Auto nº 626/22 de Corte Constitucional, 27 de Abril de 2022

1. El 29 de noviembre de 2019, la señora A.M.H.M. presentó demanda ordinaria laboral en contra de Porvenir S.A. y C.. Formuló cinco pretensiones principales, cuatro de ellas dirigidas a Porvenir S.A. y una dirigida a C.. Respecto de Porvenir S.A. solicitó que: (i) se condene al reconocimiento y pago vitalicio, a título de indemnización, de la diferencia entre el valor de las mesadas pensionales recibidas y el valor que debería haber recibido por ser beneficiaria del régimen de transición, y de las que se continúen causando; (ii) se condene al pago de los intereses de mora, desde que se causaron; (iii) se condene al pago de la indexación de los valores adeudados; y (iv) se condene a reconocer y pagar las costas y agencias en derecho. Frente a C., tan solo requirió que se condene al pago de la mesada del mes de marzo de 2018.

2. De forma subsidiaria, pidió que (a) se declare la ineficacia de la afiliación o, en su defecto, la nulidad de su vinculación al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (en adelante “RAIS”); (b) se disponga como única afiliación válida la efectuada en noviembre de 1995 al Régimen de Prima Media con Prestación Definida (en adelante “RPM”); y que, (c) como consecuencia de dichas declaraciones, se condene a C. a la reliquidación de la mesada pensional, teniendo en cuenta que es beneficiaria del régimen de transición, así como al pago de la indexación de los valores adeudados y de los intereses de mora[1].

3. En la demanda, la accionante afirma que desde 1984 cotizó aportes en pensión en la Caja de Previsión Distrital de Barranquilla y en el mes de abril de 1995 un asesor de Colpatria, hoy Porvenir S.A., le hizo firmar el formulario de afiliación a dicho fondo. Sin embargo, posteriormente aquél le informó que no podía afiliarse por encontrarse en el régimen de exclusión debido a su edad. Indica que el 7 de noviembre de 1995 se afilió al I.S.S, al cual su empleador (Personería Distrital de Barranquilla) efectuó las respectivas cotizaciones. Manifiesta que en el mes de mayo de 2011 se enteró que aparecía afiliada al RAIS, en el fondo de pensiones H. (Colpatria), hoy Porvenir S.A, por lo cual solicitó su desafiliación, petición que no se materializó[2].

4. Agrega que en cumplimiento de fallos de tutela dictados en los años 2015 y 2016 regresó al RPM administrado hoy por C. y dicha entidad le reconoció pensión de vejez en el año 2017. Sin embargo, por ser beneficiaria del régimen de transición existe una diferencia entre la mesada recibida y la que debe percibir. Señala que en el 2018 solicitó a Porvenir S.A la declaración de ineficacia o, en su defecto, la nulidad del traslado de régimen, ante lo cual se le informó que en el año 2015 había solicitado traslado hacia C. y, por ende, no se encontraba vigente con el fondo y, además, los registros de afiliación no pueden ser anulados, salvo que exista una orden de autoridad competente que estime que la afiliación fue irregular[3]. La demandante considera que fue afiliada de forma ilegal a Colpatria, hoy Porvenir S.A, pues de acuerdo con su edad, ya no podía ser trasladada de régimen, de suerte que el asesor actuó forma fraudulenta, le alteró la fecha de su nacimiento para que el sistema la dejara afiliar al RAIS, sin contar con su consentimiento y sin brindarle una información veraz. Agrega que la afiliación al RAIS la perjudicó, en tanto le hizo perder su condición de beneficiaria del régimen de transición.

5. Por otro lado, la actora precisa que la Personería Distrital de Barranquilla la retiró del servicio a partir del 30 de diciembre de 2017. Sin embargo, dicha entidad cotizó a C. hasta el 28 de febrero de 2018 y ella fue incluida en nómina de pensionados a partir del 1° de abril de este último año. Como consecuencia de lo anterior, estima que C. le adeuda la mesada pensional del mes de marzo de 2018.

6. Previo reparto, mediante auto del 23 de septiembre de 2020, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos de la misma ciudad[4]. Resaltó que, de acuerdo con los hechos expuestos y los documentos anexos, la accionante ostentó la calidad de empleada pública de la Personería Distrital de Barranquilla y actualmente pertenece al RPM, por ser afiliada y pensionada de C., entidad de derecho público, frente a la que invoca ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Por ello, indicó que no se presenta la excepción prevista en el numeral 4º del artículo 105 del CPACA[5], al no versar el asunto sobre un conflicto de carácter laboral entre un trabajador oficial y entidades públicas, de modo que se imposibilita la aplicación del artículo 2º del CPTSS[6], en relación con los asuntos que le competen a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Por otro lado, el juzgado citó jurisprudencia del Consejo de Estado[7], de la Corte Suprema de Justicia[8], de la Corte Constitucional[9] y de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[10], para reafirmar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la competente para conocer el asunto.

7. El 29 de septiembre de 2020, la parte demandante presentó recurso de reposición en contra del auto de rechazo de la demanda[11]. Señaló que cuatro de las cinco pretensiones principales son en contra de Porvenir S.A., las cuales corresponden a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por lo cual solicitó que se revoque el auto recurrido y se admita la demanda.

8. El 25 de junio de 2021, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla rechazó por improcedente el recurso de reposición y ordenó dar cumplimiento a lo ordenado en el auto recurrido[12]. Indicó que las pretensiones a las que hace referencia la parte demandante guardan relación con la gestión de C., entidad pública demandada y en donde se encuentra afiliada y pensionada la actora, quien ostentó la calidad de empleada pública. Además, advirtió que la decisión de declarar la falta de competencia no es susceptible de recursos, en virtud del artículo 139 del CGP.

9. En auto del 1° de septiembre de 2021, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla declaró su falta de competencia para conocer el asunto, propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó la remisión del expediente a este tribunal[13]. En su criterio, a partir de la revisión de la demanda se desprende que su pretensión principal es la búsqueda de una indemnización por parte del fondo privado, sin importar la condición que tuvo como trabajadora. Aclaró que, ese hecho “no es el factor determinante para la jurisdicción, debido a que no es un conflicto o litigio relacionado con esa relación laboral administrativa, y menos, con su asegurador pensional, en que se le reconozca una pensión o su reajuste”. Así, resaltó que el caso envuelve un debate eminentemente de derecho privado, pues lo que se persigue es la invalidez del traslado al fondo privado y, por consiguiente, una indemnización de su parte, situación que no es del resorte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Al respecto, citó jurisprudencia de la extinta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[14].

10. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 28 de enero de 2022 y remitido al despacho el 2° de febrero siguiente[15].

11. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[16].

12. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[17].

13. En particular, de forma reiterada, se ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres (3) presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[18]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[19]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[20]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[21].

14. Competencia judicial para conocer de controversias relativas a la seguridad social. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece una cláusula general o residual de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria, en el sentido de señalar que a ella le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción[22].

15. En este sentido, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”) enumera los asuntos cuyo examen le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social. En concreto, el numeral 4 de la norma en cita señala que a dicha jurisdicción le compete conocer de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

16. Por su parte, el numeral 4° artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, “CPACA”) establece que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tramitar los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

17. En auto 329 de 2021, esta corporación precisó las condiciones para definir la competencia jurisdiccional frente a disputas relativas a la seguridad social[23]. Así, se determinó que a la Jurisdicción Ordinaria le compete conocer de controversias suscitadas por (i) trabajadores oficiales o privados, sin tener en cuenta la naturaleza de la entidad administradora; al igual que le asiste el trámite de los procesos emprendidos por (ii) empleados públicos o miembros de corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de derecho privado[24]. Por su parte, la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo recae (iii) sobre demandas entabladas por empleados públicos y miembros de corporaciones públicas, cuando quien administra las prestaciones derivadas del sistema general, sea una persona de derecho público[25].

19. Resolución del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia, de un lado, el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla y, del otro, el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada por la señora A.M.H.M. en contra de Porvenir S.A. y C.. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad manifiestan no ser competentes para conocer del asunto y presentan argumentos jurídicos a su favor.

20. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación concluye que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por las siguientes razones. Para comenzar, debe precisarse que –tal y como lo resaltó la actora– la mayoría de las pretensiones principales están dirigidas contra Porvenir S.A, empezando por la búsqueda de una condena por indemnización, con la salvedad de que solo una solicitud está dirigida contra C.. En efecto, de lo expuesto en la demanda, se advierte que el reproche central de la actora radica en que el acto de afiliación a Colpatria, hoy Porvenir S.A., le hizo perder su condición de beneficiaria del régimen de transición y, por virtud de ello, reclama una indemnización que cubra el monto de la pensión a la que considera tendría derecho, pues su afiliación al RAIS fue ilegal y la perjudicó.

21. De acuerdo con lo expuesto, la Sala Plena advierte que se trata de un asunto que, en esencia, involucra a una afiliada y a una entidad administradora de pensiones y cesantías de naturaleza privada (Porvenir S.A.) y, por ende, encuadra dentro del supuesto previsto en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS.

22. Ahora bien, aunque es posible inferir que la accionante tuvo la calidad de empleada pública, ya que según la certificación expedida por la Personería Distrital de Barranquilla del 2 de agosto de 2016 (previo a su reconocimiento pensional), estuvo vinculada a la planta global de dicha entidad y había ocupado distintos cargos durante el lapso de 30 años, 1 mes y 10 días, en los cuales fue nombrada mediante varios actos administrativos, aquello no permite asignar el conocimiento del asunto al juez administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta que, como se expuso, la pretensión principal está dirigida contra Porvenir S.A, por lo cual la controversia escapa a la citada Jurisdicción, al no encuadrar dentro del supuesto previsto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA.

23. Cabe destacar que esta corporación al resolver conflictos entre jurisdicciones en los que ha advertido la acumulación de pretensiones de distintas jurisdicciones ha precisado que, “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí (…) si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones”[26].

24. Por último, las pretensiones subsidiarias también se platean de forma mayoritaria contra Porvenir, pues a través de ellas se cuestiona la ineficacia, o en su defecto, la nulidad del traslado al RAIS. Este tipo de controversias son objeto de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, como lo plateó la Corte en el auto 406 de 2021, en los siguientes términos: “La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, es la competente para conocer las controversias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS, por cuanto el régimen de la seguridad social es administrado por una persona jurídica de derecho privado. En esa medida, no se cumple con uno de los requisitos establecidos por el numeral 4º del artículo 104 del CPACA, para efectos de asignar la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Por lo demás, cabe aclarar que aunque igualmente se incluye una pretensión subsidiaria respecto de C., dirigida a obtener la reliquidación de la mesada pensional, la posibilidad de obtener su realización es de carácter puramente contingente, pues depende o está condicionada por lo que se resuelva respecto de la ineficacia o nulidad del traslado, debiendo el juez laboral de la causa adoptar las medidas pertinentes, de acuerdo con lo previsto en el ordenamiento jurídico.

25. En suma, la Sala concluye que el Juzgado 13 Laboral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por la señora A.M.H.M., por lo cual se ordenará remitir el expediente CJU-1442 a dicho juzgado, para que continúe el trámite de la citada demanda, acorde con las consideraciones expuestas en precedencia. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 1° Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y a los demás sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

26. Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer de la controversia suscitada entre un afiliado y una administradora de fondos de pensiones y cesantías de naturaleza privada, en las que se solicite de forma principal una indemnización a cargo de aquella, con fundamento en una afiliación al RAIS realizada presuntamente de forma irregular. Lo anterior, de conformidad con los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.4 del CPTSS y con independencia de que el afiliado haya ostentado la calidad de empleado público y se encuentre afiliado actualmente al RPM, puesto que el reproche está dirigido al fondo privado y lo que se cuestiona es el acto jurídico de afiliación a dicho régimen.

27. La Jurisdicción Ordinaria Laboral también es la competente para conocer de las pretensiones subsidiarias sobre nulidad o ineficacia de afiliaciones al RAIS, pese a que el titular de la prestación se encuentre afiliado al RPM y haya ostentado la calidad de empleado público, cuando el reproche está dirigido al fondo y se controvierte el acto jurídico mismo de afiliación a dicho régimen, para poder, a partir de allí, obtener el reconocimiento de una reliquidación de la mesada pensional con base en el régimen de transición cuya exigibilidad se ve condicionada, precisamente, por la afiliación preexistente al RAIS.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,