Auto nº 466/22 de Corte Constitucional, 30 de Marzo de 2022
| Número de sentencia | 466/22 |
| Fecha | 30 Marzo 2022 |
| Número de expediente | CJU-1420 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 466/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias sobre restitución de bienes inmuebles por parte de un particular
Referencia: CJU-1420
Conflicto de Jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera.
Magistrada ponente:
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Bogotá D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:
AUTO
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El Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (en adelante, DADEP) presentó demanda ordinaria reivindicatoria de menor cuantía en contra de los señores C.R.B. y R.M., con el objeto de que le restituyan la tenencia de un bien inmueble que está siendo presuntamente ocupado por los demandados.
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Según los hechos descritos en la demanda, el 21 de mayo de 1974[1] a través del Instituto de Desarrollo Urbano se le transfirió al Distrito Especial de Bogotá (hoy Distrito Capital) un bien inmueble ubicado en la UPZ Lourdes, en la localidad de Santa Fe[2]. En el curso de una visita realizada el 18 de febrero de 2015 la Subdirección de Registro Inmobiliario encontró que el inmueble estaba ocupado por los señores C.R.B. y R.M.. Según lo afirmó el DADEP en la demanda, los demandados son “ocupantes irregulares por vías de hecho del predio de propiedad del Distrito Capital [y] realizaron construcciones sin reunir los requisitos legales”[3]. Según el escrito de la demanda, en las mencionadas construcciones habitan los demandados y que, por esta razón, “[e]l Distrito Capital se encuentra privado de la posesión del inmueble [pues] [l]os antes mencionados, comenzaron a poseer el objeto de la reivindicación según sus manifestaciones desde hace 48 años, reputándose públicamente la calidad de dueño (sic) del predio, sin serlo (…)”[4].
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Con fundamento en los hechos descritos, en la demanda se pretende que se declare: (i) que el DADEP es titular del predio en disputa; (ii) que los demandados son ocupantes irregulares del predio; (iii) que se condene a los demandados a restituir el predio al Distrito Capital; (iv) que la restitución incluya las “anexidades y mejoras que forman parte del predio o que se refuten como inmuebles”; (v) que el demandante no está obligado a indemnizar las expensas necesarias, y (vi) que se ordene “la cancelación de cualquier gravamen que pese sobre el inmueble objeto de la reivindicación”[5].
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Efectuado el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá que, mediante auto del 29 de junio de 2021[6], declaró su falta de competencia para conocerlo. Fundamentó su decisión en que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) el caso debería ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. Lo anterior, teniendo en cuenta (i) que la parte demandante es una entidad de naturaleza pública, y (ii) que el objeto del proceso es la reivindicación de un bien fiscal.
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Realizado el nuevo reparto, el asunto lo conoció el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera[7]. Una vez admitida la demanda, la parte demandada solicitó que se le concediera el amparo de pobreza, porque carecía de los recursos para sufragar un apoderado judicial[8]. En consecuencia, el juzgado accedió a la solicitud de los demandados, y procedió a designar un apoderado judicial[9]. El 8 de octubre de 2019 la curadora ad litem aceptó la designación[10].
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En la contestación de la demanda[11], la parte demandada argumentó que en el caso en cuestión había operado el fenómeno de la “prescripción adquisitiva de dominio de bien inmueble”, porque “la señora C.R.B. adquirió el bien inmueble hace 48 años, por tiempo jurídicamente (sic), reputándose públicamente la calidad de dueños del predio quienes siempre han sido los poseedores del inmueble en ningún momento son ocupantes irregulares”[12].
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El 30 de agosto de 2021, se celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. En esa oportunidad, el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera sostuvo que la jurisdicción contencioso-administrativa no era competente para conocer el caso y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Fundamentó su decisión en las siguientes razones: (i) aunque de conformidad el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer las actuaciones originadas en hechos en que se encuentren involucradas entidades de derecho público, en este caso el estudio de fondo versa sobre la tenencia de un bien.[13]; (ii) en este caso los demandados han ocupado el bien desde hace 48 años y por su propia cuenta, sin el consentimiento del propietario. Por lo tanto, no procede el medio de reparación directa por ocupación permanente o temporal por causa imputable a un particular[14]; (iii) en un caso análogo conocido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en que la Universidad Pedagógica Nacional pretendía la reivindicación de un bien de naturaleza fiscal ocupado por particulares, esa autoridad consideró que la competencia para conocerlo era de la jurisdicción ordinaria. Esto, teniendo en cuenta que el conocimiento de la restitución por parte de la jurisdicción contencioso-administrativa debe fundamentarse en un contrato estatal[15], y (iv) el procedimiento apropiado para que el DADEP materialice sus pretensiones es la acción reivindicatoria, consagrada en el artículo 946 del Código Civil. Esto, especialmente, teniendo en cuenta “que tanto la naturaleza jurídica del bien, como la adecuación del trámite exigido en la norma citada y el pronunciamiento sobre la declaratoria de pertenencia, atañen exclusivamente a la órbita y a las competencias otorgadas al juez civil”[16].
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El 3 de septiembre de 2021, el expediente fue radicado ante la Corte Constitucional. Por sorteo realizado el 28 de enero de 2022 el expediente le correspondió a la Magistrada sustanciadora, a quien se le remitió el 02 de febrero de 2022.
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Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
1.1 La Corte Constitucional está facultada para conocer y dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[17], modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
2.1 Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18]
2.2 Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[19], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo, exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo, determina que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional; (iii) el presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
2.3 En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.
2.3.1 Sobre el presupuesto subjetivo: la Corte lo encuentra satisfecho toda vez que el conflicto se suscita entre el Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá (autoridad de la jurisdicción ordinaria) y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera (autoridad de la jurisdicción contencioso-administrativa).
2.3.2 Sobre el presupuesto objetivo: se entiende superado, teniendo en cuenta que existe una causa judicial sobre la que se suscita la controversia. Concretamente, el DADEP pretende que se declare que es titular de pleno derecho del inmueble ocupado por los demandados y que estos se lo restituyan al Distrito Capital.
2.3.3 Sobre el presupuesto normativo: la Sala considera que también se cumple porque ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial para negar su competencia en el presente caso. De un lado el Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá fundamentó su falta de competencia en el artículo 104 del CPACA. Por su parte, el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera basó su falta de competencia en los artículos 104 y 140 del CPACA, 674 y 946 del Código Civil y en la jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
2.4 Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión suscitada entre el Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con restitución de bienes inmuebles en los que esté involucrada una entidad pública y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
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Competencia judicial para conocer de los asuntos relacionados con restitución de inmuebles en que esté involucrada una entidad pública - Reiteración del Auto 1114 de 2021[20].
3.1. Esta Corporación ha establecido que cuando una entidad pública pretenda la restitución de un inmueble por parte de un particular, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el asunto. Concretamente, en el Auto 1114 de 2021 la Corte estudió un conflicto de competencia entre la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y la jurisdicción contencioso-administrativa. La causa que dio origen al conflicto fue una demanda que presentó un municipio en contra de una particular, con el fin de que esta última restituyera un bien inmueble de propiedad del municipio, que estaba siendo ocupado de hecho por la demandada.
3.2. En esa ocasión, la Corte estableció como regla de decisión la siguiente: “Cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”[21].
3.3. Basó su decisión, entre otras cosas, en que el hecho de que una entidad pública esté involucrada en la controversia no es suficiente para concluir que la jurisdicción contencioso-administrativa sea competente para conocerlo. Además de esto, es necesario examinar: (i) si el asunto que desata la controversia se enmarca en las materias que se asignan expresamente a esa jurisdicción[22], y (ii) si corresponde a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa por parte de particulares demandados. De lo contrario, deberá aplicarse la regla general de competencia, que está contemplada en el artículo 15 del Código General del proceso y el asunto corresponderá a la jurisdicción ordinaria[23].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso - administrativo (Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico 2.3 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso.
Lo anterior, teniendo en cuenta la regla fijada en el Auto 1114 de 2021. En el caso concreto, el DADEP pretende que los demandantes le restituyan la tenencia de un inmueble que aparentemente es de propiedad del Distrito Capital y que estos últimos presuntamente vienen ocupando de hecho desde hace 48 años. En ese sentido, en el asunto que ocupa la atención de la Sala: (i) no media contrato estatal, y (ii) no se constata el cumplimiento de una función administrativa por parte de particulares demandados. Lo anterior, con mayor razón, teniendo en cuenta que los demandados alegan que sobre el inmueble operó la prescripción adquisitiva, razón por la cual el litigio involucra una controversia sobre el dominio del bien.
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Con base en los argumentos presentados, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá y comunicar la presente decisión al demandante.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá y el Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que su conocimiento corresponde al Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá y debe reasumir la competencia del referido proceso.
SEGUNDO - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1420 al Juzgado 46 Civil Municipal de Bogotá, para lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
KARENA CASELLES HERNANDEZ
Magistrada (E)
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Fecha tomada del escrito de subsanación de la demanda.
[2] Documento denominado “01DemandayPruebas” del expediente digital.
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem. Cabe advertir que, además de las pretensiones enunciadas, en la demanda también se incluyen como pretensiones: “que esta sentencia se inscriba en el folio de matrícula inmobiliaria No. 50 C-00166253 de la ciudad de Bogotá, zona centro”, y “que se condene al demandado en costas del proceso”.
[6] Archivo denominado “04AutoRechazaDemanda” del expediente digital.
[7] Mediante Auto del 29 de noviembre de 2016, el juzgado en cuestión inadmitió la demanda. El motivo de la inadmisión radicó en que, según el criterio del juzgado, no era clara la calidad en la que actuaba el DADEP, porque “quien aparece como propietario y titular del derecho de dominio sobre el bien respecto del cual se persigue la restitución es el Instituto de Desarrollo Urbano”. Sostuvo además que, el acto administrativo en que el DADEP basaba su facultad de representación del Distrito Capital (Decreto 655 DE 2011) había sido derogado y que, por lo demás, el inmueble en disputa pertenecía al IDU, que es una entidad “con personería jurídica, patrimonio propio y administración autónoma” (Documento denominado “06AutoInadmiteDemanda” del expediente digital). . Una vez subsanada la demanda por parte del DADEP (documento denominado “07SubsanaciónDemanda” del expediente digital), esta fue admitida mediante Auto del 25 de abril de 2017.
[8] Documento denominado “12 Solicitud Amparo De Pobreza Demandados” del expediente digital.
[9] Documento denominado “13 Auto Concede Amparo De Pobreza” del expediente digital.
[10] Documento denominado “27 Acta Nueva Posesión Curador” del expediente digital.
[11] Mediante escrito radicado el 13 de noviembre de 2019 (Documento denominado “28 Contestación Curador Ad Litem” del expediente digital.
[12] Ibidem.
[13] Sostuvo que, si bien en este caso la demandante es una entidad de naturaleza pública, “el hecho génesis de la presente actuación radica en cabeza de un particular, quien presuntamente por voluntad propia ocupó el predio”. En ese sentido, al leer las pretensiones de la demanda se puede observar que el DADEP persigue la reivindicación de un bien que aparentemente es de naturaleza fiscal, “del cual el artículo 674 del Código Civil lo diferencia de los de uso público”. En consecuencia, teniendo en cuenta que aunque los bienes fiscales son propiedad del Estado, pero no son de uso público o comunitario, “el derecho de dominio que detente la administración, es equivalente a un bien particular, pero con la característica de que son imprescriptibles (…) [E]l despacho considera que el caso presente no es de aquellos en los que esta jurisdicción deba asumir el conocimiento, en razón a que la esencia u objeto de la litis no se encuadra de los medios de control asignados a su conocimiento” (Documento denominado “39 Acta Audiencia Inicial” del expediente digital).
[14] Esto teniendo en cuenta que “el artículo 140 del CPACA exige que esa ocupación provenga por instrucción u orden de la entidad pública. Considera esta juzgadora que esta jurisdicción no es competente para continuar conociendo del proceso, dado que lo pretendido se deriva de una presunta ocupación irregular por parte de unos particulares, respecto de un bien que según el actor pertenece al Distrito, pretensiones propias de la acción reivindicatoria” (Documento denominado “39 Acta Audiencia Inicial” del expediente digital).
[15] De la decisión referida, el Juzgado 62 Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Tercera citó el siguiente acápite: “(…) las normas legales y reglamentarias reseñadas resultan claras en indicar que la intervención de las autoridades de policía tendrá como única finalidad la protección de la posesión y/o la tenencia pacífica de determinado bien, pero no la de proteger el derecho de propiedad como lo solicita la parte demandante y en tanto, ella debió ejercerse dentro del término estrictamente estipulado y por ello no le asiste la razón al a quo en que deba acudirse a un trámite policivo y por el contrario, debe conocer la jurisdicción ordinaria al tratarse o ser procedente la acción reivindicatoria; sin embargo, esta ya planteó su falta de competencia aduciendo la existencia en la controversia de una entidad estatal; no obstante lo anterior, el conocimiento de la restitución de inmueble arrendado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa tiene la característica especial para conocer cuando se fundamente en un contrato estatal, huelga repetir, que no ocurre en el caso concreto y que por el contrario, está determinada por la acción promovida por la parte demandante”. Auto del 28 de agosto de 2020, Sección Tercera, S.B.M.H.A.B.. R.. 11001-33-36-034-2018-0028601
[16] Ibidem.
[17] “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[18] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[19] M.L.G.G.P.
[20] M.A.L.C..
[21] Auto 1114 de 2021. CJU 858 (M.A.L.C.)
[22] Sobre este aspecto, en el Auto 1114 de 2021 la Corte explicó: “El artículo 104 del CPACA fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, concepto que se vincula con “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro (4) excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas” (Auto 1114 de 2021, M.A.L.C.. Párrafo 10).
[23] Ibidem.
