Auto nº 625/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022

1. el 27 de marzo de 1981, la señora I.A.G. de L. suscribió contrato de trabajo con la Empresa Puertos de Colombia (Colpuertos). Mediante la Resolución 2422 del 14 de mayo de 1993, se dio “por terminado el contrato de trabajo de manera unilateral y con justa causa”[1]. Esto, luego de que el artículo 33 de la Ley 1ª de 1991 dispusiera la liquidación de Colpuertos y en cumplimiento de lo dispuesto por la Resolución 265 del 12 de mayo de 1993, que suprimió el cargo desempeñado por la señora G. de L.. Sin embargo, en fallo del 19 de julio de 1996, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá dispuso reintegrar a la trabajadora, sin solución de continuidad.

2. Por considerar que cumplía los requisitos del artículo 151 de la Convención Colectiva de Trabajo, suscrita entre Colpuertos y el Sindicato de Trabajadores del Terminal Marítimo de Buenaventura, la señora G. de L. solicitó el reconocimiento de la pensión vitalicia mensual de jubilación. La prestación fue reconocida por medio de la Resolución 1431 del 8 de octubre de 1997, expedida por el Fondo del Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia. No obstante, la Fiscalía General de la Nación, a título de medida cautelar, suspendió los efectos del acto administrativo que reconoció la pensión especial de jubilación. Esto, en el marco de un proceso penal que adelanta en contra del ex director de Foncolpuertos, en el que se han suspendido varios actos de la misma naturaleza.

3. La señora solicitó la reliquidación de la pensión vitalicia mensual de jubilación. En su criterio, la pensión fue liquidada teniendo como referente el cincuenta y tres porciento del salario devengado en el año 1993, cuando lo correspondiente, según la Convención Colectiva de Trabajo, era liquidar la prestación teniendo en cuenta el sesenta y cinco por ciento del salario promedio.

   Con todo, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social[2] (desde ahora, UGPP), mediante la Resolución 21186 del 18 de julio de 2019, negó la solicitud. La decisión fue confirmada por medio de la Resolución 29578 del 30 de septiembre del mismo año.

4. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora I.A.G. de L. demandó a la UGPP. Pretendió la nulidad de los actos administrativos antes referidos y, en consecuencia, la reliquidación de la pensión vitalicia mensual de jubilación y, adicionalmente, que se “(…) ajusten las mesadas pensionales pagadas en menor proporción (…)”[3].

5. Por reparto, el conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, el cual, por medio del auto del 11 de septiembre de 2020, declaró su falta de competencia y remitió el expediente a los juzgados laborales del Distrito de Buenaventura, V.d.C.. El despacho consideró que el asunto debía ser resuelto por los jueces ordinarios, en aplicación del precedente de la Sección Segunda del Consejo de Estado[4] y por lo dispuesto en los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Esto, debido a que la jurisdicción ordinaria, en la especialidad laboral, tiene “por objeto (…) el conocimiento de todos los conflictos que tengan un origen ya sea de forma directa o indirecta en un contrato de trabajo sin importar la clase del empleador involucrado”[5].

6. En la misma línea, agregó, por un lado, que los jueces laborales son competentes para tramitar los conflictos “sobre el reconocimiento de prestaciones o liquidación laboral que realiza cualquier entidad pública frente a un trabajador oficial”[6], como juez especializado del contrato de trabajo. Por el otro, que también lo son para “pronunciarse sobre la legalidad del reconocimiento de un derecho derivado de la relación laboral o de la seguridad social, independientemente de la forma en que este se produzca”[7], esto es, sin distingo de que el reconocimiento o la negativa estén contenidos en un acto administrativo.

7. La demanda fue remitida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, el cual, mediante auto de 27 de julio de 2021, promovió el conflicto de competencias, por considerar que el proceso debía tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, por dos razones: primero, porque lo que se busca es la nulidad de dos actos administrativos, asunto privativo de los jueces contenciosos, según el artículo 104 del CPACA; y, segundo, debido a que la acción interpuesta fue la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual, según los artículos 138 y 104, se tramita ante la justicia contencioso administrativa.

8. El 10 de septiembre de 2021, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial del V.d.C., a quien el juez laboral le envió el expediente, remitió el presente conflicto de competencias a la Corte Constitucional.

9. En sesión del 28 de enero de 2022 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[8].

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

11. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C., la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso que promovió I.A.G. de L. en contra de la UGPP, con el objeto de obtener la reliquidación de la pensión vitalicia mensual de jubilación, denegada por medio de las resoluciones 21186 y 29578 de 2019. Para estos efectos, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, se reiterará la jurisprudencia de la Corte sobre la competencia judicial para conocer y decidir las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales en contra de la Administración Pública (II.4 infra). Por último, la Sala Plena resolverá el caso en concreto (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [11].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].

13. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

14. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda sub examine configura un conflicto negativo de jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades que pertenecen a distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura, que forma parte de la justicia ordinaria; y (ii) el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14]. Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, la demanda de reliquidación de la pensión de jubilación reconocida a la demandante. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que las autoridades enfrentadas expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver ff.jj. 5 a 7 supra).

4. Competencia judicial para conocer y decidir las demandas laborales instauradas por los trabajadores oficiales en contra de la Administración Pública

15. De conformidad con el artículo 123 de la Constitución Política, los servidores públicos se pueden clasificar en (i) miembros de las corporaciones públicas; (ii) empleados públicos; y (iii) trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Sobre los dos últimos, el artículo 5 del Decreto Ley 3135 de 1968 establece que “las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos” y, además, que aquellos que prestan sus servicios en las empresas industriales y comerciales del Estado o se desempeñan en “la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

16. Por otro lado, el Decreto 1083 de 2015[15] precisa que, mientras los empleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relación legal y reglamentaria, que se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión; los trabajadores oficiales se vinculan a aquella por medio de un contrato de trabajo escrito[16]. De igual manera, establece que, mientras los primeros “desarrollan funciones que son propias del Estado, de carácter administrativo, de jurisdicción o de autoridad, las cuales se encuentran detalladas en la ley o el reglamento”[17], los segundos desempeñan tareas que pueden ser ejecutadas por los particulares o “susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma”[18] .

17. De acuerdo con la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, es posible identificar otra distinción entre los empleados públicos y los trabajadores oficiales, relacionada con los aspectos salariales y prestacionales[19]. En efecto, en el caso de aquellos, el literal “e” del artículo 150.19 de la Constitución Política dispone que le corresponde al legislador definir las normas marco y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno Nacional para desarrollar su régimen salarial y prestacional. Por el contrario, respecto de los segundos, dicha norma prevé que, conforme a la ley marco que apruebe el Congreso de la República, el Gobierno Nacional solo podrá “[r]egular el régimen de prestaciones sociales mínimas”. Lo anterior implica, entre otros aspectos, que su “remuneración salarial puede pactarse en el […] contrato de trabajo, y que en su defecto, se [regirá] por lo establecido en las normas laborales que regulan las relaciones laborales entre particulares”[20].

18. Adicionalmente, en consideración al régimen jurídico que se aplica a los empleados públicos, esto es, las normas de derecho público, así como a la naturaleza del vínculo entre la Administración Pública y los empleados públicos –legal y reglamentaria–, el artículo 104.4 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos […]”. Por el contrario, en razón del derecho aplicable a la relación laboral que surge entre un trabajador oficial y la Administración Pública, esto es, el derecho laboral ordinario, así como al sustento de la vinculación con el sector público –contrato de trabajo–, el artículo 105.4 ibidem preceptúa que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Tal distinción se ve reforzada con el ámbito de regulación del Código Sustantivo del Trabajo (CST), el cual, en su artículo 3º, determina que a él se sujetan “las relaciones de derecho individual del Trabajo de carácter particular, y las de derecho colectivo del Trabajo, oficiales y particulares”[21]. En la misma línea, el artículo 2 del CPTSS le asigna a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, la competencia para conocer y resolver “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”.

19. Ahora bien, debido a que las pretensiones de la demanda sub examine se circunscriben al reconocimiento de un derecho convencional, es preciso establecer que, de conformidad con el artículo 416 del CST[22], los empleados públicos no pueden presentar pliegos de condiciones ni celebrar convenciones colectivas[23]. Por el contrario, los trabajadores oficiales sí pueden ejercer el derecho de negociación sin limitación alguna[24]. Amparada en tales consideraciones, la Corte Constitucional ha señalado que existen diferencias sustanciales en la naturaleza del vínculo, las cuales proveen un criterio orientador para determinar la competencia. Así, si la demanda versa sobre un asunto relacionado con la aplicación de la convención de trabajo, el actor tendrá la calidad de trabajador oficial, pues, se insiste, solo quienes ostentan dicha condición pueden suscribir convenciones colectivas y, por tanto, acceder a ese tipo de prestaciones. En consecuencia, “de conformidad con el numeral 4º del artículo 105 del CPACA, corresponderá a la jurisdicción ordinaria conocer el asunto”. Así se reconoció en el Auto 872 de 2021, en el que reiteró lo expuesto en el Auto 314 del mismo año.

20. Recientemente, en el Auto 011 del 19 de enero de 2022, la Corte Constitucional señaló que la jurisdicción ordinaria es la encargada de conocer los asuntos en los que se pretenda el cumplimiento de una convención colectiva del trabajo. Además de resaltar el sentido de los argumentos contenidos en el párrafo precedente, este tribunal resaltó que la Convención Colectiva de Trabajo “no constituye un acto administrativo y, en esa medida, el cumplimiento de las obligaciones adquiridas en ese acuerdo de voluntades no hace parte de los supuestos previstos por el artículo 104 [del CPACA], en los cuales el juez contencioso es competente para conocer el asunto”. Con fundamento en tales consideraciones, planteó la siguiente regla de decisión: “[c]orresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, conocer de los asuntos en los que se pretenda el cumplimiento de una convención colectiva de trabajo, celebrada entre trabajadores oficiales y una entidad pública, de acuerdo con el artículo 2o.1 del CPTSS y la cláusula general de competencia establecida en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996”.

21. Finalmente, por la relevancia para resolver el presente caso, es necesario resaltar que la Sala Plena, mediante el Auto 433 de 2021, en el que dirimió un conflicto entre la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la jurisdicción contencioso administrativa por el conocimiento de una demanda de un trabajador oficial que, como la señora G. de L., reclamaba el reajuste de una pensión de origen convencional; concluyó que : “La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial, hecho último que se constata no solo con la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña sino también, con el hecho de haber sido beneficiario de una pensión de carácter convencional”.

22. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer un proceso laboral promovido por un trabajador oficial, hecho último que se constata no solo con la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña, sino también, con el hecho de buscar la aplicación de un derecho derivado de una Convención Colectiva de Trabajo.

23. La Sala Plena considera que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, porque están probados los supuestos que estableció la Corte para tales fines. Primero, la demandante ostenta, prima facie, la calidad de trabajadora oficial, de lo cual es prueba el hecho de que se le reconoció una pensión convencional y, además, los diferentes actos administrativos aportados como “Anexo 01” de la demanda, particularmente, la resolución por la cual se termina el contrato laboral suscrito entre la demandante y Colpuertos, empresa en la que se desempeño como “analista financiero”. Y, segundo, la demanda, según lo que se lee en el acápite de pretensiones[25], tiene como objeto el reconocimiento de un derecho convencional, particularmente, la reliquidación de la pensión especial de jubilación, para lo que se invocó el artículo 151 de la Convención Colectiva del Trabajo suscrita entre Colpuertos y el Sindicato de Trabajadores del Terminal Marítimo de Buenaventura. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena ordenará el envío del expediente al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Buenaventura para que continúe con el trámite procesal y comunique la presente decisión a las partes.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,