Auto nº 784/22 de Corte Constitucional, 9 de Junio de 2022
| Ponente | Gloria Stella Ortiz Delgado |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-990 |
Auto 784/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
Referencia: Expediente CJU-990.
Conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud.
Magistrada S.:
GLORIA S.O.D..
Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente
AUTO
-
El 14 de marzo de 2016[1], la Entidad Promotora de Salud Sanitas Internacional S.A. (en adelante, EPS Sanitas) promovió una demanda ordinaria laboral contra el Ministerio de Salud y Protección Social. En concreto, la entidad demandante pretende que se reconozcan y paguen 144 solicitudes de recobro por concepto de gastos incurridos en servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos especializados sin cobertura en el antiguo Plan Obligatorio de Salud (POS).
-
Por reparto, el conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante Auto del 18 de mayo de 2016[2] ese despacho la admitió y corrió traslado del escrito a la parte demandada para su pronunciamiento. Posteriormente, mediante Auto del 4 de marzo de 2019[3] declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó remitir el proceso a los juzgados administrativos del circuito de Bogotá.
Al respecto, indicó que el objeto de la demanda alude a los recobros presentados por la EPS Sanitas ante el FOSYGA. Esta entidad, de acuerdo con el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, fue creada como cuenta adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social para el manejo de los recursos que se destinan a la inversión en salud. En ese entendido, afirmó que la administradora del FOSYGA es quien asume la representación a nombre de la entidad estatal y emite actos administrativos en desarrollo de sus funciones. Por lo anterior, consideró que no es competente para conocer del asunto y que, en su lugar, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conforme a lo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[4].
-
Efectuada la remisión, por reparto le correspondió el asunto al Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá[5]. Mediante Auto del 22 de mayo de 2019[6], ese despacho sostuvo que carece de competencia para conocer la demanda y propuso conflicto negativo de jurisdicción.
Señaló que, las pretensiones de la demanda se enmarcan en las controversias derivadas del Sistema de Seguridad Social en Salud en los términos del artículo 2.4[7] de la Ley 712 de 2011. Adicionalmente, sostuvo que, según la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, los asuntos en los que se debaten controversias relacionadas con recobros generados dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud son asignados a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. En consecuencia, remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
-
En Auto del 8 de agosto de 2019[8], la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto previamente mencionado. En consecuencia, asignó el conocimiento del proceso al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá y ordenó remitir el expediente a dicha autoridad judicial. Consideró que el objeto de la demanda es la exigencia del pago de las facturas relacionadas con la prestación de servicios de salud y los suministros médicos no incluidos en el antiguo POS. Concluyó que el tema de discusión hace referencia al Sistema de Seguridad Social y, de conformidad con el artículo 2.4 de la Ley 712 de 2001, corresponde su conocimiento a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
Precisó que, si bien la Superintendencia Nacional de Salud no formó parte de la controversia, esta entidad ejerce funciones jurisdiccionales y asume el conocimiento de estos asuntos a prevención. En ese sentido aclaró que, “no es excluyente con la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, (…) simplemente su competencia es de carácter concurrente más no privativa, por tanto el actor puede escoger si realiza la reclamación entre la Superintendencia en sus funciones jurisdiccionales o acude a la Jurisdicción Ordinaria en si especialidad laboral”[9].
-
Cumplida la orden de remisión al Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá, mediante Auto del 25 de octubre de 2019[10], ese despacho insistió en su falta de competencia. Señaló que, de conformidad con el artículo 42.12 del Código General del Proceso, se establece como deber del juez “[r]ealizar el control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada etapa del proceso”. En virtud de ello, expuso que el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[11] le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud funciones jurisdiccionales y, por lo tanto, dicha entidad es competente para conocer y fallar los litigios derivados de las devoluciones o glosas a las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos no incluidos en el POS. En consecuencia, remitió el expediente a esa entidad.
-
Mediante Auto del 19 de marzo de 2020[12], la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda, propuso un conflicto negativo de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13].
Para sustentar esta decisión señaló que: (i) la función jurisdiccional sobre los asuntos de que trata el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 no excluye, de ninguna manera, a las autoridades de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral; (ii) la competencia de esa entidad es de carácter concurrente y no privativa o exclusiva; y, (iii) el presente asunto inicialmente correspondió a la justicia ordinaria, por lo que se descartan del conocimiento a las demás autoridades competentes.
-
Mediante correo electrónico del 27 de mayo de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud envió el proceso a la Corte Constitucional[14].
-
El 9 de mayo de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada S.[15].
-
El 11 de mayo de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.
Falta de Competencia de la Corte Constitucional para conocer de los conflictos suscitados entre jueces laborales y la Superintendencia Nacional de Salud. Reiteración de jurisprudencia[16]
-
La Corte Constitucional es competente para resolver todos[17] los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Carta Política[18]. Sin embargo, la Sala advierte que la controversia remitida en esta oportunidad no corresponde a un conflicto entre jurisdicciones, lo cual impide que esta Corporación se pronuncie sobre el particular, por cuanto sus atribuciones se restringen a aquellas que han sido asignadas en las normas constitucionales y legales.
-
En el asunto de la referencia, las autoridades en disputa integran la jurisdicción ordinaria desde el punto de vista funcional. En efecto, de acuerdo con el criterio establecido por la Corte en el Auto 1008 de 2021[19], la Sala advierte que el conflicto se suscitó entre un juzgado laboral y la Superintendencia Nacional de Salud (que se asimila a los jueces que componen dicha jurisdicción, para estos efectos). Esta última, a pesar de ser una autoridad administrativa[20], desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria, por las siguientes razones:
(i) De acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[21], corresponde a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias que la Superintendencia Nacional de Salud dicte en ejercicio de su función jurisdiccional; y,
(ii) En la Sentencia C-119 de 2008[22], esta Corporación señaló que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sus facultades jurisdiccionales:
“desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia”[23].
-
Por lo anterior, los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales. En tal sentido, corresponderá dirimir esta controversia a las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria[24], quienes deberán determinar si, en el caso concreto, la Superintendencia Nacional de Salud actuó en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales. Por tal motivo, aunque en principio se advierte la existencia de un conflicto entre autoridades que, funcionalmente, integran la jurisdicción ordinaria, el análisis sobre si, en efecto, sus actuaciones tuvieron naturaleza jurisdiccional en el presente asunto, recae en las autoridades judiciales competentes.
-
En particular, el artículo 139, inciso 5°, del Código General del Proceso dispone: “Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada”[25]. Con todo, en criterio de la Sala, esta norma debe interpretarse de manera conjunta con el inciso 1° de ese mismo artículo, que señala: “Siempre que el juez declare su incompetencia para conocer de un proceso ordenará remitirlo al que estime competente. Cuando el juez que reciba el expediente se declare a su vez incompetente solicitará que el conflicto se decida por el funcionario judicial que sea superior funcional común a ambos, al que enviará la actuación”.
-
En este sentido, en los Autos 1036 de 2021[26], 004 de 2022[27] y 103 de 2022[28], la Corte tuvo en cuenta ambos criterios (esto es, la condición de superior jerárquico del juez desplazado y de superior funcional común a las dos autoridades) para remitir el asunto, cuando se trata de un conflicto al interior de la jurisdicción ordinaria.
-
De conformidad con lo expuesto, la Sala Plena constata que carece de competencia para resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud comoquiera que esta última, cuando ejerce funciones jurisdiccionales, se asimila funcionalmente a una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.
-
Adicionalmente, la Corte precisa que la presente decisión no desconoce la existencia del conflicto negativo de jurisdicción anterior, suscitado entre el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de la misma ciudad, que fue dirimido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Al respecto, de conformidad con los Autos 869[29] y 905[30] de 2021, se advierte que no corresponde a la Sala estarse a lo resuelto en el Auto del 8 de agosto de 2019, proferido por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior, porque: (i) aquella controversia fue propuesta con base en unas razones diferentes, como se desprende de los antecedentes ya sintetizados; y, (ii) tuvo lugar entre autoridades que forman parte de jurisdicciones distintas (en este caso, es parte de la controversia la Superintendencia Nacional de Salud y no está involucrado el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito de Bogotá).
En suma, para esta Corporación es claro que, en primer lugar, existió un conflicto negativo de jurisdicción que se suscitó entre las jurisdicciones ordinaria laboral y contenciosa administrativa. Tal controversia fue resuelta, en su momento, por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala destaca que todas las autoridades judiciales deben acatar las decisiones de los órganos que resuelven los conflictos de competencia o de jurisdicción. En consecuencia, no es admisible la renuencia respecto de tales providencias, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional[31].
-
Así las cosas, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique esta decisión a los interesados.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia suscitada entre el Juzgado Veintinueve Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud para conocer la demanda ordinaria laboral promovida por la EPS Sanitas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-990 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ANGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA S.O.D.
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “3. 1-2019-693887_3.pdf”. Folio 522.
[2] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “3. 1-2019-693887_3.pdf”. Folio 523.
[3] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “4. 1-2019-693887_4.pdf”. Folio 744.
[4] Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.
[5] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “4. 1-2019-693887_4.pdf”. Folio 749.
[6] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “4. 1-2019-693887_4.pdf”. Folio 751.
[7] ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.
[8] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “1. 1-2019-693887_1.pdf”. Folio 7.
[9] Ibidem
[10] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “4. 1-2019-693887_4.pdf”. Folio 756.
[11] “Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (…) f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.
[12] Auto A2020-000800.
[13] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “auto de rechazo promueve conflicto A2020-000800 J-2019-1928”.
[14] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “Correo remisorio y Link.pdf 1”. En dicho mensaje, la Superintendencia explicó que “[l]a presente remisión se realiza en virtud del acto Legislativo 2 del 2015 en concordancia con lo señalado en el artículo 112, Numeral 2 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), corresponde entonces a la Corte Constitucional resolver los conflictos que se presenten entre autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones, o entre éstas y autoridades administrativas a las cuales se les haya atribuido funciones jurisdiccionales, como es el caso de la Superintendencia Nacional de Salud”.
[15] Expediente electrónico CJU-990. Archivo “Constancia de Reparto CJU-990.pdf”.
[16] En este acápite se retoman consideraciones de los Autos 1008 de 2021 y 103 de 2022, M.G.S.O.D..
[17] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando “(…) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones” (Auto 278 de 2015, M.L.G.G.P.. Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[18] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[19] M.G.S.O.D..
[20] De conformidad con el artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, “[l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. Sin embargo, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a esa autoridad.
[21] Artículo 6º de la Ley 1949 de 2019.
[22] M.M.G.M.C..
[23] Sentencia C-119 de 2008, M.M.G.M.C..
[24] La Sala advierte que, en su momento, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió conflictos de jurisdicción entre la Superintendencia Nacional de Salud y autoridades judiciales. Así lo determinó, por ejemplo, en las providencias del 19 y 11 de noviembre de 2020, 29 y 15 de enero del mismo año, 22 de mayo y 30 de octubre de 2019, 5 de julio de 2018, 1° de noviembre de 2017, entre otras. Sin embargo, también pone de presente que, en ninguno de estos casos, se analizó expresamente la competencia de esa Corporación para dirimir tales controversias o si las partes integraban una misma jurisdicción.
[25] Sala de Casación Civil, Corte Suprema de Justicia. Auto del 22 de julio de 2021 M.L.A.R.P.. Radicado 11001-02-03-000-2021-02344-00 (AC2977-2021). La Corte Suprema de Justicia consideró que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando estima que aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
[26] M.P.A.M.M..
[27] M.P.A.M.M. (Expediente CJU-182).
[28] M.G.S.O.D..
[29] M.D.F.R..
[30] M.G.S.O.D..
[31] Auto 905 de 2021, M.G.S.O.D..
