Auto nº 685/22 de Corte Constitucional, 11 de Mayo de 2022

1. Por conducto de apoderado judicial, la Federación Nacional de Cafeteros presentó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra tanto de la Fiduciaria la Previsora S.A (en adelante la Fiduprevisora), en su condición de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo P., como de Asesores en Derecho S.A.S. en su calidad de mandatario de la Fiduprevisora.

2. El Patrimonio Autónomo P. se constituyó mediante el contrato de fiducia de administración y pagos No. 3-1-0138 del 14 de febrero de 2006. Este fue suscrito entre la Fiduprevisora y la Compañía de Inversiones de La Flota Mercante S.A. (en adelante CIFM), hoy liquidada[1]. El objeto de dicho contrato consistió en la constitución del patrimonio P.. Este se creó con el fin de que la fiduciaria administrara los recursos y los destinara al pago de las mesadas pensionales y de los aportes a las EPS a cargo de la CIFM.

3. El apoderado solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones 065 del 10 de abril de 2017, 145 del 9 de octubre de 2017, 174 del 16 de noviembre de 2017, 040 del 29 de julio de 2019 y 059 del 15 de octubre de 2019, expedidas por el representante legal de Asesores en Derecho S.A.S. Mediante esos actos administrativos se reconoció un cálculo actuarial por omisión a favor del señor L.F.S.R., en su calidad de extrabajador de la CIFM. Además, el abogado solicitó a título de restablecimiento del derecho que se reversaran los efectos de las órdenes impartidas y se restituyeran los dineros correspondientes al cálculo actuarial reconocido, por valor de 481.852.815 pesos[2].

4. En la demanda se indicó que, mediante la Sentencia SU-1023 de 2001[3], la Corte Constitucional le ordenó a la Federación Nacional de Cafeteros que pusiera a disposición del liquidador los fondos para cancelar hacia el futuro las mesadas que se causaran a todos los pensionados de la CIFM. Lo anterior en la medida en que el liquidador de la CIFM no contaba con recursos para atender el pago de dichas mesadas pensionales[4].

5. En el medio de control, el apoderado de la Federación Nacional de Cafeteros, indicó que la sociedad Asesores en Derecho S.A.S. tenía la condición de simple mandatario de la Fiduprevisora. Por lo tanto, no estaba facultada para el ejercicio de una función de naturaleza administrativa y mucho menos para la expedición de actos administrativos. El apoderado también aseguró que los actos administrativos cuya legalidad se cuestionaba no fueron expedidos con sujeción al procedimiento y los requisitos de los artículos 34 a 45 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA). De manera que también resultaban violatorios del artículo 112 de la Ley 489 de 1998[5].

6. El abogado aseguró que, para motivar el acto administrativo cuestionado, Asesores en Derecho S.A.S. asumió competencias que le corresponden única y exclusivamente a la jurisdicción ordinaria. Indicó que la Corte Constitucional señaló que: “la declaración de fondo sobre la responsabilidad de la matriz compete tomarla, con valor de cosa juzgada, al juez ordinario y no al juez de tutela”[6]. A su vez, expuso que Asesores en Derecho S.A.S. reconoció derechos pensionales que, para la época en que existió el vínculo laboral con el trabajador, la CIFM no estaba obligada a reconocer.

7. El proceso le correspondió a la Sección Segunda (Subsección F) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Mediante Auto del 14 de agosto de 2020[7], el Tribunal se abstuvo conocer el proceso y le remitió las diligencias a los juzgados laborales del circuito. Dicha Corporación consideró que la demanda le correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral porque se debatían asuntos relacionados con la seguridad social. Lo anterior de conformidad con el artículo 2 de la Ley 712 de 2001.

8. Mediante Auto del 14 de mayo de 2021, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá resolvió que no era competente para asumir el conocimiento del proceso[8]. El juzgado consideró que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se encontraba regulado en la legislación laboral. Expuso que las pretensiones no eran de carácter laboral. Para ello se refirió al artículo 210 de la Constitución y a los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998. En consecuencia, el 26 de julio de 2021, le remitió el expediente a la Corte Constitucional[9].

9. De acuerdo con el reparto efectuado el 28 de enero de 2022, el expediente de la referencia fue enviado al despacho del magistrado sustanciador el 2 de febrero de 2022[10].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[11].

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[12].

12. De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[13]. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[14]. En segundo lugar, el presupuesto objetivo indica que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que se pueda verificar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[15]. Finalmente, el presupuesto normativo presupone que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer la causa[16].

13. En el caso de la referencia, se satisfacen los anteriores presupuestos. La Sala encuentra cumplido el presupuesto subjetivo porque el conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción ordinaria (Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca).

14. Además, la Corte estima satisfecho el presupuesto objetivo. La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la Federación Nacional de Cafeteros en contra de la Fiduprevisora y de Asesores en Derecho S.A.S. Este tiene por objeto la declaratoria de nulidad de algunas resoluciones expedidas por el representante legal de Asesores en Derecho S.A.S. Mediante estos actos administrativos se reconoció un cálculo actuarial por omisión a favor del señor L.F.S.R., en su calidad de extrabajador de la CIFM.

15. En tercer lugar, este tribunal considera acreditado el presupuesto normativo. Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal en los que soportaban cada una de sus posiciones dirigidas a negar la competencia para decidir el medio de control. La Sección Segunda (Subsección F) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se refirió al artículo 2 de la Ley 712 de 2001. Por su parte, el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá rechazó su competencia con base en estipulado en los artículos 210 de la Constitución y en los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998.

    Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la excepción del artículo 105 del CPACA

16. El artículo 104 del CPACA estableció los procesos de los cuales conocerá la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En términos generales, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones sujetas al derecho administrativo en los que están involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

17. Asimismo, el artículo 105 de la misma regulación indicó las excepciones a la competencia. En el primer numeral se indica que a esa jurisdicción no le corresponde decidir sobre:

    “Las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

18. De acuerdo con esa excepción, es claro que la jurisdicción de lo contencioso administrativo puede, o no, conocer los procesos en los cuales la parte demandada sea una entidad pública de carácter financiero. Eso depende de la naturaleza del negocio que dio origen a la controversia porque no todas las actividades desplegadas por este tipo de empresas tienen relación con el giro ordinario de sus negocios[17].

19. Sobre este particular, en auto del 17 de junio de 2015, el Consejo de Estado señaló que “aquellas actividades desplegadas por una entidad pública financiera que sean ajenas a su objeto social o las funciones catalogadas como financieras en la ley, no se encuentran inmersas en la exclusión contenida en el numeral 1 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, por ende, son de conocimiento exclusivo de la jurisdicción contenciosa administrativa en los términos del artículo 104”[18].

20. Por su parte, en la sentencia del 12 de octubre de 2011[19], la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado indicó que el giro ordinario de los negocios “hacen (sic) relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-, ii) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal”[20].

21. En conclusión, cuando se discutan controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no será competente para resolverlas cuando dichos contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios[21].

    La cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria

22. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que la justicia ordinaria conoce todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción.

23. En el mismo sentido, el artículo 15 del Código General del Proceso señala que le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción.

24. Eso significa que existe una cláusula general o residual de competencia que le asigna la competencia a la jurisdicción ordinaria para el conocimiento de los asuntos que no han sido explícitamente asignados por la ley a otra jurisdicción.

    Naturaleza jurídica de la Fiduprevisora

25. La Fiduprevisora es una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional. Se encuentra sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado y fue vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Además, está vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia y bajo el control fiscal de la Contraloría General de la República. Las sociedades fiduciarias son entidades de servicios financieros que han sido constituidas como sociedades anónimas y están sujetas a la inspección y a la vigilancia permanente de la Superintendencia Financiera de Colombia[22].

26. El objeto social de la Fiduprevisora es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias por normas generales. Esto es, la realización de los negocios fiduciarios tipificados en el Código del Comercio y previstos tanto en el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero como en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública[23].

27. Entre las funciones de la fiduciaria se encuentran: tener la calidad de fiduciario; celebrar negocios fiduciarios que tengan por objeto la realización de inversiones, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones, la administración o vigilancia de los bienes sobre los que se constituyan las garantías y la realización de las mismas; obrar como agente de transferencia y registro de valores; prestar servicio de asesoría financiera; administrar fondos de pensiones de jubilación e invalidez; ejecutar las operaciones especiales determinadas por el artículo 276 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y ,en general, realizar todas las actividades que le sean autorizadas por la Ley[24].

28. En consecuencia, la Fiduprevisora es una entidad de servicios financieros vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. Dentro de sus funciones se encuentran, entre otras, celebrar negocios fiduciarios que tengan por objeto la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de las obligaciones.

29. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia.

30. La Sala Plena constata que en el presente caso se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Sección Segunda, Subsección F del Tribunal Administrativo de Cundinamarca).

31. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción ordinaria es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por la Federación Nacional de Cafeteros en contra tanto de la Fiduprevisora, en su condición de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo P., como de Asesores en Derecho S.A.S., en su condición de mandataria de la Fiduprevisora.

32. En el presente caso se debe aplicar el numeral 1 del artículo 105 del CPACA. Este excluye del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo las controversias en contratos de entidades públicas financieras. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos.

33. En primer lugar, la entidad demandada tiene calidad de entidad financiera. En la actualidad, la Fiduprevisora S.A. es una sociedad de economía mixta de carácter indirecto y del orden nacional, está sometida al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, se encuentra vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, es vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia y con control fiscal reglamentado por la Contraloría General de la República.

34. En segundo lugar, el acto celebrado corresponde al giro ordinario de los negocios de Fiduprevisora. Lo anterior porque, como entidad fiduciaria, su objeto social exclusivo es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, por normas generales y por normas especiales. Eso significa la realización de los negocios fiduciarios descritos en el Código de Comercio y previstos tanto en el Estatuto Orgánico del Sector Financiero como en el Estatuto de la Contratación de la Administración Pública[25].

35. En virtud de un contrato de fiducia, la Fiduprevisora S.A. actúa como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo P.. Esto quiere decir que aquella administra y representa a dicho fondo, en cumplimiento de los objetivos previstos para dicho patrimonio autónomo y de la destinación de los bienes que lo conforman.

36. Dicho patrimonio se constituyó mediante el contrato de fiducia de administración y pagos No. 3-1-0138 del 14 de febrero de 2006. Este fue suscrito entre la Fiduprevisora y la CIFM[26]. El objeto de dicho contrato consistió en la constitución del patrimonio P. que se creó con el fin de que la fiduciaria administrara los recursos y los destinara al pago de las mesadas pensionales y de los aportes a las EPS a cargo de la CIFM[27].

37. Por su parte, asesores en Derecho S.A.S. expidió las Resoluciones 065 del 10 de abril de 2017, 145 del 9 de octubre de 2017, 174 del 16 de noviembre de 2017, 040 del 29 de julio de 2019 y 059 del 15 de octubre de 2019, en su condición de mandataria de la Fiduprevisora. Mediante esos actos administrativos se reconoció un cálculo actuarial por omisión a favor del señor L.F.S.R., en su calidad de extrabajador de la CIFM, hoy liquidada.

38. Por lo anterior, la Corte concluye que la expedición de las resoluciones cuestionadas por parte del mandatario de la Fiduprevisora obedece al giro ordinario de sus negocios. En primer lugar, porque dentro de su objeto social principal está la realización de los negocios fiduciarios en virtud de los cuales adquiere una serie de obligaciones. En concreto, según lo dispuesto en el artículo 1234 del Código de Comercio, la entidad fiduciaria está encargada de realizar diligentemente todos los actos necesarios para la consecución de la finalidad de la fiducia e invertir los bienes provenientes del negocio fiduciario en la forma y con los requisitos previstos en el acto constitutivo.

39. En segundo lugar, porque las resoluciones expedidas reconocieron un cálculo actuarial por omisión a favor del señor L.F.S.R., en su calidad de extrabajador de la CIFM. Precisamente el objeto del contrato de fiducia consistió en la constitución del patrimonio P.. Este se creó con el fin de que la fiduciaria administrara los recursos y los destinara al pago de las mesadas pensionales y de los aportes a las EPS a cargo de la CIFM.

40. De conformidad con el artículo 105 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer la demanda promovida por la Federación Nacional de Cafeteros. Lo anterior porque se trata de una controversia derivada de un contrato celebrado por una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera en el marco específico del giro ordinario de sus negocios.

41. En consecuencia, de acuerdo con el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso, le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción. Por lo tanto, la Corte Constitucional ordenará remitirle el expediente al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá para que resuelva la controversia y proceda a comunicarle la presente decisión a los interesados.

42. Regla de decisión: Le corresponde a la jurisdicción ordinaria el conocimiento de las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, siempre que dichos contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,