Auto nº 132/22 de Corte Constitucional, 10 de Febrero de 2022

1. C.H.C.S. y otros, instauraron proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contra la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de que se libre mandamiento de pago por los perjuicios compensatorios derivados del incumplimiento de las obligaciones de hacer contenidas en los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia SU-235 del 12 de mayo de 2016[1], emitida por la Sala Plena de la Corte Constitucional. En consecuencia, solicitan que se libre mandamiento de pago por las siguientes sumas de dinero:

   - Setecientos millones de pesos moneda legal ($700.000.000), para cada uno de los demandantes, por concepto de perjuicios compensatorios derivados del incumplimiento de las obligaciones de hacer, contenidas en los numerales 4° y 5° de la parte resolutiva de la sentencia SU-235 del 12 de mayo de 2016, de la Sala Plena de la Corte Constitucional dentro de la acción de tutela incoada por la Asociación Colombiana Horizonte de Población Desplazadas del municipio de Piedecuesta.

   - Doscientos treinta y dos millones novecientos sesenta mil pesos moneda lega ($232.960.000), para cada uno de los demandantes, por concepto de perjuicios moratorios, correspondientes a los intereses de mora que ha generado la suma liquida como perjuicios compensatorios, desde que la obligación se hizo exigible, es decir, desde 13 de mayo del 2017, hasta el 18 de junio de 2018.

   - Por los intereses moratorios mensuales que se causen desde el 18 de junio de 2018 y durante todo el trámite del proceso, hasta cuando se le de cabal cumplimiento a la obligación que se cobra y por las costas incluidas las agencias en derecho que se causen durante la presente ejecución.

2. Alegan los accionantes en la demanda, que el presunto incumplimiento de las obligaciones de hacer deviene de los términos en que fue proferida las ordenes en la sentencia SU- 235 de 2016, en la que se estableció que el “Cumplimiento de la sentencia: debe culminar a más tardar dentro del término de un año, contado a partir de la notificación de la presente sentencia”. Adicionan que, pese a que la Agencia Nacional de Tierras expidió la Resolución No. 138 del 30 de septiembre de 2016, a efectos de dar cumplimiento a la sentencia SU-235 de 2016 y se dispuso una serie de medidas, estas no han dado cumplimiento a las obligaciones de hacer allí establecidas, por lo que, manifiestan que dicha entidad está en mora de acatar el mandato judicial en el término fijado en el fallo objeto de ejecución, esto es, “a más tardar dentro del término de un año, contado a partir de la notificación de la presente sentencia”. Señalan expresamente que el término está vencido desde el 13 de junio de 2017, fecha limite para cumplir las ordenes impuestas y que, a la fecha de la presentación de la demanda no se ha cumplido.[2]

3. El reparto del asunto le correspondió al Juzgado 42 Civil del Circuito de Bogotá. Este despacho, en providencia de 25 de junio de 2018, negó el mandamiento de pago por inexistencia de título, ya que, la sentencia presuntamente incumplida no contiene los requisitos para derivar una acción ejecutiva a la luz del artículo 422 del CGP.

4. Inconforme con lo anterior, el apoderado de los accionantes presentó recurso de apelación, por lo que, el expediente fue remitido al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil-.

5. El tribunal recién referido, mediante auto notificado el 6 de septiembre de 2018, declaró su falta de jurisdicción para adelantar el presente trámite por considerar que, bajo los parámetros del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con la Ley 1564 de 2012, en el cual se establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer (…) de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucrados entidades públicas (…) y, dada la naturaleza de la entidad convocada (Agencia estatal que pertenece al sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural), la atribución del conocimiento de la controversia deviene en cabeza de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, con independencia de que se trate de un juicio ejecutivo contra una persona jurídica domiciliada en Bogotá. Por lo anterior, ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de los Juzgados Administrativos de Bogotá y, adicionalmente, dejó sin valor y efecto el auto del 25 de junio de 2018 proferido por el Juzgado 42 Civil del Circuito de Bogotá que negó el mandamiento de pago por inexistencia de título.

6. En cumplimiento de esta decisión, se repartió el asunto al Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, el cual, mediante auto de 15 de febrero de 2019, declaró la falta de jurisdicción para conocer del expediente, toda vez que, “no es la jurisdicción competente para tramitar la demanda ejecutiva cuando el título que se presenta es una sentencia proferida por la Sala Plena de la Corte Constitucional, pues, de conformidad con las normas en cita, su ejecución es de competencia de la jurisdicción ordinaria”.

   Puntualmente, hizo referencia a los artículos 15 y 422 del Código General del Proceso, así como a los presupuestos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 en los cuales se determina que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas”. En consecuencia, trabó el conflicto negativo para que sea decidido por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

7. Mediante constancia de 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial dispuso remitir las diligencias a la Corte Constitucional, por considerar que es la autoridad encargada de desatar el conflicto de jurisdicción, en vista de las competencias señaladas en el artículo 241-11 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015.

8. El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 25 de mayo de 2021 y remitido al despacho el 1° de junio siguiente.

9. Mediante auto de 2 de septiembre de 2021, el magistrado sustanciador vinculó al Juzgado 10 Civil del Circuito de B., despacho judicial que fungió como juez constitucional de primera instancia dentro del trámite tutelar en el cual se profirió la sentencia SU-235 de 2015, objeto del proceso ejecutivo frente al cual se dio origen al presente conflicto de jurisdicciones. Dicha vinculación obedeció a que el conflicto en trámite puede implicar la afectación de sus competencias dentro del trámite tutelar. De igual forma, se requirió a ese juzgado para que informe si ante su despacho se ha iniciado trámite alguno de verificación de cumplimiento de la sentencia SU-235 de 2015.

10. El 20 de septiembre de 2021 el Juzgado 10 Civil del Circuito de B. allegó respuesta, en la cual informó que: “efectivamente se adelanta el seguimiento de la sentencia SU-235 de 2016, el cual se encuentra suspendido debido a que en la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado cursa proceso de revisión de asuntos agrarios radicado bajo el número 110010326000020130016900 (49158), mediante auto de fecha catorce (14) de agosto de dos mil diecinueve (2019), el cual se encuentra ejecutoriado y en firme, se decretó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones Nos. 0481 y 3322 de 2013, por medio de las cuales el INCODER declaró indebidamente ocupados y determinó el procedimiento de recuperación de baldíos, respecto de los predios denominados Potosí, Caño Negro, Los Bajos, San Simón, Venecia, M.I. y S.M., ubicados en jurisdicción de los municipios de La Gloria, Pelaya y Tamalameque en el departamento del Cesar”. Para tal efecto, allegó información que acredita su dicho.

Competencia

1. De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[3], la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.

   Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[4].

3. De acuerdo con lo anterior, mediante el Auto 155 de 2019, se establecieron tres presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones: “(i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[5]; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[6]; y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa”[7].

4. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos. La Sala encuentra cumplido el presupuesto subjetivo, pues el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil-), y otra de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá).

5. Además, la Corte estima satisfecho el presupuesto objetivo. La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en un proceso ejecutivo instaurado por C.H.C.S. y otros, contra la Agencia Nacional de Tierras, con el fin de que se libre mandamiento de pago por los perjuicios compensatorios derivados del incumplimiento de las obligaciones de hacer contenidas en los numerales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia SU-235 del 12 de mayo de 2016, emitida por la Sala Plena de la Corte Constitucional.

6. En tercer lugar, esta Corporación considera acreditado el presupuesto normativo puesto que las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole constitucional y legal en los que soportaban cada una de sus posiciones dirigidas a negar la competencia para decidir la demanda ejecutiva. El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil- argumentó su falta de competencia con base en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 en concordancia con la Ley 1564 de 2012. Lo anterior porque considera que la controversia deviene de la calidad de agencia estatal del orden descentralizado de una de las partes que interviene en el proceso. Por su parte, el Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá sustentó su falta de competencia de acuerdo con lo estipulado en los artículos 15 y 422 del Código General del Proceso y del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

   Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer procesos ejecutivos.

7. De acuerdo con el artículo 104, numeral 6, de la Ley 1437 de 2011, los jueces contencioso administrativos conocen de procesos ejecutivos relacionados con asuntos: (i) condenas impuestas a la administración en esa jurisdicción, (ii) conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales. En ese sentido, se ha entendido que, en principio, los procesos ejecutivos que no se enmarquen dentro del anterior listado, no corresponden en su estudio a la jurisdicción contencioso administrativa.

   Adicionalmente, debe precisarse que esta Corporación ha indicado que, si bien del artículo 297.1 del CPACA es posible entender que también son títulos ejecutivos las condenas impuestas contra entidades públicas, lo cierto es que ellas no se enmarcan dentro de los supuestos de competencia del artículo 104 # 6, motivo por el cual escapan a las especiales atribuciones encargadas a esta jurisdicción.

8. En consecuencia, a la luz del artículo 104 numeral 6 del CPACA, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de la ejecución de obligaciones declaradas a través de una sentencia judicial, en principio, está supeditada a que se trate de una providencia que haya sido proferida por una autoridad contencioso administrativo.

   Competencia general o residual de la Jurisdicción Ordinaria

9. La Ley 270 de 1996 en su artículo 12 establece la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, pues consagra, la jurisdicción ordinaria que conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.

10. En consonancia con lo anterior, el artículo 15 del Código General del Proceso señala que le corresponden a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Asimismo, el artículo 422 del Código General del proceso dispone que pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción. (N. fuera del texto)

1. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

1.1. Se generó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en la especialidad civil (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil-) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 32 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en precedencia.

1.2. Conforme los antecedentes expuestos, para la Sala es evidente que el presente litigio no busca ejecutar directamente las órdenes dictadas en la sentencia SU-235 de 2016, sino cobrar los presuntos daños y perjuicios causados con ocasión a la omisión de las accionadas de cumplir con lo allí dispuesto. En ese orden de ideas, si bien podría pensarse que el Juzgado 10 Civil del Circuito de B. (juez de primera instancia dentro del trámite de tutela) es la autoridad competente para adelantar el trámite de cumplimiento de la sentencia en cuestión, lo cierto es que, analizadas las pretensiones del proceso ejecutivo, se evidencia que éstas no van encaminadas a obtener el cumplimiento de orden alguna emitida dentro del marco de una sentencia de tutela.

Por otra parte, la Sala considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tampoco es competente para conocer del presente proceso ejecutivo, en cuanto, como se indicó en la parte considerativa de la presente providencia, ella sólo conoce de procesos ejecutivos respecto de cargas crediticias impuestas mediante sentencias emanadas de autoridad contencioso administrativa o de un contrato estatal[8]. Por lo anterior, es claro que, en el presente caso, la sentencia que se allega como título ejecutivo no resulta ser de su competencia, pues fue proferida por una autoridad de la jurisdicción constitucional, es decir, una jurisdicción distinta a la de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

De conformidad con lo visto hasta ahora, para la Sala Plena resulta claro que, en virtud de la competencia residual que le asiste a la Jurisdicción Ordinaria, es esta la competente para conocer del proceso ejecutivo adelantado por el señor C.H.C.S. y otros, contra la Agencia Nacional de Tierras, así como para pronunciarse en relación con la estructuración del título allegado.

1.3. Con base en estas precisiones, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil- es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por el C.H.C.S. y otros.

1.4. Lo anterior, debido a que la controversia planteada versa sobre la ejecución de una obligación que, de acuerdo con el actor, está contenida en una sentencia. Así, se destaca que a pesar de que se trata de obligaciones impuestas a la administración, ellas no se enmarcan dentro de las competencias de ejecución previstas para ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el artículo 104 del CPACA. Por lo anterior, de conformidad con lo expuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 y 422 del Código General del Proceso, la competencia para la ejecución de obligaciones emanadas de una sentencia proferida en una jurisdicción diferente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo corresponde a la Jurisdicción Ordinaria.

1.5. Así las cosas, la Sala ordenará remitir el expediente al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá -Sala Civil para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y a las autoridades judiciales involucradas.

1.6. Regla de decisión: Corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de los procesos ejecutivos en los que se pretende el pago de sumas de dinero invocando para ello el incumplimiento de ordenes contenidas en una sentencia judicial proferida por una jurisdicción diferente a la de lo contencioso administrativo. Lo anterior, con fundamento en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 15 y 422 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,