Auto nº 385/22 de Corte Constitucional, 24 de Marzo de 2022

1. El 26 de febrero de 2018, Ingeniería y Proyectos de Colombia Asociados S.A.S. (en adelante INPROCOLSAS), presentó Acción Pauliana o Revocatoria por reparto en los Juzgados Civiles del Circuito de Garzón, H., en contra de Biorgánicos del Centro de H. S.A. E.S.P. (en adelante Biorgánicos E.S.P.),[1] C.E.J.M. y L.A.H.N..[2]

2. Por medio de la Acción Pauliana, INPROCOLSAS solicita que se declararé inoponible las enajenaciones perpetuas a título de venta realizadas por Biorgánicos E.S.P., a los compradores E.J.M. y L.A.H.N. de: 1) un “Lote de Terreno”, ubicado en la vereda J., municipio de Garzón, H., registrado bajo Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 202-35631. Compraventa inscrita por medio de escritura pública No. 1310 del 31 de agosto de 2017, en la Notaría Primera del Círculo de Garzón, H.;[3] 2) la Oficina o local 2011 ubicado en la calle 7 No. 11-32/62, del municipio de Garzón, H., con Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 202-30200. Compraventa inscrita por medio de escritura pública No. 0703 del 24 de agosto de 2017;[4] y 3) la oficina o local 2010 ubicado en la calle 7 No. 11-32/62, del municipio de Garzón, H., con Folio de Matrícula Inmobiliaria No. 202-30199. Compraventa inscrita por medio de escritura pública No. 0704 del 24 de agosto de 2017.[5]

3. El demandante fundamenta la Acción Pauliana señalando que en el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón (H. cursa un proceso ejecutivo singular contra Biorgánicos E.S.P., el cual libró mandamiento de pago a favor de INPROCOLSAS, con ocasión de las acreencias originadas del contrato verbal celebrado entre las partes el 7 de enero de 2016. Este contrato tuvo por objeto la realización de dos placas en concreto hidráulicas, en las instalaciones de la planta de tratamiento de residuos sólidos y relleno sanitario.

4. El 21 de marzo de 2018, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón (H. rechazó de plano la acción interpuesta por INPROCOLSAS mediante auto, al carecer de competencia por razón de la cuantía y ordenó remitir, por reparto, a los Juzgados Civiles Municipales de Garzón (H..[6] La acción fue asignado al Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H., el cual fue admitido mediante auto del 23 de abril de 2018, en el que ordena dar trámite como proceso verbal de menor cuantía, notificando a las partes del proceso.[7]

5. El 29 de agosto de 2019, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H. determinó falta de jurisdicción al resolver las excepciones previas presentadas por la parte demandada. A consideración de este despacho judicial, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la jurisdicción contencioso administrativa tiene a su cargo conocer sobre la controversia o litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o lo particulares cuando ejercen funciones administrativas.

6. El Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H.) señala que “la persona jurídica demandada en este asunto, es una empresa industrial y comercial del Estado y que conforme a las acciones en comento, más del 50% de estas corresponden al Estado, por lo que la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción administrativa”[8]

7. Basado en lo anterior, el expediente fue repartido al Juzgado Primero Administrativo Oral de Neiva (H.. En Auto del 12 de diciembre de 2019,[9] este juzgado propuso conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, pues consideró que la competencia para conocer del presente asunto es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Según su criterio, la pretensión que se busca, por parte del demandante, es la acción pauliana, la cual se encuentra regulada en el artículo 2491 del Código Civil y no hace parte del objeto de control de lo contencioso administrativo.

8. Seguidamente, señala que el demandante busca la nulidad de los títulos escriturales de las compraventas, los cuales pueden estar viciados. Concluye el Juzgado Primero Administrativo Oral de Neiva (H.) que “[d]e esta manera sería la Jurisdicción Ordinaria la competente para conocer de la demanda, dado que como se enuncia, en el proceso no se debate la legalidad de actos administrativos, ni las pretensiones se derivan de un contrato estatal del cual el demandante sea parte”.[10]

9. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 9 de junio de 2021 se hizo entrega del expediente.

Competencia

10. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[11] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[12]

12. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]

13. En el asunto de la referencia, se satisfacen los anteriores supuestos así:

    13.1. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y otra autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

    13.2. Existe una controversia entre el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H. y Juzgado Primero Administrativo Oral de Neiva (H. en relación con la autoridad competente para conocer del proceso promovido por INPROCOLSAS. La pretensión de la demandante es declarar inoponible a INPROCOLSAS las enajenaciones perpetuas a título de venta de tres inmuebles, realizadas por Biorgánicos E.S.P., como vendedor, a los compradores E.J.M. y L.A.H.N..

    13.3. Ambos despachos enunciaron los fundamentos legales dirigidos a negar su competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H.) sostuvo que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, es a quien corresponde el conocimiento del asunto a razón del factor subjetivo. Seguidamente, el Juzgado Primero Administrativo Oral de Neiva (H. indicó que, teniendo en cuenta el artículo 2491 del Código Civil, la acción pauliana es una acción netamente civil, razón por la que no tiene regulación en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además de ello, la pretensión del demandante es declarar la nulidad de compraventas de inmuebles, que pueden estar viciadas.

    Asunto objeto de decisión y metodología

14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H. y el el Juzgado Primero Administrativo Oral de Neiva (H.. En primer lugar, se abordará la figura de la acción pauliana; en segundo lugar, planteará la naturaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado; y, en tercer lugar, se analizará el régimen contractual aplicable a los prestadores de servicios públicos. Finalmente, resolverá el caso en concreto.

    Acción Pauliana

15. La Acción Pauliana es una acción civil que busca proteger a los acreedores de eventuales insolvencias que pudieran presentar sus deudores, afectando el cumplimiento de la obligación. De esta manera, la Acción Pauliana se conoce como una acción revocatoria o rescisoria de cualquier negocio jurídico que realice un deudor, con la intención de no pagar una deuda a su acreedor o acreedores.

16. El Código Civil denomina la Acción Pauliana como Acción de Rescisión en el artículo 2491 y señala en su numeral 1º que “[l]os acreedores tendrán derecho para que se rescindan los contratos onerosos, y las hipotecas, prendas y anticresis que el deudor haya otorgado en perjuicio de ellos, siendo de mala fe el otorgante y el adquirente, esto es, conociendo ambos el mal estado de los negocios del primero.”[16] Igualmente, el numeral 2º señala como segundo escenario en que procede la Acción Pauliana cuando “[l]os actos y contratos no comprendidos en el número precedente, inclusos las remisiones y pactos de liberación a título gratuito, serán rescindibles, probándose la mala fe del deudor y el perjuicio de los acreedores.”[17]

17. Al respecto, la Corte Suprema de Justicia en Sentencia 129 del 14 de junio de 2007 mencionó que “[l]a acción paulinana tiene, pues, como materia propia un acto jurídico, verdadero y completo, que únicamente por la doble circunstancia de haber sido efectuado en perjuicio de los acreedores que tenía el otorgante en el momento de celebrarlo y a sabiendas de ese perjuicio, cuyo conocimiento por el deudor estriba en el que éste tenía de su mala situación patrimonial, permite a aquellos acreedores preexistentes considerar como inoponibles a los mismos tal acto y hacer declarar, en consecuencia, su ineficacia, en la medida del perjuicio sufrido, entendiéndose que este perjuicio sólo se ha producido cuando el acto ha determinado la insolvencia del deudor o contribuido a agravarla”.[18]

18. La jurisprudencia de la Corte Constitucional también ha determinado que esta acción tiene unas características propias las cuales permiten identificar los elementos que la integran. De esta manera, en la Sentencia 132 del 24 de julio de 2002, la Alta Corte puntualizó que la Acción Pauliana “(i) Es de Carácter personal, no persigue los bienes y el acreedor actúa de manera directa y personal. (ii) Es rescisoria, así que busca revocar el acto jurídico que ha debilitado el patrimonio del deudor. (iii) Debe producir un perjuicio al Acreedor. (iv) La obligación debe ser anterior al acto jurídico. (iv) El acto es constituido de mala fe o de manera fraudulenta. (v) El tercero adquirente debe conocer el mal estado de los negocios del deudor.”[19]

19. En consecuencia, la Acción Pauliana se configura como una acción civil que pretende conservar los bienes en cabeza del deudor, cuando este pretende no pagar acreencias adquiridas con anterioridad al negocio jurídico sobre el que recaería la acción. Las características de esta acción buscan detener las acciones del deudor, por lo que no persigue los bienes del mismo en sí; seguidamente, este proceder debe generar un perjuicio al acreedor y debe haberse demostrado la mala fe por parte del deudor en un negocio unilateral, y del deudor y el tercero en un negocio bilateral.

    La naturaleza de las empresas industriales y comerciales del Estado.

20. El artículo 85 de la Ley 489 de 1998 define a las empresas industriales y comerciales del Estado como organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado. Asimismo, precisa que, salvo las excepciones que consagra la Ley, reúnen las siguientes características: i) personería jurídica; ii) autonomía administrativa y financiera; iii) capital independiente; y iv) contribuciones de destinación especial en los casos autorizados por la Constitución.

21. A su vez, el artículo 93 Ibidem estableció el régimen jurídico aplicable a los contratos celebrados por las empresas industriales y comerciales como “[l]os actos que expidan las empresas industriales y comerciales del Estado para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.”[20]

22. Por otra parte, el artículo 2.1 de la Ley 80 de 1993 denominó a las empresas industriales y comerciales del Estado como entidades estatales.

23. En la misma línea, el parágrafo del artículo 104 del CPACA establece que “[p]ara los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.[21]

24. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 definió que los contratos estatales son “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad.”[22]

25. Por su parte, la Sección Tercera del Consejo de Estado, en Auto del 16 de julio de 2015 sostuvo que “(…) en el marco del ordenamiento jurídico vigente, la determinación de la naturaleza jurídica del contrato depende de la que, a su vez, tenga la entidad que lo celebra; así, si ésta es estatal, el contrato también lo es, sin importar el régimen legal que se le deba aplicar. La afirmación anterior tiene fundamento legal en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, disposición que, al definir los contratos estatales, adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico, apartándose así de cualquier juicio funcional o referido al régimen jurídico aplicable a la parte sustantiva del contrato(..).”[23]

26. La Corte en la Sentencia C-691 de 2007, se refirió a la naturaleza jurídica y a los aspectos para delimitar la actividad de las empresas industriales y comerciales del Estado de la siguiente manera:

    “De conformidad con la jurisprudencia de esta corporación, las empresas industriales y comerciales del Estado (i) son entidades de naturaleza jurídica pública, aunque por su objeto algunos de sus actos se rigen por el derecho privado; (ii) debe aplicarse el régimen especial de derecho público –administrativo en los supuestos en que se involucren garantías institucionales de derecho público o reservas de administración pública, que son aquellos en los que no es posible aplicar el derecho privado como la realización de actividades de política pública o de actividades ejecutivas de policía o de fomento; (iii) debe aplicarse el régimen de derecho privado para las actividades que tienen que desarrollarse bajo éste régimen, como aquellas de gestión económica o de producción de bienes que se desarrollan en competencia con particulares; (iv) en las zonas de incertidumbre el legislador y aún el Gobierno podrían determinar el régimen jurídico aplicable sin enervar las finalidades propias definidas por la Constitución ni evadir requerimientos ni controles constitucionales; (v) para su evaluación debe tenerse en cuenta las características identificadoras de cada una de las empresas, pues no es la misma tratándose de empresas económicas industriales y comerciales de propiedad del Estado que actúan en competencia o en monopolio, o si se trata de entidades encargadas de la prestación de un servicio público, o de agencias y entidades titulares de funciones administrativas propiamente tales; (vi) sus empleados y trabajadores son trabajadores oficiales salvo en los cargos de dirección y confianza en los cuales se tiene la calidad de empleado público y son de libre nombramiento y remoción.”[24]

    El régimen contractual aplicable a los prestadores de servicios públicos

27. En primera medida, la Ley 142 de 1994, por medio de la cual se instaura el régimen de los servicios públicos domiciliarios, estableció que las empresas de servicios públicos son aquellas sociedades accionarias, tanto públicas como privadas, que tienen por objeto principal la prestación de servicios públicos.[25] De esta manera, el artículo 15 de la precitada Ley, señaló que los sujetos de derecho prestadores de servicios públicos pueden ser:

    “15.1. Las empresas de servicios públicos.

    15.2. Las personas naturales o jurídicas que produzcan para ellas mismas, o como consecuencia o complemento de su actividad principal, los bienes y servicios propios de objeto de las empresas de servicios públicos.

    15.3. Los municipios cuando asuman en forma directa, a través de su administración central, la prestación de los servicios públicos conforme a lo dispuesto en esta ley.

    15.4. Las organizaciones autorizadas conforme a esta ley para prestar servicios públicos en municipios menores en zonas rurales y áreas o zonas urbanas específicas.

    15.5. Las entidades autorizadas para prestar servicios públicos durante los períodos de transición previstos en esta ley.

    15.6. Las entidades descentralizadas de cualquier orden territorial o nacional que al momento de expedirse esta ley estén prestando cualquiera de los servicios públicos y se ajusten a lo establecido en el parágrafo del artículo 17."[26]

28. Ahora bien, respecto del régimen de contratación que rige a estas personas prestadores de servicios públicos, la Ley 142 de 1994 en comento, establece en el artículo 31 que los contratos que celebren estas entidades no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de la Administración Pública, a menos de que esta Ley determinara otra cosa. En todo caso, comenta la norma, los contratos que celebren los entes territoriales con empresas de servicios públicos en los que se determine como objeto la prestación de algún servicio público domiciliario, se regirán por el Estatuto General de la Contratación Pública en todos sus efectos y la selección deberá realizarse por medio de licitación pública, acorde con la Ley 80 de 1993.

29. En esa línea, el Consejo de Estado en concepto 704 de 1995, emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, precisó que la intención de regular la contratación de las Empresas de Servicios Público de carácter público bajo la normativa civil y comercial, es que las mismas pudieran regirse por las normas del derecho privado y de esta manera no tuvieran una desventaja respecto de las entidades privadas que prestaban esta clase de servicios. De esta manera, se buscaba flexibilizar y agilizar la actividad empresarial y los procesos de contratación que de ella deriva.[27]

30. Seguidamente, en el desarrollo de la jurisprudencia que ha tenido el ámbito de lo contencioso-administrativo, respecto de la jurisdicción que debe conocer sobre las controversias en las que haga parte un prestador de servicios públicos domiciliarios, ya fuera su naturaleza jurídica pública o privada, el Consejo de Estado en Sentencia de Unificación del 3 de septiembre de 2020, aludió que “[c]uando no exista norma expresa legal sobre la jurisdicción que debe conocer de controversias en las que haga parte un prestador de servicios Públicos domiciliarios, deberá acudirse a la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (artículo 82 del CCA, hoy 104 del CPACA) para resolver el vacío normativo; si, con base en ello, no se desprende el conocimiento de esta jurisdicción, corresponderá a la jurisdicción ordinaria.”[28]

31. Así las cosas, el artículo 104.2 del CPACA establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública (…).”[29] En consecuencua, la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de las controversias derivadas de los contratos en que una parte sea una entidad pública, independientemente de cuál sea el régimen aplicable a dicho contrato.

32. Como consecuencia de lo expuesto, todos los contratos que genere un sujeto de derechos prestador de servicios públicos domiciliarios, estarán regidos conforme a las reglas del derecho privado. Sin embargo, las controversias que haga parte un prestador de servicios públicos domiciliaros se deberá determinar conforme lo señalado en artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, si no existe norma que establezca la jurisdicción que conoce el asunto. En el evento en que esto no resuelva el conflicto suscitado, corresponderá a la jurisdicción ordinaria en aplicación del factor residual.

33. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H. y el Juzgado Primero Administrativo Oral de Neiva (H..

34. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H., pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

35. A pesar de que esta Corporación ha establecido que el régimen de contratación de una Empresa Industrial y Comercial del Estado, así como de las Empresas de Servicios Públicos, independiente de su naturaleza jurídica, son de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, la acción interpuesta por IMPROCOLSAS no está dirigido a una actuación contractual de entidad pública.

36. Lo anterior, en razón a que la acción interpuesta por INPROCOLSAS busca prevenir un posible incumplimiento del fallo judicial generado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Garzón (H., el cual libró mandamiento de pago con ocasión de las acreencias originadas del contrato verbal celebrado entre las partes el 7 de enero de 2016. De esta manera, se puede determinar que la pretensión de INPROCOLSAS no hace referencia a ninguna actividad contractual de Biorgánicos, sino a una posible declaratoria de insolvencia que evite el cumplimiento de una obligación por parte de esta.

37. Igualmente, se precisa que el estudio conjunto del artículo 104.2 y 141 del CPACA permite concluir que el medio de control de controversias contractuales está dirigido a obtener que se declare la existencia de un contrato o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios. Supuestos que difieren de lo pretendido a través de la acción pauliana.

38. Asimismo, si bien el artículo 141 determina además que dicho medio de control permitirá en general “que se hagan otras declaraciones y condenas”, lo cierto es que la norma también dispone que el mismo puede ser propuesto por cualquiera de las partes en el contrato. Así, toda vez que la demandante no fue parte en los contratos a través de los cuales, presuntamente, la demandada se habría insolventado, no se observa prima facie que esta pudiera promover el medio de control indicado.

39. Dicha observación resulta relevante a efectos de descartar con mayor contundencia por qué en este caso no tendría aplicación los artículos 104.2 y 141 del CPACA, de manera que se insiste en ella.

40. En consecuencia, dado que la aplicación del artículo 104 del CPACA no resuelve el conflicto suscitado y, dado que no existe una norma expresa que determine la jurisdicción que debe conocer este tipo de controversias, este será competencia de la jurisdicción ordinaria por el factor residual. Así las cosas, la acción interpuesta por el demandante INPROCOLSAS en contra de Biorgánicos E.S.P., C.E.J.M. y L.A.H.N., deberá ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

41. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 104 del CPACA y 15 del CGP, ordenará remitir el expediente al Juzgado Segundo Civil Municipal de Garzón (H. y ordena comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: La Corte Constitucional determinó que no existe una norma que resuelva la controversia para conocer del asunto en la que un prestador de Servicios Públicos, en calidad de deudor, ejecute acciones que lo pudieran dejar insolvente ante sus acreedores, como un presunto intento de no cumplir con el pago una obligación. En consecuencia, el asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil por el factor residual.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,