Auto nº 810/22 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2022

1. El 26 de agosto de 2018, L.E.F.P. promovió proceso ordinario laboral en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones (en adelante, Colpensiones), la Contraloría Distrital de S.M. y la Nueva EPS. En su demanda solicitó: (i) que se condene a las demandadas a “reliquidar y pagar las incapacidades” causadas a su favor, con base en el promedio del salario del último año, “por recibir y cotizar con salarios variables”[1]; (ii) el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, y (iii) el reconocimiento y pago de agencias y costas en derecho[2]. Lo anterior, con ocasión de las incapacidades continuas que tuvo la demandante en los años 2016 y 2017, mientras se encontraba vinculada a la Contraloría Distrital de S.M. mediante una relación legal y reglamentaria[3].

2. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M., autoridad judicial que la admitió mediante auto del 4 de septiembre de 2018[4]. El 29 de marzo de 2019, dicha autoridad judicial llevó a cabo la audiencia de que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS) y, al agotar la etapa de decisión de excepciones previas, declaró probada la excepción previa de falta de competencia propuesta por el apoderado judicial de la Contraloría Distrital de S.M.. En consecuencia, ordenó la remisión del asunto a la oficina judicial para que efectuara el reparto correspondiente entre “los Jueces Administrativos del Circuito de S.M.”[5]. Argumentó que, a pesar de que dos de las demandadas son entidades que integren el sistema de seguridad social (Colpensiones y la Nueva EPS), la demandante tiene una vinculación legal y reglamentaria con la otra entidad demandada (Contraloría Distrital de S.M.). En tal sentido, sostuvo que, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura[6], la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las controversias relativas a la seguridad social de los empleados públicos[7].

3. Posteriormente, el asunto fue repartido al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de S.M., autoridad judicial que, mediante auto del 3 de diciembre de 2019, declaró su falta de competencia para tramitar la controversia y promovió “conflicto de competencia con el Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M.”[8]. En consecuencia, ordenó el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura[9]. Señaló que, de conformidad con el artículo 11 del CPTSS y lo señalado por el Consejo de Estado[10] y la Corte Constitucional[11], el reconocimiento y pago de incapacidades laborales se enmarcan en la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social.

4. El 5 de marzo de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional[12]. El 1 de junio de 2021, la Secretaría General de la Corporación remitió el asunto al despacho de la magistrada sustanciadora[13].

1. Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

6. La S.P. debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Primero Laboral del Circuito de S.M. y Cuarto Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso judicial promovido por L.E.F.P. en contra de Colpensiones, la Contraloría Distrital de S.M. y la Nueva EPS. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá al auxilio económico por incapacidad como prestación del sistema de seguridad social (sección II.4 infra). En tercer lugar, se referirá a la competencia judicial para conocer de las controversias sobre las prestaciones de la seguridad social de los empleados públicos (sección II.5 infra). En cuarto lugar, hará referencia a los criterios orientadores para aplicar el fuero de atracción en los casos en los que se demanda de forma simultánea a entidades públicas y privadas y reiterará que esta figura procesal aplica a las controversias sobre el pago del auxilio económico por incapacidad (sección II.6 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.7 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

   Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].

8. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la S.P. debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Primero, el conflicto satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) al Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M., que forma parte de la jurisdicción ordinaria laboral, y (ii) al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de S.M., que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda originada en una controversia sobre la reliquidación y pago de unas incapacidades laborales, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 y 3 supra).

4. El auxilio económico por incapacidad como prestación del sistema de seguridad social

10. El auxilio económico por incapacidad laboral es la prestación económica a cargo del sistema general de seguridad social que aporta un ingreso temporal al afiliado por el tiempo que esté inhabilitado física o mentalmente para desempeñar su trabajo[19]. La Corte Constitucional ha señalado que el auxilio económico por incapacidad laboral (i) “sustituye el salario del trabajador, durante el tiempo que por razones médicas está impedido para desempeñar sus labores”[20] y (ii) constituye “una garantía del derecho a la salud del trabajador, pues coadyuva a que se recupere satisfactoriamente, sin tener que preocuparse por la reincorporación anticipada a sus actividades laborales”[21].

11. Pago del auxilio económico por incapacidad laboral. El pago del auxilio económico por incapacidad laboral se encuentra a cargo del sistema general de seguridad social[22]. En el caso de las incapacidades de origen común, su pago está a cargo del empleador, la EPS y el Fondo de Pensiones, de acuerdo día de la correspondiente incapacidad[23]. Por su parte, en el caso de las incapacidades de origen laboral, su pago está a cargo exclusivamente de la ARL. El pago del auxilio económico por incapacidad laboral a cargo de las administradoras del sistema general de seguridad social supone el cumplimiento de la obligación del empleador de efectuar los aportes correspondientes a las administradoras de los subsistemas seguridad social que integran el Sistema General de Seguridad Social[24].

5. Competencia para conocer las controversias sobre las prestaciones de la seguridad social de los empleados públicos

12. Cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria laboral para conocer controversias relativas a la seguridad social. Los numerales 4º y 5º del artículo 2º del CPTSS[25] prevén la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, para conocer controversias derivadas de la relación de trabajo o que tengan relación con el Sistema General de Seguridad Social[26]. En virtud de esta cláusula de competencia, la especialidad civil de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo serán competentes para conocer controversias que versen sobre estas materias, si existe una regla o cláusula especial que les confiera competencia para conocer de un determinado asunto de la seguridad social.

13. Cláusula especial de competencia para conocer las controversias relativas a las prestaciones sociales de los empleados públicos. La Corte Constitucional[27] ha reiterado que el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA– prevé una cláusula especial de competencia por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la facultad para conocer de los asuntos relacionados con la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y las controversias relativas a la seguridad social de estos, cuando quien administra las respectivas prestaciones sea una persona de derecho público[28].

6. El fuero de atracción como fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado en casos de controversias sobre prestaciones de la seguridad social

14. Aplicación del fuero de atracción. El fuero de atracción[29] es un fenómeno procesal en virtud del cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para decidir sobre la responsabilidad de sujetos de derecho privado, cuando estos son demandados de forma concomitante con entidades públicas[30]. En este sentido, el Consejo de Estado ha señalado que, en virtud del fuero de atracción, por regla general[31], “al presentarse una demanda de forma concurrente contra una entidad estatal, cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y contra otra entidad privada cuya jurisdicción es la ordinaria, el proceso debe adelantarse ante la primera”[32]. Lo anterior, sin perjuicio de que luego de realizar el análisis probatorio se decida que la entidad pública no es responsable de los daños atribuidos[33]. El fuero de atracción tiene como finalidad “dar cumplimiento a los principios procesales de economía, eficiencia, eficacia y seguridad jurídica”[34].

15. Criterios orientadores para la aplicación del fuero de atracción. El fuero de atracción no opera de forma automática por el simple hecho de que una entidad pública sea demandada de forma concurrente con sujetos de derecho privado. La Corte Constitucional ha señalado los siguientes criterios orientadores para examinar si la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe asumir el conocimiento de la controversia en estos casos[35]:

    15.1. Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales deben ser equivalentes.

    15.2. Es necesario constatar que el demandante planteó fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, por lo menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron, al menos, “concausa eficiente del daño”.

    15.3. El juez debe evaluar si los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”.

16. Los criterios orientadores para evaluar la aplicación del fuero de atracción pretenden, primero, garantizar que la asignación de competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo “atienda a la realidad de las circunstancias que dieron origen a la controversia”[36]. Segundo, evitar que el demandante pueda escoger el juez de su preferencia con la simple alegación de que una entidad pública pudo haber sido responsable del daño[37]. Tercero, de esta forma, preservar el carácter de orden público de las normas que definen la competencia[38].

17. Aplicación del fuero de atracción en controversias sobre el pago del auxilio económico por incapacidad. La Corte Constitucional, mediante el auto 786 de 2022[39], concluyó que las controversias respecto del pago del auxilio económico por incapacidad de una supernumeraria –figura regida por normas del derecho administrativo y asimilable al empleado público para efectos de la competencia–[40], en las que concurren en calidad de demandadas administradoras del Sistema General de Seguridad Social públicas y privadas, son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, si se acreditan los requisitos del fuero de atracción. En esta ocasión, la S.P. considera que esta última figura es aplicable a cualquier controversia en la que se discute el pago del auxilio económico por incapacidad a cualquier empleado público, cuando en el extremo pasivo de la litis concurran administradoras públicas y privadas. Esto, por cuanto de esta manera se da cumpliento a las finalidades para las cuales se instituyó la figura del fuero de atracción (párr. 16 supra.)

18. Regla de decisión. En aquellos casos en los cuales (i) se demande la corrección en el pago del auxilio económico por incapacidad de empleados públicos, (ii) concurran simultáneamente entidades públicas y privadas como demandadas responsables del correcto pago del auxilio económico por incapacidad y (iii) se acrediten los requisitos del fuero de atracción, será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer y dar trámite al asunto, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA.

19. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del caso sub examine. Esto es así, habida cuenta de que esa jurisdicción es competente para conocer de la controversia frente a dos de los demandados en el presente caso y se cumplen los requisitos del fuero de atracción. En efecto, por una parte, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de la demanda formulada por L.E.F.P. contra la Contraloría Distrital de S.M.[41], ya que es una entidad pública, y contra Colpensiones, porque es una entidad administradora de la seguridad social de derecho público[42]. Lo anterior, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, que le otorga la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias relativas a la seguridad social de los empleados públicos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

20. Ahora bien, por otra parte, en razón a que la Nueva EPS, que también está siendo demandada, es una administradora de la seguridad social de derecho privado –cuenta con una participación del Estado inferior al 50%.–, es necesario acudir a los criterios orientadores para dar aplicación al fuero de atracción, para verificar si estos se cumplen, a efectos de asignar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo también el conocimiento de las pretensiones contra esta empresa.

    20.1. Existe equivalencia entre los hechos y causas que fundamentan la eventual responsabilidad de las entidades públicas y privadas. En el caso bajo estudio son los mismos hechos y causas los que fundamentan las pretensiones de corrección en el pago del auxilio por incapacidad, dirigidas en contra de las entidades públicas y privadas demandadas. De los hechos narrados en la demanda, se desprende que los auxilios económicos por incapacidad que se pretenden reliquidar y pagar se causaron con ocasión de la incapacidad continua de la demandante, que generó la responsabilidad en el pago del auxilio económico por incapacidad a cargo de la Contraloría Distrital de S.M.[43] (entidad pública), la Nueva EPS S.A (entidad privada)[44] y Colpensiones (entidad pública), de acuerdo al periodo de la incapacidad.

    20.2. Las acciones u omisiones de las entidades estatales demandadas fueron concausa eficiente del daño, al menos prima facie. La demandante planteó fundamentos fácticos y jurídicos sólidos para atribuir la eventual responsabilidad por el presunto pago erróneo por concepto de auxilio de incapacidad, tanto a Colpensiones como a la Contraloría Distrital de S.M.. En efecto, el pago del auxilio por incapacidad de la accionante y la correcta determinación del Ingreso Base de Liquidación es responsabilidad tanto del empleador (los primeros 2 días de incapacidad), en este caso, la Contraloría Distrital de S.M., así como del fondo de pensiones (del día 181 al día 540 de incapacidad), en este caso, Colpensiones.

    20.3. Existe una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales demandadas sean condenadas. La demandante planteó fundamentos fácticos y jurídicos para imputar a las entidades públicas como presuntas causantes del daño. Dentro del expediente obran elementos que permitirían concluir, por lo menos prima facie, que las acciones y omisiones de las entidades públicas demandadas podrían generar una declaración de responsabilidad.

21. Acreditados los requisitos del fuero de atracción para la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, en línea con lo dispuesto en el auto 786 de 2022[45], la S.P. dirime el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de declarar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso judicial sub examine. En consecuencia, la S.P. ordenará el envío del expediente CJU-169 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de S.M., para que continúe con las diligencias y para que comunique la presente decisión a los interesados en el trámite y al Juzgado Primero Laboral del Circuito de S.M..

Con base en las anteriores consideraciones, la S.P. de la Corte Constitucional,