece ser pacífico en la actualidad. Ciertamente, en providencia del 18 de febrero de 2019[52], la Corporación resolvió una acción de tutela interpuesta por Sayco contra la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, por la presunta vulneración del derecho al debido proceso derivada de una providencia que dirimió un conflicto de jurisdicciones[53] a favor de los jueces civiles[54]. El trámite judicial en el cual se suscitó el conflicto era idéntico al actual, es decir, se trataba de una acción de reparación directa formulada contra un municipio con el fin de que se le declarara patrimonialmente responsable por incurrir en falla del servicio al haber permitido la comunicación pública de obras representadas por S. sin previa y expresa autorización.

40. El Consejo de Estado determinó que no existió la vulneración alegada, pues “ante la existencia de una normativa especial que regula la jurisdicción competente [arts. 242 y 243 de la Ley 23 de 1982 y 19 y 390 del Código General del Proceso] no cabe duda que el análisis efectuado por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria se hizo conforme al marco constitucional y legal existente, siendo menester destacar que, distinto a lo señalado por la Sociedad, la decisión adoptada obedeció a lo allí consignado”. En conclusión, dicho tribunal no acogió la postura de Sayco “al no lograr acreditarse la configuración del defecto sustantivo pues la aplicación y análisis normativo hecho por la autoridad demandada fue acorde a lo consignado en las leyes cuestionadas sin que se evidencie vulneración a los derechos fundamentales por este hecho”.

41. Dicha decisión fue confirmada en providencia del 23 de abril de 2020, en los siguientes términos:

    “Al respecto, esta Sala encuentra que la competencia no estaba dada exclusivamente por el factor subjetivo, que debe recordarse, es apenas uno de los criterios reconocidos por la jurisprudencia y la doctrina para establecerla. La competencia debía determinarse, especialmente, por el factor objetivo, es decir, aquel que le permite al funcionario judicial definir, por razón del litigio o la materia propuesta en la controversia, cuál es el área especializada para conocer del asunto. (…) En ese sentido, la Sala encuentra que para llegar a la conclusión según la cual la competencia del asunto recae, por mandato legal, en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, la autoridad demandada no dejó de aplicar la norma que correspondía, ni la aplicó de manera irracional o arbitraria. Lo anterior por cuanto, de conformidad con la norma que se dice desconocida, esto es el numeral 2 del artículo 20 de la Ley 1564, los asuntos relativos a la propiedad intelectual que no estén atribuidos a la jurisdicción contencioso administrativa corresponde conocerlos a los jueces civiles del circuito en primera instancia y, esta controversia no estaba atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa, comoquiera que, de conformidad con los artículos 19 y 390 de la normativa señalada supra, los jueces civiles del circuito conocen de los procesos relativos a los derechos de autor mediante el procedimiento verbal sumario, controversia que a su vez fue planteada en las pretensiones de la demanda”.

42. En suma, la Sala observa que el Consejo de Estado ha sostenido dos posiciones diferentes frente la jurisdicción competente para conocer los procesos por responsabilidad derivados de infracciones a los derechos de autor, cuando el presunto responsable es una entidad pública. Si bien en sentencia del año 1989 la Corporación estableció que las acciones indemnizatorias por violación de los derechos de autor eran, por regla general, del conocimiento de la justicia ordinaria, salvo cuando la lesión fuera causada por hechos u omisiones de la administración; lo cierto es que en decisiones de amparo del año 2020 la colegiatura ha sostenido que, por expreso mandato del legislador contenido en la Ley 23 de 1982 y el Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, es la encargada de definir los asuntos concernientes a los derechos de autor, sin excepción alguna[55].

44. A partir de las consideraciones expuestas, la Sala Plena considera que el caso sometido a estudio, esto es, la demanda promovida por Sayco contra el municipio de Chinácota (Norte de Santander), a través de la cual se pretende que se declare que la entidad debe resarcir los perjuicios ocasionados por haber permitido la ejecución pública de obras que representa sin previa y expresa autorización, recae en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

45. De acuerdo con las reglas de competencia de la Ley 23 de 1982, para la Sala Plena resulta evidente que corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer de los juicios referidos a la responsabilidad derivada de las infracciones a los derechos de autor por la ejecución pública de obras musicales. Recuérdese que el artículo 158[56] (en concordancia con el artículo 76[57]) de esa legislación explica que constituye un derecho del autor o de su representante la autorización previa y expresa de las ejecuciones públicas de obras musicales, entendiéndose por ejecución pública las que se realicen, entre otros, en conciertos (art. 159). En consonancia, el artículo 160 prevé que “las autoridades administrativas del lugar no autorizarán la realización de espectáculos o audiciones públicas, sin que el responsable presente su programa acompañado de la autorización de los titulares de los derechos o de sus representantes”.

46. Por su parte, el artículo 238 de la norma determina que: “La acción civil para el resarcimiento del daño o perjuicio causado por la infracción de esta Ley puede ejercerse dentro del proceso penal, o por separado, ante la jurisdicción civil competente, a elección del ofendido”[58]. Asimismo, el artículo 242 ejusdem determina con meridiana claridad que “las cuestiones que se susciten con motivo de esta Ley, ya sea por aplicación de sus disposiciones, ya sea como consecuencia de los actos y hechos jurídicos y vinculados con los derechos de autor, serán resueltos por la justicia ordinaria”. Así también, el artículo 29 de la Ley 1915 de 2018[59] refuerza que: “Las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley serán resueltas por la jurisdicción ordinaria (…)”.

47. Visto lo anterior, resulta evidente para la Corte que la Ley 23 de 1982 regula de forma especial, precisa e íntegra los derechos de autor y, por ello, debe darse prelación a ésta. En efecto, el proceso objeto de estudio -contrario a lo indicado por el juez civil en conflicto- se relaciona directamente con la infracción a la facultad de autorización previa y expresa de la ejecución de las obras musicales de los autores que representa S.. Este fundamento fáctico encuadra en los supuestos del citado artículo 242, al tratarse de una cuestión judicial que se suscitó con ocasión de la aplicación de la Ley 23 de 1982, la cual concede a los autores la facultad de autorizar la ejecución de sus obras. Igualmente, porque la censura se derivó de las actuaciones vinculadas a los derechos de autor, tales como la aparente necesidad de que el municipio demandado verificara de forma previa a la ejecución de las respectivas obras musicales que el autor o su representante hubiese ejercido el derecho de autorización expresa.

48. Valga precisar que si bien se podría considerar que la Ley 23 de 1982 es una disposición que no atiende la responsabilidad estatal, en la medida que esta fue consagrada normativamente a partir de la Constitución de 1991 que establece, en su artículo 90, que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputados, causados por la acción o la omisión de sus autoridades; lo cierto es que la asignación de la competencia en materia de controversias relativas a los derechos de autor en la jurisdicción ordinaria -prevista originalmente en la Ley 23 de 1982- fue reiterada bajo el ordenamiento constitucional vigente desde 1991, en el artículo 29 de la Ley 1915 de 2018, al determinar que las cuestiones que se susciten con motivo de la aplicación de la norma “serán resueltas por la jurisdicción ordinaria”. De tal forma, en la actualidad no hay lugar a considerar que la definición de competencia hacía los jueces civiles deviene de una norma preconstitucional que no atendería la posible responsabilidad estatal por la infracción a los derechos de autor, al constatarse que el legislador refrendó dicha competencia en el año 2018.

49. Visto lo anterior, para la Sala resulta claro que las disposiciones de la Ley 23 de 1982 deben ser leídas de forma sistemática con el artículo 29 de la Ley 1915 de 2018, a través del cual (cfr. f.j. 24) el legislador reforzó y dio claridad frente a la competencia ya existente en la jurisdicción ordinaria en materia de conflictos judiciales relativos a los derechos de autor.

50. Así, es plausible sostener que el legislador, aun previniendo, de un lado, que las infracciones a los derechos de autor pueden proceder de cualquier acto o hecho jurídico vinculado a estos, entre los que se encuentran los conflictos relativos a la autorización de las ejecuciones públicas de las obras musicales -que debe verificar la autoridad local correspondiente- y, del otro, que la Constitución de 1991 estableció la cláusula general de responsabilidad estatal, decidió señalar en cabeza de los jueces civiles la competencia frente a tales asuntos.

51. Recuérdese que como lo ha señalado esta Corporación, “la cláusula general de competencia, radicada en cabeza del Congreso, enseña que es a éste a quien corresponde asignar las funciones de las autoridades y órganos del Estado, cuando el Constituyente no lo hubiere hecho directamente, o cuando no lo hubiere encomendado a otras instituciones del Estado. Ello se inspira en los principios de división de poderes, de respeto al juez natural como elemento fundante del debido proceso, y como una expresión del principio según el cual el Congreso es el foro de discusión política y democrática por excelencia”[60].

52. De acuerdo con lo expuesto, en la sentencia C-111 de 2000, la Corte señaló que la definición de las atribuciones en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa son asuntos de carácter esencialmente legal: “Si bien es cierto que de conformidad con ese desarrollo legal constituye materia de juzgamiento de la jurisdicción contencioso administrativa, las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado, también lo es que el legislador en ejercicio de la libertad política de configuración de normas jurídicas y en armonía con los artículos 150-23 y 228 superiores, ya aludidos en su contenido, tiene un amplio margen de decisión para distribuir una competencia judicial dentro de las distintas jurisdicciones estatales, a fin de que una precisa autoridad judicial ejerza la jurisdicción del Estado en un asunto previamente señalado (…)”. Así, la Corte debe ser deferente con el legislador y su libertad de configuración legislativa.

53. Ahora bien, las anotadas leyes 23 de 1982 y 1915 de 2018 encuentran desarrollo en el Código General del Proceso, al establecer en su Título I (sobre jurisdicción y competencia) que los jueces civiles del circuito conocerán en única instancia de los procesos relativos a propiedad intelectual previstos como de única instancia en leyes especiales (artículo 19.1), así como que las mismas autoridades conocerán en primera instancia los demás asuntos de propiedad intelectual “que no estén atribuidos a la jurisdicción contenciosa administrativa” (artículo 20.2), esto es, los referidos a la propiedad industrial (art. 152.16 del CPACA)[61].

54. Lo expuesto permite observar, entonces, la intención del legislador claramente dirigida a fijar de forma exhaustiva en la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, el conocimiento de las controversias suscitadas en relación con los derechos de autor. Esto es así no solo porque la Ley 23 de 1982 consagra de forma precisa que los litigios presentados con ocasión de las disposiciones de esa Ley serán resueltos por la jurisdicción ordinaria -incluida la responsabilidad[62]-; sino también porque: (i) así lo recogió el Código General del Proceso en el título atinente a la jurisdicción y competencia, designando que tales conflictos estarían radicados en cabeza de los jueces civiles con categoría de Circuito; y (ii) la Ley 1915 de 2018 decidió reforzar dicho entendimiento al prever en una nueva ocasión que las cuestiones relativas a la aplicación de la Ley 23 de 1982 serían de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, sin realizar salvedades de ninguna índole.

55. En otras palabras, para la Corte es evidente que en cada ocasión que el legislador se ha pronunciado sobre la materia “propiedad intelectual - derechos de autor” ha manifestado su voluntad inequívoca de que esta sea estudiada por la jurisdicción ordinaria; contrario a lo que ocurre con la “propiedad intelectual - propiedad industrial”, caso en el que expresamente estableció que este tipo de asuntos, en principio, recaerán en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

56. Así las cosas, se expone diáfano la existencia de un expreso y preciso mandato legal en torno a los derechos de autor que indica que los conflictos judiciales que se relacionen con la referida materia deberán ser resueltos por los jueces civiles.

57. La Sala Plena comparte la decisión del Consejo de Estado del año 2020 reseñada en los fundamentos jurídicos 39 a 41. En efecto, como lo indicó esa Corporación, la Ley 23 de 1982 tiene prevalencia en este caso, comoquiera que constituye una norma especial que regula de forma concreta los derechos de autor y las instancias de protección judicial. Bajo ese entendido, es posible considerar que la norma general relativa a la responsabilidad de las entidades públicas (arts. 104 y 140 del CPACA) se aplica con excepción de aquellos campos que son regulados por la norma especial: las infracciones a los derechos de autor entre las que se encuentran las ejecuciones públicas de obras musicales sin la expresa y previa autorización de su titular. Ello, como se indicó, sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud normativa, para someterla a una regulación diferente y específica.

58. La Sala no puede dejar de señalar, además, que el citado pronunciamiento del Consejo de Estado de 2019, a pesar de haber sido proferido en sede de tutela, tiene la contundencia suficiente para entender que trata de una toma de postura. Valga destacar que la Corporación reconoció que “la competencia no estaba dada exclusivamente por el factor subjetivo, que debe recordarse, es apenas uno de los criterios reconocidos por la jurisprudencia y la doctrina para establecerla. La competencia debía determinarse, especialmente, por el factor objetivo, es decir, aquel que le permite al funcionario judicial definir, por razón del litigio o la materia propuesta en la controversia, cuál es el área especializada para conocer del asunto. (…). Lo anterior por cuanto, de conformidad con la norma que se dice desconocida, esto es el numeral 2 del artículo 20 de la Ley 1564, los asuntos relativos a la propiedad intelectual que no estén atribuidos a la jurisdicción contencioso administrativa corresponde conocerlos a los jueces civiles del circuito en primera instancia y, esta controversia no estaba atribuida a la jurisdicción contencioso administrativa (…)”.

59. Siguiendo esta decisión, se aprecia entonces que la posición acogida en el año 1989 por el Consejo de Estado (f.j. 35 a 38) se funda en el argumento de que en aquellos casos en los que se exige a un ente público el resarcimiento de perjuicios, por disposición legal, el proceso directamente le corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, esta no se advierte como una justificación sólida, pues desconoce que tratándose de derechos de autor -igualmente en virtud de la normatividad específica vigente- no es posible considerar que la jurisdicción está dada por un criterio subjetivo u orgánico[63], sino que atiende un parámetro objetivo o material que hace menester analizar la naturaleza de la temática abordada. De ello se desprende que, cuando la ley se refiere a los litigios por derechos de autor, está abandonando el criterio orgánico para acoger un criterio material enfocado en la naturaleza del asunto que originó el proceso.

60. Finalmente, conviene advertir que para la Corte Constitucional no ha sido extraño considerar que no todos los procesos que involucren al Estado deben ser conocidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En la sentencia C-649 de 2002, precisó que “no todas las controversias donde sea parte una entidad del Estado (inclusive las de carácter administrativo) deben ser resueltas definitivamente por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Así, a menos que exista reserva constitucional, el legislador es discrecional para establecer el reparto funcional de competencias en esa materia”[64].

61. En suma, la Sala estima que la competencia para conocer el presente asunto recae por expreso mandato legal en la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, donde se remitirá el proceso puesto en conocimiento por Sayco contra el municipio de Chinácota.

Regla de decisión. De acuerdo con un entendimiento sistemático de los artículos 242 de la Ley 23 de 1982, 29 de la Ley 1915 de 2018 y 19.1 y 20.2 del Código General del Proceso, corresponde a la jurisdicción ordinaria, especialidad civil, el conocimiento de los procesos relativos a los derechos de autor, entre los que se encuentran los de responsabilidad extracontractual por la infracción a la facultad de autorizar previa y expresamente la ejecución pública de obras musicales.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,