Auto nº 757/22 de Corte Constitucional, 2 de Junio de 2022

1. El 5 de febrero de 2020, A.C.P.H. instauró demanda en contra de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria S.A.– y Fiduciaria Popular S.A., “en sus calidades de integrantes del Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR de la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM”[1]. En las pretensiones solicitó que (i) se decrete “la cancelación de la obligación crediticia contraída por [la demandante] mediante contrato de compraventa, garantizado con hipoteca abierta de primer grado…sobre el inmueble ubicado en el municipio de El Tambo – Cauca…por prescripción extintiva de la obligación"[2]; (ii) que se decrete “la cancelación de la hipoteca abierta de primer grado constituida por [la demandante] a favor de TELECOM…por prescripción extintiva de la obligación” [3]; y (iii) “como consecuencia de las anteriores declaraciones, se decrete la cancelación de la inscripción del gravamen hipotecario…constituido sobre el inmueble…con matrícula inmobiliaria 120-144412”[4].

2. Como fundamento de las pretensiones, la demandante expuso que, el 11 de abril de 2002, constituyó una hipoteca a favor de TELECOM sobre un inmueble de su propiedad. Además, explicó que no realizó el pago total de la obligación; sin embargo, han transcurrido más de 15 años desde la constitución del gravamen hipotecario, tiempo que “sobrepasa ampliamente el término de más de diez años … para la prescripción extraordinaria”[5].

3. El 21 de febrero de 2020, el Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de Popayán. Aquel despacho consideró que el asunto era de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en virtud de la regla de competencia prevista en el inciso primero del artículo 104 del CPACA, que determina que “cualquier … litigio donde intervenga una entidad pública es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[6]. Esto, debido a que “se trata de una controversia originada en un contrato celebrado en el año 2002 con una entidad de naturaleza pública como es TELECOM”[7]. Al respecto, explicó que la liquidación de dicha empresa y la creación del patrimonio autónomo de remanentes, representado por Fiduagraria S.A., “[no] cambia la naturaleza ni la fecha de celebración del contrato objeto de este proceso…[puesto que] lo que determina la competencia para conocer este asunto, [es que] se trata de una controversia originada en un contrato celebrado en 2002 con una entidad de naturaleza pública”[8]. Finalmente, indicó que no resultaba aplicable la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA, respecto de entidades públicas que tengan el carácter de entidades financieras, en tanto que el contrato objeto del proceso no fue celebrado con la sociedad fiduciaria, “sino con la empresa TELECOM y se realizó antes de su liquidación”[9].

4. La demanda fue asignada al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán. Mediante auto de 14 de septiembre de 2020, el juez resolvió promover conflicto negativo de competencia y remitir el proceso al Consejo Superior de la Judicatura. Para justificar su decisión, indicó que, si bien la demanda se dirigió en contra de una entidad pública[10], lo cierto es que el contrato de hipoteca “sobre el que se pide su cancelación por prescripción no tiene como fin el giro ordinario del objeto social de la entidad pública…sino que tuvo como fin un contrato privado otorgado por el fondo de vivienda en beneficio de una de sus empleadas”[11]. En consecuencia, concluyó que, debido a que la discusión versaba sobre la “cancelación de una garantía real por prescripción, que tiene su origen en un contrato hipotecario…para la compra de un inmueble y no [el] ejercicio normal de la actividad estatal, su régimen es el civil o privado, por lo que el asunto no puede ser de conocimiento de la jurisdicción contenciosa”[12].

5. El 2 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial remitió el conflicto de jurisdicciones a la Corte Constitucional, porque consideró que esta era la competente para dirimirlo, de conformidad con el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

6. En sesión de 25 de mayo de 2021 de la Sala Plena de esta Corte, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Por último, este fue allegado al despacho el 9 de junio de 2021, según consta en acta de la Secretaría de la Corte Constitucional de la misma fecha.

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán (Cauca) y el Juzgado Quinto Administrativo de la misma ciudad, para conocer de la demanda promovida por A.C.P.H. en contra de la Sociedad Fiduciaria del Desarrollo Agropecuario y la Fiduciaria Popular S.A., “en sus calidades de integrantes del Patrimonio Autónomo de Remanentes – PAR de la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones – TELECOM”, en la que se pretende la extinción de la hipoteca existente a favor de Telecom. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II. 3 infra). Seguidamente, en caso de encontrar acreditados los mencionados requisitos, reiterará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir las controversias contractuales en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. (II. 4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará, en el caso concreto, cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. La Corte Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que para que estos conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres requisitos: subjetivo, objetivo y normativo[14], que se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre, por lo menos, dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso”[15].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[16].

3. Presupuesto normativo

   Supone constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal por las que consideran que son competentes —o no— para conocer del asunto concreto[17].

10. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena deberá declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumpla con alguna de estas exigencias.

11. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que en este caso se presenta un conflicto negativo de competencia en lo que respecta al conocimiento de la demanda interpuesta por A.C.P.H., puesto que se reúnen los requisitos para el efecto. Al respecto, se observa que el presupuesto subjetivo se encuentra satisfecho porque se trata de una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Quinto Administrativo de Popayán, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y (ii) el Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[18]. Adicionalmente, el presupuesto objetivo está debidamente acreditado, puesto que la demanda interpuesta por A.C.P.H. debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Finalmente, se cumple con el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron razones las razones constitucionales y legales por las que consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párr. 3 – 4 supra).

4. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración Auto 904 de 2021.

12. En el Auto 904 de 2021, la Corte determinó que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales que se presentan en el marco del giro ordinario de los negocios de las entidades públicas que tengan “el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera”. A esa conclusión arribó con fundamento en que, si bien la regla general es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias originadas en los contratos celebrados por las entidades públicas, esta regla se encuentra exceptuada por el numeral 1° del artículo 105 del CPACA. De acuerdo con esta excepción, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de las controversias relativas a “los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades”. En consecuencia, en virtud de la cláusula residual de competencia, contemplada en los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996, corresponde el conocimiento de esas controversias a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil por (i) encontrarse excluidas del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) no estar asignadas expresamente a otra autoridad judicial.

13. Igualmente, la Corte definió en el Auto 904 de 2021 que la aplicación de la referida excepción está supeditada a que la controversia sea relativa a un contrato que corresponda al giro ordinario de los negocios de la institución financiera que lo celebró. A esos efectos, a partir de los criterios definidos por el Consejo de Estado, se determinó que hacen parte del giro ordinario de los negocios de estas entidades aquellos contratos que (i) “guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-” o (ii) “sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”[19].

14. Regla de decisión. La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer de la demanda presentada en contra de una entidad pública, cuando (i) esta tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera; (ii) la controversia sea relativa a un contrato; y (iii) el contrato corresponda al giro ordinario de los negocios de dicha entidad. Esto, en virtud del artículo 105 del CPACA y la cláusula de competencia residual de la jurisdicción ordinaria (artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996).

15. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda sub examine debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Esto, porque (i) las demandadas son Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria S.A.–, entidad pública que tiene el carácter de institución financiera, y Fiduciaria Popular S.A.[20], entidad financiera de carácter privado, en su calidad de administradoras del Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom -PAR Telecom-. Además, (ii) la controversia versa sobre la extinción por prescripción de unos derechos que fueron transferidos al patrimonio autónomo que es administrado por la entidad pública demandada, en el marco del giro ordinario de sus negocios.

16. Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria S.A.– es una entidad pública. El parágrafo del artículo 104 del CPACA establece que son entidades públicas “las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital”. La naturaleza jurídica de Fiduagraria S.A. es la de “Sociedad Anónima de economía mixta sujeta al régimen de empresa industrial y comercial del Estado, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público”[21]. La participación accionaria de la Nación en Fiduagraria S.A. es superior al 90%[22], en consecuencia, tiene la condición de entidad pública a efectos de establecer cuál es la jurisdicción competente.

17. Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. –Fiduagraria S.A.– es una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera. El Estatuto Orgánico del Sistema Financiero establece que forman parte del sistema financiero, entre otras, las sociedades de servicios financieros (artículo 1°). Dentro de la categoría de las sociedades de servicios financieros se encuentran las sociedades fiduciarias (artículo 3°). Fiduagraria S.A. es una sociedad fiduciaria y, en consecuencia, es una institución financiera. Además, de conformidad con el certificado de existencia y representación legal de Fiduagraria S.A.[23], esta se encuentra vigilada por la Superintendencia Financiera.

18. La controversia es relativa a un contrato celebrado por la entidad pública demandada. La demandante pretende que se declare la prescripción de la obligación que adquirió con la extinta Telecom S.A. y de la hipoteca que la garantiza. Estos derechos fueron transferidos al Patrimonio Autónomo de Remantes (PAR Telecom), el cual se constituyó en virtud del contrato de fiducia mercantil celebrado entre el agente liquidador de Telecom S.A. y el consorcio conformado por Fiduagraria S.A. y Fidupopular S.A. Se estableció que el PAR Telecom tendría como finalidad “(…) la administración, enajenación y saneamiento de los activos no afectos al servicio […]; la atención de las obligaciones remanentes y contingentes, así como los procesos judiciales o reclamaciones en curso al momento de la terminación del proceso liquidatario y el cumplimiento de las demás actividades, obligaciones o fines que se indican en el presente Decreto (…)”[24]. En consecuencia, debido a que la controversia versa sobre un contrato celebrado por la liquidada Telecom S.A., que fue transferido al patrimonio autónomo administrado Fiduagraria S.A., no cabe duda que es un negocio jurídico relativo a la actividad contractual de la entidad pública demandada, en tanto que (i) involucra los activos que forman parte del patrimonio autónomo que administra en virtud del contrato de fiducia mercantil y (ii) atañe a las finalidades para las que se le encargó la administración del patrimonio autónomo.

19. El contrato corresponde al giro ordinario de los negocios de Fiduagraria S.A. Fiduagraria S.A. tiene por objeto social “la celebración, ejecución y desarrollo de negocios fiduciarios en general”[25]. A su vez, de acuerdo con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, las sociedades fiduciarias podrán, en “desarrollo de su objeto social”, “tener la calidad de fiduciarios, según lo dispuesto en el artículo 1226 del Código de Comercio”[26]. Así las cosas, es claro que (i) el contrato de fiducia, en virtud del cual se constituyó PAR Telecom corresponde al giro de los negocios de Fiduagraria S.A. y (ii) Fiduagraria S.A. ejerce la administración y representación de PAR Telecom en desarrollo de su objeto social.

20. Conclusión. Con fundamento en estas consideraciones, la Corte concluye que el Juzgado Tercero Civil Municipal de Popayán es la autoridad competente para conocer del presente asunto. Esto, habida cuenta de que la demanda se dirigió contra un particular y una entidad pública que tiene el carácter de entidad financiera. En el caso de esta última, la jurisdicción de lo contencioso administrativo carece de competencia para conocer de la controversia debido a que resulta aplicable la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA. Por esa razón, corresponde el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria especialidad en su especialidad civil, de conformidad con artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,