Auto nº 244/22 de Corte Constitucional, 3 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 244/22 |
| Fecha | 03 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-292 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 244/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones
La jurisdicción ordinaria es competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso
Referencia: expediente CJU-292
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia, y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintidos (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de septiembre de 2017, el municipio de S.C., Antioquia, presentó demanda “reivindicatoria de restitución de tenencia”[1] en contra de la señora E.G.G.. El objeto de la restitución fue el local comercial No. 244 ubicado en el 2º piso del Parque Comercial Nevardo M.M., hoy Centro Integrado de Servicios, de dicho municipio. Como pretensiones solicitó que: (i) se declare que el local pertenece al municipio de S.C., Antioquia; (ii) se condene a la señora E.G.G. a restituir el inmueble; y (iii) se obligue a la demandada a pagar “el valor de los frutos naturales o civiles del inmueble mencionado, no solo los percibidos, sino también los que el dueño hubiere podido percibir con mediana inteligencia y cuidado[,] de acuerdo a justa tasación efectuada por peritos”[2].
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Como fundamentos fácticos de la demanda, la parte actora sostuvo que el 30 de diciembre de 1993[3], el municipio de S.C., Antioquia, adquirió un lote de terreno[4] en el que construyó una plaza de mercado, compuesta por 168 locales comerciales[5]. En la actualidad, se le denomina Centro Integrado de Servicios (en adelante, C.I.S.). De acuerdo con la demanda, la junta directiva actualizó el reglamento de funcionamiento del C.I.S. y estableció “la necesidad de que los ocupantes de los locales procedieran a suscribir contratos de arrendamiento sobre dichos locales”[6]. Para el caso concreto, afirmó que desde el 1º de julio de 2000, la señora E.G.G. viene “ejerciendo una ocupación de hecho sobre el local No. 244 localizado en el 2º piso del Parque Comercial Nevardo M.M.”[7], donde funciona una “cantina”[8]. Expuso que la ocupación de hecho sobre los locales comerciales es una situación “generalizada por la totalidad de los ocupantes”[9], motivo por el cual la actual junta directiva estableció la posibilidad de suscribir un contrato de arrendamiento a partir del mes de febrero de 2017. Sin embargo, la demandada no aceptó dicha propuesta. Finalmente, la entidad demandante manifestó que permitir la “ocupación de hecho o comodato en favor de particulares”[10] es jurídicamente inviable como quiera que “constituiría un detrimento patrimonial para el ente territorial e incluso delitos por beneficiar a particulares con la utilización gratuita de bienes de naturaleza pública”[11].
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El proceso correspondió por reparto al Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia. Previa admisión[12] y contestación de la demanda[13], mediante auto del 17 de mayo de 2019, el juzgado declaró su falta de competencia[14]. Consideró que (i) la Ley 80 de 1993 dispuso la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa “para conocer [de] las obligaciones y de las controversias derivadas de los contratos estatales”[15]; (ii) la Ley 1437 de 2011, en su artículo 155, numeral 5º, estableció en cabeza de los jueces administrativos las controversias relativas a “los contratos, cualquiera que sea su régimen, en que sea parte una entidad pública en sus distintos órdenes o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”[16]; y (iii) la controversia que se plantea en el caso sub examine “se deriva de una relación contractual de unos locales comerciales ubicados en el parque comercial N.M.M., ubicados en el municipio de S.C., donde el municipio es hoy el propietario y quien pretende le sean restituidos dichos bienes, por ello la jurisdicción encargada de adelantar dicho proceso seria (sic) entonces la Contenciosa Administrativa”[17].
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En cumplimiento de esa decisión, el proceso fue repartido al Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín que, mediante auto de 13 de junio de 2019, propuso el conflicto negativo de competencia. Consideró que (i) “de lo habido en el plenario, no se acredita la existencia de un contrato de arrendamiento en virtud del cual la entidad demandante hubiere entregado el bien inmueble cuya restitución de tenencia se reclama”[18]; (ii) de acuerdo con el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, “el contrato estatal no existe si no consta por escrito”[19]; (iii) el Acuerdo 08 de 2000 del Concejo Municipal de S.C. dispuso que solo serían reconocidos como arrendatarios del C.I.S. “aquellas personas que hubieren firmado el respectivo contrato”[20]; y, por último, (iv) que no se acudió al medio de control de reparación directa “pues, en el marco pretensional contenido en el introductorio, no se reclama la reparación de un daño antijurídico por causa de la ocupación de hecho que acá se discute”. Por lo anterior, el juez administrativo concluyó que la competente para conocer de la restitución de un inmueble era la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
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El 25 de junio de 2019, el expediente fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a efectos de que esta dirimiera el conflicto entre jurisdicciones[21].
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En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corte, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[22].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia, y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda de restitución del local 244 del C.I.S., interpuesta por la Alcaldía de S.C. en contra de la señora E.G.G.. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir los procesos de restitución de bienes en los que es parte una entidad estatal (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[23]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[24], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [25].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[26].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[27].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de restitución de un inmueble arrendado configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia, y (ii) el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín[28]. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de restitución de un inmueble, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).
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La competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir los procesos de restitución de bienes en los que es parte una entidad estatal. Reiteración del Auto 016 de 2022[29].
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La Corte ha definido que la jurisdicción ordinaria es competente para conocer de los procesos de restitución de bienes en los que hace parte una entidad estatal, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa. En el auto 016 de 2022, indicó que, “si bien la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA podría sugerir que el asunto corresponde a la Jurisdicción de lo contencioso Administrativo por estar involucrada una entidad pública, lo cierto es que dicha cláusula no puede interpretarse de manera aislada, de suerte que […] si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la Jurisdicción Ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP”.
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Con fundamento en esa premisa, estableció que la pretensión reivindicatoria es de competencia de la jurisdicción ordinaria, debido a que no se encuadra dentro de ninguno de los supuestos previstos en el artículo 104 del CPACA, debido a que tiene por objeto (i) la recuperación de la posesión por el propietario del inmueble y (ii) la obtención de las restituciones mutuas que resulten procedentes. En consecuencia, “no es coincidente ni se confunde con aquellas acciones que tienen por objeto la declaración de la responsabilidad de una entidad pública por el incumplimiento de un deber contractual. Tampoco corresponde a las que pretenden que se declare responsable al Estado por la causación de daños a partir de algunos de los títulos de imputación reconocidos”.
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En sentido análogo, en el auto 1007 de 2021, la Corte definió que en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para solicitar la reivindicación de un bien inmueble, en contra de una entidad pública, la jurisdicción civil ordinaria la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil, así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 de la Ley 1564 de 2012.
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R. de decisión. La jurisdicción ordinaria es competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso[30].
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La jurisdicción de ordinaria es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda sub examine debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria civil. Esto, porque tiene por objeto obtener la restitución de un bien inmueble como consecuencia de la ocupación por parte de un particular. Además, no se advierte la existencia de un contrato estatal y no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa.
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Primero. La Sala advierte que las principales pretensiones de la demanda se dirigen a obtener (i) la declaratoria judicial del dominio pleno sobre el bien inmueble por parte del municipio demandante; (ii) la consecuente restitución del bien inmueble y pago de los frutos naturales y civiles dejados de percibir; y (iii) el reconocimiento de que la demandada es poseedora de mala fe, motivo por el cual la entidad demandante no está obligada a indemnizar las expensas necesarias, ni ningún otro tipo de mejoras. Además, en los hechos de la demanda se indicó que (i) se presenta una ocupación de hecho generalizada en el C.I.S.[31]; (ii) la demandada viene ejerciendo “una ocupación de hecho” del inmueble pretendido; (iii) el municipio ha optado por la restitución de los locales o por la formalización de su tenencia a través de la suscripción de contratos de arrendamiento; y (iv) la demandada es la actual poseedora del inmueble que la entidad demandante pretende reivindicar.
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Segundo. La Sala observa que del contenido de la demanda y de sus pretensiones se desprende que la acción promovida por la entidad demandante –acción reivindicatoria– se funda en el ejercicio de las facultades del derecho real de domino, que no sobre un contrato o el ejercicio de función administrativa. La Sala reconoce que, en la contestación de la demanda, la señora E.G.G. se opuso a las pretensiones con el argumento de que, conforme al reglamento del C.I.S., se configuró un contrato de arrendamiento “entre la administración y la administrada de manera verbal, por lo tanto[,] es un contrato administrativo”[32]. No obstante, esa alegación no tiene la virtualidad de mutar la competencia. Esto, por cuanto la competencia para conocer del proceso se define de acuerdo con los fundamentos y pretensiones de la demanda, en este caso, referidos a la restitución de un bien inmueble, sin consideración a una relación contractual. De otro lado, la demanda no señala que el particular ejerza funciones administrativas y, como fundamentos de derecho, se apoya en distintas normas del Código Civil y del Código General del Proceso.
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Con fundamento en estas consideraciones, la Corte concluye que el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia, es la autoridad competente para conocer del presente asunto, porque la entidad estatal demandante pretende la restitución de un bien inmueble de su propiedad, sin que, prima facie, medie relación contractual entre las partes, ni esté involucrado el ejercicio de una función administrativa. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala Plena ordenará el envío del expediente a este juzgado para que continúe con el trámite procesal y comunique la presente decisión a las partes.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia, y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo Municipal de S.C., Antioquia, es la autoridad competente para conocer la demanda “reivindicatoria de restitución de tenencia” presentada por el municipio de S.C., Antioquia.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-292 al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de S.C. para que adelante lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNANDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Ib., f. 3.
[2] Ib., f. 6,
[3] Expediente CJU-292, cuaderno 3., f. 3.
[4] El lote se identifica con el folio de matrícula inmobiliaria número 018-65803 y fue adquirido por el municipio mediante escritura pública número 358 del 30 de diciembre de 1993.
[5] Expediente CJU-292, cuaderno 3., f. 4.
[6] Ib.
[7] Ib.
[8] Ib.
[9] Ib.
[10] Ib., f. 5.
[11] Ib.
[12] Ib., f. 47.
[13] En la contestación de la demanda, el apoderado de la señora E.G.G. se opuso a las pretensiones. (i) Manifestó que “no es cierto que la señora F.E.G.G. tenga una ocupación de hecho sobre [dicho] inmueble” (Ib., f. 56). Al respecto, expuso que el reglamento interno del C.I.S. (Acuerdo 08 del 11 de junio de 2000) establece que “realizado el sorteo de los favorecidos con los locales se les suscribiría contrato de arrendamiento”. Y “[s]i bien, era una obligación del Municipio elevar los respectivos contratos de arrendamiento, no es menos cierto que el contrato de arrendamiento se configuró entre la administración y la administrada de manera verbal, por lo tanto[,] es un contrato administrativo” (Ib., f. 56). (ii) El no pago de servicios públicos obedece a la falta de instalación de los contadores de agua y energía. (iii) La demandada ha pagado el impuesto de industria y comercio de manera oportuna. (iv) Respecto a la firma del nuevo contrato de arrendamiento, señaló que su representada no lo ha firmado, dado “desde el año 2000, tiene un contrato verbal y la administración no realizó el procedimiento debido, como lo es notificarle un desahucio o en debida forma la terminación de ese contrato para la suscripción de otro” (Ib.). Por último, (v) alegó que la demandada tiene un contrato de arrendamiento y, por consiguiente, “la señora no usurpa tierras ni es poseedora, está allí en virtud de un contrato de arrendamiento” (Ib., f. 58).
[14] Ib., f. 94. Mediante escrito del 16 de mayo de 2019, la parte demandada la parte demandada solicitó que el proceso se trasladara a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo previsto por “la Ley 80 de 1993, los artículos 104, 155 #5, 164 numeral 1, literal b, y lo estipulado además en el nuevo código de policía relacionado con bienes de uso público, imprescriptibles” (Ib., f. 92).
[15] Ib., f. 95.
[16] Ib.
[17] Ib.
[18] Ib., f. 103.
[19] Ib., f. 104.
[20] Ib., f. 105.
[21] Expediente CJU-292, cuaderno 1, f. 3.
[22] Constancia de reparto del 25 de mayo de 2021 de la Secretaría General de la Corte Constitucional. El expediente fue enviado al despacho el 1 de junio de 2021.
[23] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[24] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[25] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[26] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[27] Id.
[28] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos” (negrillas propias).
[29] Expediente CJU 670.
[30] R. de decisión adoptada en el Auto 016 de 2022, expediente CJU-670
[31] Numeral sexto de los hechos de la demanda. Ib., f. 5.
[32] Expediente CJU-292, cuaderno 3., f. 56.
