Auto nº 242/22 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2022

1. El 7 de marzo de 2008, N.S.P. (en adelante, la demandante) interpuso demanda ordinaria laboral en contra de La Nación – Ministerio de Protección Social, La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Fundación San Juan de Dios en liquidación. Esto, con la finalidad de que se (i) reconociera la existencia del contrato de trabajo a término indefinido entre la demandante y la Fundación San Juan de Dios en liquidación, con vigencia entre el 11 de julio de 1995 y hasta el 27 de agosto de 2006, fecha en la cual fue declarada insubsistente por la liquidadora de la Fundación San Juan de Dios[1]; (ii) declarara que el contrato no tuvo ninguna suspensión; (iii) declarara que “la demandante (…), durante el tiempo de vigencia del Contrato de Trabajo a T. Indefinido tuvo derecho a las prestaciones sociales convencionales pactadas entre la Fundación San Juan de Dios y el Sindicato (…) ‘SINTRAHOSCLISAS’”; (iv) declarara la sustitución de empleador entre la Fundación San Juan de Dios y la Beneficencia de Cundinamarca, a partir del 14 de junio de 2005, con ocasión de la declaratoria de nulidad de los decretos de creación de dicha Fundación por parte del Consejo de Estado y, por último, (v) condenara a las demandadas al reconocimiento y pago de distintas acreencias y prestaciones legales y convencionales[2], así como los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones a que se refiere la Ley 100 de 1993.

2. La demandante solicitó que las demandadas fueran condenadas de forma solidaria. Esto, por dos razones. Primero, mediante sentencia de 8 de marzo de 2005, el Consejo de Estado declaró la nulidad de los decretos 290[3] y 1374[4] de 1979 y 371[5] de 1998, por medio de los cuales se reconoció a la Fundación San Juan de Dios como fundación y se adoptaron sus estatutos. La demandante señaló que dicho fallo dispuso que la Fundación San Juan de Dios desaparecía como entidad privada, por lo cual, la Beneficencia y el Departamento de Cundinamarca asumirían “el manejo y propiedad de los Hospitales San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil, siendo esta la razón para que se presente sustitución de empleador en cuanto a los Contratos de Trabajo (sic) celebrados por la” Fundación[6]. Segundo, el Ministerio de Salud intervino al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil de la Fundación San Juan de Dios desde 1979 y hasta el 21 de septiembre de 2005, cuando la Superintendencia Nacional de Salud “levantó tal intervención”[7]. La demandante sostuvo que la gestión de intervención “provocó el cierre del Hospital San Juan de Dios y el deteriorado estado en que quedó el Instituto Materno Infantil, todo lo cual genera responsabilidad derivada de la mala gestión”[8].

3. Mediante auto de 16 de mayo de 2008, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá admitió la demanda y ordenó correr traslado a las demandadas. En audiencia de 20 de abril de 2009, se profirió auto por medio del cual se integró el contradictorio y se vinculó al Distrito de Bogotá. Esto, con ocasión de la solicitud de la parte demandante, en virtud de la sentencia SU-484 de 2008 de la Corte Constitucional.

4. El 28 de octubre de 2009 continuó la audiencia mencionada. Allí se resolvió de manera negativa el incidente de nulidad propuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en relación con la falta de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral. A juicio de esta entidad, la jurisdicción competente era la de lo contencioso administrativo, debido a que los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios eran empleados públicos, al tratarse de una “entidad del orden departamental”[9]. Sin embargo, el despacho señaló que la jurisdicción ordinaria laboral era la competente para dirimir la controversia, debido a que se debate “la calidad que ostentaba la demandante, y que para probar su calidad al momento de la presentación de la demanda anexos (sic) a fl. 21 y ss del plenario copias de los contratos de trabajo firmados entre ella y la Fundación San Juan de Dios”[10]. Además, manifestó que ello tenía fundamento en lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia[11] y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá[12]. En ese mismo sentido se decidieron las excepciones previas de falta de jurisdicción y competencia propuestas por la Fundación San Juan de Dios, el Ministerio de la Protección Social, la Beneficencia de Cundinamarca y el Distrito de Bogotá.

5. En audiencia pública de juzgamiento de 29 de abril de 2010, el Juez Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá D.C. profirió la sentencia No. 023 en el proceso sub examine. Allí declaró la “nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, 16 de mayo de 2008, inclusive, por falta de jurisdicción y competencia de este juzgado para resolver de fondo el asunto objeto de estudio, ordenando remitir las mismas ante la oficina de reparto de los Juzgados Contencioso Administrativos, para que allí se de el debido trámite al proceso de la referencia”[13]. Esto, con fundamento en las siguientes razones:

   5.1 En la sentencia de 8 de marzo de 2005 del Consejo de Estado, por medio de la cual se declaró la nulidad de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, se “calificó al Hospital San Juan de Dios y al Instituto Materno Infantil como un establecimiento público, por lo que todos sus funcionarios son empleados públicos”[14].

   5.2 En la sentencia de 26 de febrero de 2010, la Sala de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, entre otras cosas, señaló que la decisión del Consejo de Estado produjo efectos ex tunc, tal como lo manifestó la Corte Constitucional en la sentencia SU-484 de 2008. Por tanto, la vinculación de los extrabajadores de la Fundación “se debe entender efectuada con la Beneficencia de Cundinamarca y, en consecuencia su calidad es la de empleados departamentales, tal como definió desde antaño la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”, siendo, por regla general, empleados públicos[15].

   5.3 La demandante se desempeñó como niñera, “es decir, que su labor no fue la de construcción y sostenimiento de obras públicas, conforme lo preceptúa el Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986), en su artículo 233”[16]. Por ende, de existir una relación con la Fundación, ella tendría la calidad de empleada pública, “estando vedado dicho asunto a esta jurisdicción laboral”[17].

   5.4 Conforme a los numerales 1 y 2 del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil (en adelante, CPC) y a los artículos 144 y 148 ibidem, declaró la falta de jurisdicción y competencia “para resolver de fondo el asunto objeto de estudio”[18]. En consecuencia, ordenó remitir el proceso a “la oficina de reparto de los Juzgados Contencioso Administrativos, para que allí se de el debido trámite al proceso”[19].

6. El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la providencia mencionada, el cual fue concedido mediante auto de 4 de junio de 2010. Mediante auto de 6 de agosto de 2010, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá ordenó correr traslado a las partes por 5 días y fijó el 31 de agosto de 2010 como fecha para la audiencia de juzgamiento. En dicha audiencia, decidió revocar el fallo apelado y, en su lugar, absolver a las entidades demandadas. Esto, con fundamento en las siguientes razones: (i) a raíz de los efectos ex tunc de la sentencia de 8 de marzo de 2005 del Consejo de Estado, “las entidades que conforman la Fundación San Juan de Dios, regresan a la Beneficencia de Cundinamarca”[20]; (ii) la demandante no se desempeñó en un cargo que permitiera considerarla como trabajadora oficial y, por tal razón, se considera empleada pública y, por último, (iii) al no demostrarse la calidad de trabajadora oficial de la demandante, lo procedente no era la declaratoria de la nulidad por falta de jurisdicción, sino que debían absolverse a los demandados[21].

7. El 8 de septiembre de 2010, el apoderado de la parte demandante interpuso recurso extraordinario de casación en contra de la sentencia de 31 de agosto de 2010[22] (párr. 6). Mediante auto de 29 de octubre de 2010, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá concedió el recurso extraordinario y ordenó remitir el expediente a la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia[23]. En auto de 15 de febrero de 2011, esta Sala admitió el recurso de casación y corrió traslado a la parte recurrente[24]. El 11 de marzo de 2011, el accionante presentó los fundamentos de la demanda de casación[25] y, por reunir los requisitos de ley, fue admitida mediante auto de 5 de abril de 2011[26]. Mediante decisión de 25 de octubre de 2017, la Sala de Casación Laboral (i) declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto de 15 de febrero de 2011, (ii) inadmitió el recurso de casación y, por último, (iii) ordenó devolver el expediente al Tribunal de origen, para lo de su competencia. Esto, con fundamento en las siguientes razones:

   7.1. La Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá no podía pronunciarse de fondo sobre el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en contra de la providencia de 29 de abril de 2010. Esto, por cuanto dicha decisión, si bien se adoptó mediante una sentencia, “sustancialmente (…) comprende una providencia que por su contenido no lo es, en tanto no resolvió la discusión jurídica sometida a su conocimiento”[27]. Por esta razón, el Tribunal debía “ordenar la remisión del expediente para lo de la competencia del juez de primer grado”[28].

   7.2. El ad quem “incurrió en el error de proferir sentencia sin observar que el juez de conocimiento no emitió sentencia que pusiera fin a la primera instancia”[29]. Esto, a juicio de la Sala, afecta su competencia funcional, “por cuanto la pretermisión de la decisión de fondo conlleva a la vulneración de los derechos de defensa, debido proceso y doble instancia”[30].

   7.3. Todo lo anterior configuró una nulidad insaneable, en los términos del numeral 2 del artículo 133 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), antes numeral 3 del artículo 140 del CPC, así como del parágrafo del artículo 136. Por esta razón, así como en lo previsto en el artículo 138 del CGP, la Sala ordenó remitir el expediente “al Tribunal de origen para que adopte las medidas pertinentes para sanear la actuación”[31].

8. Mediante auto de 21 de febrero de 2018, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá declaró: (i) la nulidad de todo lo actuado, a partir del auto de 6 de agosto de 2010 (párr. 6) y (ii) inadmisible el recurso de apelación concedido por el Juez Diecinueve Laboral Adjunto del Circuito de Bogotá. Esto, por dos razones. Primero, si bien la decisión de 29 de abril de 2010 (párr. 5) se adoptó como sentencia de primera instancia, “de su contenido se puede establecer que se trata materialmente de una decisión que debía adoptarse mediante auto, y en esa medida, tal y como lo indicó la Corte, pese a que formalmente se trata de una sentencia lo cierto es que no se resuelve de fondo la Litis, iterando que su contenido corresponde a una decisión que se emite mediante auto”[32]. Segundo, la decisión por medio de la cual se declara la falta de competencia no es susceptible de apelación, conforme el artículo 65 del Código Procesal del Trabajo (en adelante, CPTSS).

9. En providencia de 24 de septiembre de 2018, el Juez Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá dispuso obedecer y cumplir lo resuelto por la Sala Laboral del Distrito Judicial de Bogotá en el auto de 21 de febrero de 2018. En consecuencia, ordenó dar cumplimiento a lo ordenado en el numeral primero de la providencia de 29 de abril de 2010[33]. Dicho numeral se refiere a la (i) declaratoria de nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y (ii) remisión a la oficina de reparto de los juzgados de lo contencioso administrativo (párr. 5).

10. Por reparto, el asunto sub examine fue asignado al Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá. Mediante auto de 23 de noviembre de 2018, el juez se abstuvo de avocar conocimiento, propuso el conflicto negativo y, de conformidad con el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que resolviera el conflicto negativo de competencia planteado. A su juicio, no se trataba de un asunto atribuible a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con los artículos 82 y 134B del Decreto 01 de 1984 (en adelante, CCA) y 155 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante, CPACA). Esto, por cuanto la relación de la demandante con el Hospital San Juan de Dios no fue legal y reglamentaria. Al tener la calidad de trabajadora oficial, el despacho señaló que el caso sub judice era competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, conforme al numeral 1 del artículo 2 del CPTSS. Por lo demás, en dicho auto, el juez se refirió a distintas decisiones del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de las cuales “resolvió los conflictos negativos de competencias (sic) promovidos entre la Jurisdicción Ordinaria y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa (sic) con ocasión de los litigios ordinarios laborales instauradas contra la Fundación San Juan de Dios, en los cuales se estableció el conocimiento de estas, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral”[34].

11. El 2 de febrero de 2021, la secretaria judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional. El 25 de mayo de 2021, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente[35].

1. Competencia

12. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

13. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Catorce Administrativo Oral de la misma ciudad. Esta versa sobre la competencia para conocer de la demanda ordinaria laboral interpuesta por N.S.P. en contra de La Nación – Ministerio de Protección Social, La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Fundación San Juan de Dios en liquidación. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios y la vinculación laboral de sus trabajadores (II.4 infra). En tercer lugar, se explicará cuál es la jurisdicción competente para decidir las controversias laborales con sus trabajadores (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto sub examine y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[36]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[37], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [38].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[39].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[40].

15. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

16. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada en contra de la Nación – Ministerio de Protección Social, la Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento de Cundinamarca, la Beneficencia de Cundinamarca y la Fundación San Juan de Dios en liquidación configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:

    (i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[41].

    (ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda laboral instaurada por N.S.P. en contra de La Nación – Ministerio de Protección Social y otros, la cual es de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 5, 9 y 10).

17. En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.

4. Naturaleza jurídica de la Fundación San Juan de Dios y la vinculación de sus trabajadores. Reiteración de jurisprudencia

18. Creación de la Fundación San Juan de Dios[42]. A partir del Decreto 290 de 1979, se empezó a hacer referencia a la Fundación San Juan de Dios[43]. Esto, con fundamento, entre otros, en el artículo 650 del Código Civil[44]. Conforme al artículo 2 de esa norma, dicha fundación se regiría “por los estatutos o reglas de administración que el Gobierno Nacional adopte por norma posterior”. Además, su artículo 4 dispuso que los establecimientos hospitalarios de la fundación, esto es, el Hospital General y el Instituto Materno Infantil formarían “parte del Sistema Nacional de Salud en las condiciones previstas en la legislación vigente”. Los estatutos de la fundación fueron adoptados mediante los Decretos 1374 de 1979 y 371 de 1998.

19. Anulación de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998. Mediante sentencia de 8 de marzo de 2005, la Sala Plena del Consejo de Estado declaró la nulidad de los referidos decretos. Esto, por las siguientes razones. Primero, el tratamiento que se dio al Hospital San Juan de Dios era el de establecimiento de beneficencia perteneciente a la Beneficencia del Departamento de Cundinamarca. Segundo, el “Hospital San Juan de Dios no podía ser objeto de la regulación contenida en el artículo 650 del Código Civil”[45], pues al no haber ostentado nunca la calidad de Fundación “mal podían invocar los actos acusados tal situación y, al hacerlo, incurrieron en la causal de nulidad (…) denominada ‘falsa motivación’”[46]. Tercero, “[a]l tratarse (…) de una institución de salud departamental, es a la Asamblea Departamental de Cundinamarca, en este caso, a quien corresponde tomar las determinaciones concernientes al referido hospital”[47]. Por ello, el Consejo de Estado concluyó que las normas demandadas desconocieron disposiciones de la Constitución Política de 1886, así como los artículos 121, 189.26, 298, 300.9 y su inciso final y el artículo 362 de la Constitución Política de 1991. Por lo demás, la Sala Plena señaló que dichas razones (i) resultaban aplicables frente al Decreto 371 de 1998 y (ii) tenían incidencia en la Resolución 10869 de 1979, por medio de la cual el Ministerio de Salud reconoció personería jurídica a la Fundación. Esto, debido a que habrían desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho, lo que conllevaba su pérdida de fuerza ejecutoria.

20. La anulación de los decretos 290 y 1374 de 1979, y 371 de 1998 produjo efectos ex tunc. Incidencia en la vinculación de los empleados de la Fundación San Juan de Dios. La Corte Constitucional[48], la Corte Suprema de Justicia[49] y el Consejo de Estado[50] han señalado que la anulación de los decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998 produjo efectos ex tunc. Por tal razón, esta retrotrae la situación en que se encontraba dicha fundación antes de la expedición de los decretos anulados, esto es, a establecimiento de beneficencia estatal del establecimiento público de la Beneficencia de Cundinamarca. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corte ha señalado que dichos efectos no permiten que se desconozcan y modifiquen las situaciones jurídicas consolidadas, las cuales “[c]onfiguran derechos adquiridos” que se entienden incorporadas válida y definitivamente “al patrimonio de una persona”[51]. Por tanto, “escapan a los efectos retroactivos de la nulidad las situaciones jurídicas consolidadas, consistentes en aquellas que dejaron de ser susceptibles de controversia o impugnación, tanto en sede administrativa como en sede jurisdiccional”[52].

21. Con fundamento en lo anterior, las altas cortes han concluido que los trabajadores de la entonces Fundación San Juan de Dios fueron vinculados, por regla general, como empleados públicos, siendo excepcional la vinculación como trabajadores oficiales. La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que “a pesar de encontrarse acreditado que el demandante estuvo vinculado laboralmente a la Fundación San Juan de Dios, no puede olvidarse que la naturaleza jurídica de esta es la de un establecimiento público del nivel departamental en el que la regla general, es que en estos centros hospitalarios de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, los servidores son empleados públicos y por excepción trabajadores oficiales (…) con la declaratoria de nulidad de los actos de creación de la Fundación San Juan de Dios, ésta pertenecía al establecimiento público del orden departamental denominado Beneficencia de Cundinamarca, por lo que el recurrente tendría la calidad de empleado público (…)”[53].

22. Por su parte, el Consejo de Estado ha manifestado, con base en la sentencia SU-484 de 2008 y la sentencia de esa Corporación, por medio de la cual se declaró la nulidad de los decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, que “con ocasión de la nulidad de los aludidos decretos, los servidores públicos del Hospital San Juan de Dios -por regla general- se consideran empleados públicos y, excepcionalmente, trabajadores oficiales. Su régimen prestacional es el previsto para los empleados públicos del orden nacional conforme se desprende de la parte final del artículo 30 de la Ley 10 de 1990“[54]. Por último, la Corte Constitucional ha señalado que “el Hospital San Juan de Dios, jurídicamente, nunca tuvo la calidad de persona jurídica de derecho privado, por lo tanto, el personal vinculado tenía la categoría de empleado público o trabajador oficial, de acuerdo con las actividades o funciones desempeñadas”[55]. Esta Corte ha sido enfática en señalar que “las personas que hayan prestado servicios en el tiempo en que la Fundación San Juan de Dios fungió como entidad particular y tengan una situación jurídica consolidada o un derecho adquirido, se encuentran sujetos a las normas consagradas en el Código Sustantivo del Trabajo y la Convención Colectiva”[56].

23. Conforme a lo anterior, la Sala reitera el criterio en virtud del cual, por regla general, los trabajadores de la entonces Fundación San Juan de Dios se vincularon como empleados públicos. En efecto, conforme a los efectos ex tunc de la sentencia del Consejo de Estado que anuló los decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998, el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil continuaron siendo establecimientos de beneficencia estatales del establecimiento público de la Beneficencia de Cundinamarca. De este modo, por regla general sus empleados se rigen por la Ley 10 de 1990, el Decreto 3135 de 1968 y demás normas concordantes, salvo que se corrobore que tuvieron la calidad de trabajadores oficiales o tienen una situación jurídica consolidada o un derecho adquirido, de conformidad con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

5. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de controversias laborales de los empleados públicos que estuvieron vinculados a la Fundación San Juan de Dios

24. Conforme al artículo 12[57] de la Ley 270 de 1996, la jurisdicción ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra jurisdicción. Por su parte, los numerales 1 y 5 del artículo 2 del CPTSS señalan, respectivamente, que la jurisdicción ordinaria laboral es competente para conocer de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

25. Los artículos 82 y 83 del CCA[58] se refieren a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La primera norma dispone que esta jurisdicción conoce de “las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas incluidas las sociedades de economía mixta con capital público superior al 50% y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado”. La segunda disposición señala que esta jurisdicción “juzga los actos administrativos, los hechos, las omisiones, las operaciones administrativas y los contratos administrativos y privados con cláusula de caducidad de las entidades públicas y de las personas privadas que ejerzan funciones administrativas”.

26. La competencia específica de los tribunales y juzgados administrativos se regula en los artículos 132 y 134B ibidem. Por un lado, los artículos 132.2 y 134B.1 disponen que los tribunales y los juzgados administrativos conocen, en primera instancia y conforme a la cuantía, de los procesos “de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad”. Por otro lado, el artículo 134B.2 señala que los juzgados administrativos conocen de “los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, cuando se trate de controversias que se originen en una relación laboral legal y reglamentaria o cuando se controviertan Actos Administrativos de carácter laboral expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los actos referentes a la declaratoria de unidad de empresa y a la calificación de huelga, cuya competencia corresponde al Consejo de Estado en única instancia”.

27. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que, en los factores de competencia mencionados, “la naturaleza de la vinculación es determinante”[59]. Por ello, es preciso reiterar que la distinción entre empleado público y trabajador oficial radica en “la naturaleza del vínculo y en las funciones desarrolladas”[60]. Los empleados públicos tienen una vinculación legal y reglamentaria con el Estado[61] y prestan sus servicios “en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos”[62]. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan al Estado mediante contrato de trabajo[63] y desarrollan actividades específicas como “la construcción y sostenimiento de obras públicas”[64]. Por tanto, la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa se circunscribe a las controversias derivadas de una relación legal y reglamentaria, esto es, la de los empleados públicos. En contraste, la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social, es competente para conocer de las controversias derivadas de un contrato de trabajo, es decir, la de los trabajadores oficiales.

28. La Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura asignó a la jurisdicción ordinaria laboral la competencia de casos en los cuales se demandó a la Fundación San Juan de Dios[65]. Estas decisiones tuvieron como fundamento, entre otras, las siguientes razones: (i) las pretensiones eran la declaración de la existencia de un contrato de trabajo y el reconocimiento y pago de prestaciones legales y convencionales y (ii) la situación jurídica especial de los trabajadores de la Fundación San Juan de Dios, “originada en los fallos de Consejo de Estado respecto a los actos administrativos que le otorgaban personería jurídica a la institución, pero también a la sentencia SU 484 proferida por la Corte Constitucional que fijó la vigencia de los vínculos laborales de tales servidores, y dado que éstos, siempre estuvieron vinculados por contrato y regidos por convención colectiva”[66].

29. Pese a que la Corte ha asignado a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer de algunas demandas en las que la parte demandante pretendía el reconocimiento de acreencias laborales propias de un contrato de trabajo[67], en esta oportunidad, la Sala considera que dichos precedentes no son aplicables. Esto, porque el régimen legal de vinculación de los servidores es determinante para establecer la competencia. En el caso concreto de los trabajadores de la entonces Fundación San Juan de Dios, estos fueron vinculados, por regla general, como empleados públicos (párrs. 21 a 23).

30. Por medio del auto 1171 de 2021[68], la Sala Plena de esta Corte se pronunció sobre un conflicto similar[69]. Este caso es relevante, en la medida que EMCALI tuvo una situación similar a la que se presentó con la Fundación San Juan de Dios, respecto de sus empleados. En efecto, EMCALI fue constituida como establecimiento público. Mediante Resolución 2984 de 1973, la entidad clasificó los cargos de sus empleados en “trabajadores oficiales y empleados públicos dependiendo la categoría de los empleos, así como los cargos de dirección y confianza de la misma”. Además, por medio de la Resolución JD-104, la Junta Directiva de la entidad “concedió beneficios extralegales, incluyendo la pensión de jubilación para sus empleados públicos”. No obstante, las referidas resoluciones fueron anuladas por el Consejo de Estado. En dicha providencia, la Corte asignó a la jurisdicción ordinaria laboral la competencia para conocer de la demanda presentada por un extrabajador de EMCALI, a quien le fue reconocida la pensión vitalicia de jubilación extralegal-convencional. Esto, por cuanto el demandante (i) consolidó su derecho pensional en cumplimiento de los requisitos previstos en la Convención Colectiva de Trabajo y (ii) durante la vigencia de la resolución que calificaba su vinculación con el ente público como de trabajador oficial.

31. Además, en el auto 796 de 2021[70], la Sala Plena asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer de una demanda laboral instaurada en contra de una empresa social del estado, por un trabajador que había suscrito un contrato de trabajo[71]. Esto, por cuanto,

    […] con el objeto de determinar la jurisdicción competente para conocer una demanda de carácter laboral contra una ESE, es necesario definir la naturaleza de la vinculación. El numeral 4 del artículo 104 del CPACA debe leerse a la luz de las disposiciones especiales en materia de las ESE. Así, conforme a lo consagrado en la Ley 100 de 1994 (sic) las personas vinculadas a las ESE tendrán el carácter de empleados públicos y trabajadores oficiales acorde con las reglas de la Ley 10 de 1990. Esta normativa establece en el parágrafo del artículo 26 que ‘son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales’. Por su parte, el Decreto 1750 de 2003 en sus artículos 16 y 17 disponen que, para todos los efectos legales, los servidores de las Empresas Sociales del Estado son empleados públicos, salvo los que sin ser directivos, desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales, quienes son considerados como trabajadores oficiales”.

32. Si bien en el presente caso las entidades demandadas no tienen la naturaleza de empresa social del estado, la Sala Plena considera aplicable dicho criterio. Esto, debido a que, sin perjuicio de la vinculación formal que haya existido con una entidad pública, para efectos de determinar la competencia, la Sala debe tener en cuenta las normas especiales que establecen el tipo de vinculación laboral aplicable a las entidades demandas.

33. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente para conocer una demanda laboral, por medio de la cual se pretende el reconocimiento de derechos laborales de carácter legal y convencional, cuando se advierte, al menos prima facie, que la parte accionante no prestó un servicio reservado a los trabajadores oficiales[72], de conformidad con las normas que determinan el tipo de vinculación de los servidores de la entidad pública demandada.

34. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para decidir sobre la demanda interpuesta por N.S.P., la cual tiene como propósito, entre otras cosas, que se reconozca la existencia de un contrato de trabajo a término indefinido entre esta y la Fundación San Juan de Dios en liquidación. Esto, debido a que, en virtud de los efectos ex tunc de la sentencia de 8 de marzo de 2005 del Consejo de Estado[73], el Hospital San Juan de Dios y el Instituto Materno Infantil continuaron siendo establecimientos de beneficencia estatales del establecimiento público de la Beneficencia de Cundinamarca. Por esta razón, (i) es posible afirmar que sus trabajadores fueron vinculados, por regla general, como empleados públicos y (ii) en el caso concreto, al menos prima facie, la demandante no habría desempeñado las funciones propias de un trabajador oficial de un establecimiento público, como serían aquellas desempeñadas por “trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas”[74].

35. La Sala reconoce que con la demanda se aportaron diversos documentos denominados “contrato de trabajo” y certificaciones que se refieren a la presunta vinculación formal de la demandante mediante contrato de trabajo. Sin embargo, el hecho de que la señora S.P. solicite el reconocimiento de un “contrato de trabajo” y de derechos convencionales, no resulta determinante para asignar la competencia del asunto, habida cuenta de que, de conformidad con las normas que determinan la naturaleza de las vinculaciones laborales de la entidad demandada, en principio no habría desempeñado funciones de construcción o sostenimiento de obras públicas. Aunado a lo anterior, la Sala no puede perder de vista que la demandante fue declarada insubsistente, la cual es una causal de retiro del servicio de los servidores públicos[75].

36. De igual forma, la Sala considera que en el caso sub examine no hay lugar a seguir la línea planteada en el auto 1171 de 2021. Esto, por cuanto esa decisión fue adoptada teniendo en cuenta que el demandante era acreedor de una situación jurídica consolidada, habida cuenta de que adquirió y le fueron reconocidos sus derechos pensionales en cumplimiento de los requisitos previstos en la Convención Colectiva de Trabajo, cuando estuvo clasificado como trabajador oficial. En contraste, la Sala no advierte, prima facie, que en el presente caso la accionante contara con situaciones jurídicas relacionadas al objeto de la demanda, consolidadas y reconocidas en vigencia de los Decretos 290 y 1374 de 1979 y 371 de 1998. Por el contrario, la Corte advierte que la demandante pretende su reconocimiento mediante la decisión judicial que se adopte en el proceso sub judice.

37. Por las razones expuestas, la Sala ordenará remitir el expediente CJU-159 al Juzgado Catorce Administrativo Oral de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,