Auto nº 722/22 de Corte Constitucional, 26 de Mayo de 2022

1. El 19 de diciembre de 2019, la sociedad Alianza Medellín Antioquia S.A.S., también denominada en la demanda Savia Salud EPS, (en adelante la demandante o Alianza), mediante su apoderada judicial, presentó una demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa, contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante las demandadas), con fundamento en las siguientes pretensiones:

   “PRIMERO. Declarar solidaria y patrimonialmente responsables al Ministerio de Salud y de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, con motivo de los daños económicos causados a SAVIA SALUD EPS, con ocasión de no haber tomado las medidas necesarias en el tiempo oportuno que mitigara las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió COMFENALCO ANTIOQUIA E.P.S. liquidada, y con ello evitar que las acreencias adquiridas por dicha entidad con la demandante no fuerán (sic) pagadas.

   SEGUNDA. Condenar al Ministerio de Salud y de la Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud, a pagar a SAVIA SALUD EPS:

1. Valores pagados erróneamente a Comfenalco Antioquia por concepto de UPC en el año 2013: $880.032.482

2. Valores pagados erróneamente a Comfenalco Antioquia por concepto de UPC en el año 2014: $575.399.748

3. Valores pagados erróneamente a Comfenalco Antioquía por concepto de UPC en el año 2015: $16.910.657

4. Intereses liquidados a la fecha, a la tasa máxima legal permitida”.[1]

2. Como cimiento de sus pretensiones, la demandante expone que, entre los años 2013 y 2015, la E.P.S. Comfenalco Antioquia recibió el pago de las Unidades de Pago por Capitación (en adelante UPC) de un número de afiliados a quienes Alianza “garantizó el aseguramiento y prestó los servicios de salud requeridos”.[2]

3. Como consecuencia de lo anterior, expone la demandante que, se generó en cabeza de la E.P.S. Comfenalco Antioquia la obligación de pagarle a Alianza esos recursos que recibió por concepto de UPC de afiliados a quienes Alianza realmente prestó los servicios de salud. Esto, con fundamento en el artículo 1 del Decreto 251 de 2015[3] que modificó el artículo 17 del Decreto 971 de 2011,[4] —el cual fue citado en la Resolución No. 4895 de 2015—[5] que dispone que “en el evento en que por un afiliado o beneficiario del régimen subsidiado, una EPS diferente a aquella que viene garantizando el aseguramiento, reciba el reconocimiento retroactivo de las UPC del régimen contributivo, la EPS que venía asegurando al afiliado y recibiendo las UPC del régimen subsidiado tendrá derecho a cobrar a la EPS del contributivo el valor de la prestación de los servicios e salud en que hubiere incurrido durante los períodos por los cuales recibió la UPC”.[6]

4. Sin embargo, la EPS Comfenalco Antioquia fue liquidada, por lo que, en el criterio de la demandante, “son el Ministerio de Salud y de la Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, los llamados a reponer los dineros que dejó de recibir [la demandante], por concepto de UPC, pagados a otra EPS, que hoy no se encuentra en operación, ya que en su momento, estas entidades demandadas no tomaron las medidas necesarias en el tiempo oportuno que mitigara las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió COMFENALCO ANTIOQUIA E.P.S. liquidada, y con ello evitar que las acreencias adquiridas por dicha entidad con la demandante no fueran pagadas”.[7]

5. La demanda fue sometida a reparto y le correspondió su conocimiento al Tribunal Administrativo de Antioquia,[8] el cual, mediante Auto del 7 de diciembre de 2020, declaró la falta de competencia para conocer del proceso. Como fundamento de esa decisión expuso que (i) conforme al numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo (en adelante C.P.A.C.A.) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en materia de seguridad social, sólo tiene competencia para conocer de los procesos que recaigan sobre la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público; y que (ii) el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante C.P.T.S.S.) dispone que le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conocer de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

6. Además, señaló que (iii) en virtud del artículo 15 del Código General del Proceso, que consigna la cláusula general o residual de competencia de la jurisdicción ordinaria, es a esa jurisdicción a la que le corresponde conocer de la controversia que “guarda relación con el Sistema de Seguridad Social Integral y en particular, con diferencias económicas entre entidades que integran dicho sistema”.[9]

7. Por último, (iv) se refirió a una decisión proferida el 11 de agosto del 2014 por el Consejo Superior de la Judicatura, en la que, “al resolver un conflicto negativo de competencia entre la jurisdicción administrativa y la ordinaria laboral en un asunto de seguridad social, relacionado a reembolsos por servicios prestados no POS y glosas por facturación y en el que se reiteró que el único litigio dentro del sistema de seguridad social en salud que se debe adelantar ante la jurisdicción Contencioso Administrativo, es el previsto taxativamente en el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de los Contenciosos administrativo, esto es, aquel relativo a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público”.[10]

8. Por lo anterior, el 8 de febrero de 2021 el proceso fue reasignado al Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín.[11] Este, mediante Auto del 22 de abril de 2021, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y propuso un conflicto negativo de competencia.[12] Al respecto, señaló que, “contario a lo estimado por el Tribunal Administrativo de Antioquia no se discute un asunto de seguridad social, pues, lo que realmente se controvierte por parte de la demandante, es la omisión de las codemandadas en el cumplimiento de sus funciones y concretamente la dirigida al ejercicio de la vigilancia en el cumplimiento de sus funciones y concretamente la dirigida al ejercicio de la vigilancia y control de los recursos destinados a la salud de la población y que llevó a que permitiera el estado de insolvencia de la EPS liquidada y en últimas un detrimento patrimonial que pretende sea resarcido y que tasa en los términos de las pretensiones pecuniarias que presentan”.[13]

9. Así pues, en criterio del Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín “el factor de competencia se determina por lo establecido en el artículo 140 del CPACA, tal como lo fijó la accionante”, así como el numeral 5 del artículo 152 del C.P.A.C.A. que establece que le corresponde conocer en primera instancia a los Tribunales Administrativos los asuntos “de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes”.[14] Además, el Juzgado señaló que la competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral está limitada por lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, el cual no atribuye a esa jurisdicción facultad para conocer sobre las consecuencias de las acciones u omisiones de los entes estatales.

10. El 13 de mayo de 2021, el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Secretaría de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de Medellín.[15] Y, el 10 de mayo de 2021, el expediente fue enviado mediante correo electrónico a la Corte Constitucional para lo de su competencia.[16]

11. La Sala Plena, en sesión virtual del 25 de mayo de 2021, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., el cual fue enviado el 9 de junio de 2021.[17]

Competencia

12. De conformidad con lo previsto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[18] la Sala Plena de la Corte Constitucional es la encargada para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre jurisdicciones.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

13. La Corte Constitucional ha indicado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan, especialmente, cuando “(…) dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[19]

14. En tal sentido, la Sala Plena de la Corte, por medio del Auto 155 de 2019, precisó que son necesarios tres presupuestos para que se entienda configurado un conflicto de jurisdicciones. Exigencias que el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

    Presupuesto

    Contenido

    Constatación

    Subjetivo

    La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[20]

    El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral.

    Objetivo

    Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[21]

    Existe una controversia entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín para determinar cuál es la jurisdicción competente para resolver una demanda promovida por Alianza Medellín Antioquia S.A.S. contra la Nación- Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, con el propósito de que (i) se las declare “solidaria y patrimonialmente responsables” de “los daños económicos causados a SAVIA SALUD EPS, con ocasión de no haber tomado las medidas necesarias en el tiempo oportuno que mitigara las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió COMFENALCO ANTIOQUIA E.P.S. liquidada, y con ello evitar que las acreencias adquiridas por dicha entidad con la demandante no fuerán (sic) pagadas”,[22] y en consecuencia, (ii) se las condene a pagar las sumas de dinero estimadas en la demanda.[23]

    Normativo

    Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[24]

    Tanto el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, conforme a lo expuesto en los fundamentos jurídicos 5 a 9 del presente Auto.

    Asunto objeto de decisión y metodología

15. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones trabado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 18 Laboral del Circuito de Medellín. Para tales efectos, la Sala (i) se referirá a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer respecto de las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado; (ii) explicará la competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer de las controversias relativas a la prestación de servicios de seguridad social, (iii) definirá la regla de decisión y (iv) solucionará el caso concreto.

    Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual del Estado. Reiteración de jurisprudencia[25]

16. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa” (énfasis propio). Además, en el numeral 1, ese mismo artículo señala que conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.

17. Ahora bien, el numeral 1º del artículo 105 la Ley 1437 de 2011 establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá sobre “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

18. En virtud de lo anterior, se tiene que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer acerca de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado cuando (i) se demanda a una entidad pública, según el alcance que tiene esa noción en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, con independencia de cuál sea el régimen aplicable o su denominación, y (ii) la controversia no se encuadra en ninguna de las circunstancias previstas en el numeral 1º del artículo 105 ibídem.

    Competencia de la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, para conocer de las controversias referentes a la prestación de servicios de seguridad social. Reiteración de jurisprudencia[26]

19. El numeral 4º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001,[27] en su versión original, señalaba que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conocería, entre otros asuntos, de “[l]as controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” (énfasis propio).

20. Dicho texto fue modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2014,[28] el cual dispuso que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conocerá de: “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos” (énfasis propio).

21. Conforme a lo anterior, la Corte Constitucional, en el Auto 389 de 2021, señaló que “de acuerdo con el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, que modificó el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, es claro que en los jueces laborales recae la competencia general para dirimir las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”.

22. En consecuencia, conforme a dicho Auto, en los casos de conflictos de competencia en los que alguno de los jueces del conflicto alega que la jurisdicción competente es la ordinaria en su especialidad laboral, en razón a que la controversia guarda relación con el Sistema de Seguridad Social Integral y, en particular, por referirse a diferencias económicas entre entidades que integran dicho sistema, es necesario examinar, en el caso concreto, primero, si la controversia se refiere a la prestación de servicios de la seguridad social, y, segundo, si se trata de un conflicto entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras.

23. Igualmente, en el Auto en comento, la Corte Constitucional concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las demandas que “no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionen con la prestación de los servicios a cargo del Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que la prestación de tales servicios a los usuarios no está un discusión pues ya fueron prestados y, por el contrario, (…) lo que pretenden es la resolución de asuntos económicos y (…) tienen por objeto la declaratoria de responsabilidad de entidades estatales”.

24. Por último, vale anotar que en el Auto 721 de 2021 la Sala Plena precisó que con base en la modificación introducida por el artículo 622 del Código General del Proceso al numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad Social, es claro que la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de la Seguridad Social “alude directamente a los conflictos referidos a la prestación de los servicios de la seguridad social y en los que participen afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores, entidades administradoras y entidades prestadoras”.

25. Así mismo, en tal ocasión la Corte sostuvo que “atendiendo al carácter de las fuentes de financiación de la UPC y al destino de estos dineros, los mismos han sido considerados como recursos públicos”. En línea con ello, la Corporación evidenció que “los asuntos en que se reclama el pago de la UPC, no pueden considerarse como un simple pago o cobro de dinero”, toda vez que “los recursos con los que se paga la UPC provienen de fuentes de financiación que se encuentran sujetas al derecho administrativo, ya que los recursos tienen carácter público y parafiscal”.[29] De ese modo, al dirimir un conflicto de competencia en el marco de una controversia en la que se alegaba el impago de unos valores por concepto de UPC, y en el que se pretendía superar un desequilibrio económico generado a una EPS con ocasión del incumplimiento de las obligaciones legales en el sistema de salud, la Sala Plena concluyó que con fundamento en la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, correspondía a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de los litigios en los que se pretendiera reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del hoy PBS.

26. En virtud de lo anterior, la Sala Plena concluye el Tribunal Administrativo de Antioquia es el competente para conocer la demanda de reparación directa presentada por Alianza Medellín Antioquia S.A.S. Concretamente, por las siguientes cuatro razones.

27. Primero. Las pretensiones de la demandante son que se declare a las demandadas “solidaria y patrimonialmente responsables” de “los daños económicos causados a SAVIA SALUD EPS, con ocasión de no haber tomado las medidas necesarias en el tiempo oportuno que mitigara las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió COMFENALCO ANTIOQUIA E.P.S. liquidada, y con ello evitar que las acreencias adquiridas por dicha entidad con la demandante no fuerán (sic) pagadas”,[30] y en consecuencia, se las condene a pagar las sumas de dinero estimadas en la demanda.[31] Así pues, las pretensiones de la demandada se enmarcan en el propósito del medio de control de reparación directa, el cual, en los términos del artículo 90 de la Constitución permite a cualquier persona, natural o jurídica, demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado.[32]

28. Segundo, el artículo 104 del C.P.A.C.A dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe conocer de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”, así como de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. Y, en el presente caso, en efecto, se enmarca en una supuesta responsabilidad extracontractual en la que incurrieron las demandadas, al “no haber tomado las medidas necesarias en el tiempo oportuno que mitigara las consecuencias del estado de insolvencia en el que incurrió COMFENALCO ANTIOQUIA E.P.S. liquidada”, y, en consecuencia, no haber evitado que “las acreencias adquiridas por dicha entidad con la demandante no fuerán (sic) pagadas”.

29. Además, en el presente caso, no se configura ninguna de las excepciones previstas en el artículo 105 del CPACA, en tanto, la demanda no se dirige contra instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera por acciones u omisiones en el giro ordinario de sus asuntos.

30. Tercero, conforme a lo expuesto, se evidencia que la controversia puesta de presente por la demandante no es una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad social, sino que la demandante cuestiona unas presuntas omisiones en las que incurrieron las dos entidades públicas demandadas, las cuales supuestamente le generaron un daño antijurídico.

31. Cuarto, tampoco se trata de una controversia que se suscite entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Aunque la demandante es una entidad prestadora de servicios de salud, las demandadas no tienen la calidad de entidades administradoras o prestadoras del servicio de salud. Por el contrario, el Ministerio de Salud y Protección Social es “una entidad pública del nivel central del Gobierno Nacional y cabeza del sector salud, encargada de conocer, dirigir, evaluar y orientar el sistema de seguridad social en salud, mediante la formulación de políticas, planes y programas, la coordinación intersectorial y la articulación de actores de salud con el fin de mejorar la calidad, oportunidad, accesibilidad de los servicios de salud y sostenibilidad del sistema, incrementando los niveles de satisfacción de los pacientes, familias, comunidades y habitantes del territorio nacional”.[33] Y, la Superintendencia Nacional de Salud es una entidad del orden nacional, de carácter técnico, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social encargada de proteger “los derechos de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud mediante la inspección, vigilancia, control y el ejercicio de la función jurisdiccional y de conciliación, de manera transparente y oportuna”.[34]

32. De lo anterior se colige que la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Alianza Medellín Antioquia S.A.S. es el Tribunal Administrativo de Antioquia. En consecuencia, la Sala Plena ordenará remitir el expediente CJU-912 a dicha autoridad.

Regla de decisión: En virtud del numeral 1 del artículo 104 del C.P.A.C.A., la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los procesos en que se demanda a una o varias entidades públicas[35] por presuntas omisiones en el cumplimiento de sus funciones,[36] y que no plantean controversias que, en estricto sentido, se relacionan con la prestación de servicios de seguridad social, sino que pretenden la declaratoria de responsabilidad extracontractual de esas entidades estatales y la consecuente indemnización de perjuicios.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,