Auto nº 820/22 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2022

1. El 5 de febrero de 2021,[1] el señor J.A.D.I. en calidad de Alcalde del municipio de B. (Cauca) presentó, mediante apoderado judicial, una demanda reivindicatoria o de dominio en contra de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. - Movistar.[2] El demandante pretendió que: (i) se declarara que el bien inmueble bajo matrícula inmobiliaria No. 128-8519 pertenece en dominio pleno y absoluto al municipio de B., según el título de adquisición contenido en la escritura pública No. 266 del 4 de julio de 1992 de la Notaría Única de Patía – El Bordo; en consecuencia, se condene a la parte demandada a (ii) restituir el predio señalado y (iii) pagar el valor de los frutos civiles y naturales recibidos y los que se hubieran podido recibir desde el momento en que el demandando tomó posesión del bien y hasta cuando se haga la entrega.

2. El demandante afirmó que: (i) mediante la escritura pública No. 266 del 4 de julio de 1992 de la Notaría Única de Patía – El Bordo, el ente territorial de B. a través del alcalde de ese momento adquirió la propiedad del bien inmueble identificado con la matrícula inmobiliaria No. 128-8519, como consecuencia del contrato de compraventa suscrito con la señora E.E. de Orozco;[3] (ii) el alcalde del municipio de B. suscribió un contrato de comodato el 19 de octubre de 1992 con la extinta Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM), con una duración de 99 años, en el cual el inmueble dado en comodato se debía destinar por parte del comodatario exclusivamente a la construcción de la sede de TELECOM en el municipio de B.;[4] y, (iii) la empresa TELECOM fue liquidada por disposiciones legales del Gobierno Nacional en 2003, con la creación de la Empresa de Servicios Públicos Domiciliarios “Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.”.

3. Aunque en los fundamentos fácticos de la demanda el municipio de B. señala que suscribió el contrato de comodato antes mencionado, mediante Decreto 1615 de 2013 Telecom fue suprimida y liquidada, por lo cual sus activos y derechos fueron asumidos por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom -Par Telecom-, que se encuentra administrado por dos fiduciarias: (i) la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A.-, que tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera[5]; y, (ii) la Fiduciaria Popular S.A. -Fidupopular S.A.- que es una entidad privada.[6]

4. Así mismo, en los fundamentos de la demanda se indicó que (iv) el 13 de marzo de 2017, el municipio de B. le solicitó a la empresa Movistar - Seccional Cauca, el retiro de los equipos e infraestructura ubicados en el predio y realizar los trámites necesarios para legalizar la posesión del mismo a favor del municipio, a lo cual recibió respuesta negativa el 13 de junio de 2017 por parte de Colombia Telecomunicaciones S.A. ESP que, entre otras manifestaciones, indicó que “nuestra compañía únicamente ostenta el derecho de explotación, uso y goce de los bienes que son requeridos para la prestación del servicio público de telecomunicaciones, motivo por el cual carecemos de la capacidad jurídica que es requerida para disponer del derecho de dominio sobre todo el inmueble”;[7] y, (v) “la Sociedad COLOMBIA TELECOMUNICACIONES S.A. E.S.P., viene ofertando los predios de las antiguas instalaciones que alguna vez hicieron parte de la infraestructura física de la extinta TELECOM, según información de la comunidad".[8]

5. Una vez repartida la demanda, el 11 de febrero de 2021,[9] el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Patía (Cauca) resolvió mediante auto interlocutorio rechazar la demanda por falta de jurisdicción y remitir el expediente para su reparto entre los jueces administrativos del Circuito de Popayán. La autoridad judicial consideró que, el asunto bajo estudio no corresponde a una demanda reivindicatoria o de dominio como lo expresa el demandante, sino que la controversia gira en torno al incumplimiento de un contrato de comodato celebrado por el municipio de B. y, en consecuencia, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 y el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA),[10] el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

6. Por su parte, mediante auto del 20 de mayo de 2021,[11] el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán propuso el conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el proceso a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. El juez argumentó que, una vez revisados los documentos aportados a la demanda se evidencia que el ente demandante se registra como titular de derechos reales y por ello acude a la acción reivindicatoria para que se le restituya un bien inmueble, y no se está cuestionando el contrato de comodato, por lo que no se adecúa a la competencia prevista para la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en el artículo 104 del CPACA. Así, según su criterio, el asunto es de contenido civil y de conformidad con los artículos 946 a 957 del Código Civil y el artículo 18 del Código General del Proceso, es propio de la Jurisdicción Ordinaria Civil.

7. El asunto fue remitido a la Corte Constitucional mediante correo electrónico el 9 de junio de 2021. El 28 de enero de 2022 la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el asunto de la referencia para su sustanciación al Despacho de la magistrada D.F.R.. El expediente digital respectivo fue enviado al despacho sustanciador a través de acta secretarial del 2 de febrero de 2022.

8. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

9. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[12] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[13] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[14] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[15]

10. La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos, puesto que (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor J.A.D.I., en calidad de Alcalde del municipio de B. (Cauca), en contra de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. - Movistar (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Patía invocó los artículos 104.4 y 155 del CPACA. Por su parte, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán citó los artículos 946 a 957 del Código Civil y el artículo 18 del Código General del Proceso (presupuesto normativo).

11. En ese sentido, a continuación la Sala Plena se ocupará de resolver el conflicto que se ha configurado. Para el efecto se hará referencia a algunas consideraciones generales pertinentes en esta ocasión, relacionadas con: (i) la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, (ii) la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en materia de acción reivindicatoria, y (iii) ante la naturaleza jurídica de las fiduciarias comprometidas en la resolución de este asunto, se hará mención a la competencia de la Jurisdicción Ordinaria en materia de las controversias enmarcadas en el giro ordinario de los negocios de estas entidades. Con posterioridad y con base en ello, se resolverá el caso concreto.

3. La cláusula general de competencias de la jurisdicción de lo contencioso administrativo

12. Por disposición del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer de las controversias y de los litigios que surjan con ocasión de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Justamente, el parágrafo de esa disposición consagra que para efectos del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

13. Además de esta regla general de competencia, el mismo artículo 104 en comento consagra taxativamente los procesos que son competencia directa de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siendo relevante resaltar que el numeral 4 incluye los asuntos relativos a los contratos, cualquier que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. A su vez el artículo 105 del CPACA, también con carácter taxativo, precisa cuáles son los asuntos que no son competencia de esta jurisdicción, a saber: (i) las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos; (ii) las decisiones proferidas por autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales, sin perjuicio de las competencias en materia de recursos contra dichas decisiones atribuidas a esta jurisdicción; (iii) las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley; y, (iv) los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

14. Así mismo, es importante resaltar que el Título III del CPACA regula los medios de control cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los cuales se agrupan en: (i) el control inmediato de legalidad; (ii) la nulidad por inconstitucionalidad; (iii) la nulidad (o nulidad simple); (iv) la nulidad y restablecimiento del derecho; (v) las controversias contractuales; (v) la repetición; (vi) la reparación directa; (vii) la nulidad electoral; (viii) la pérdida de investidura; (ix) la protección de los derechos e intereses colectivos; (x) la reparación de los perjuicios causados a un grupo; (xi) la nulidad de las cartas de naturaleza y de las resoluciones de autorización de inscripción; (xii) el control por vía de excepción; y (xiii) el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos.

4. La competencia de la jurisdicción ordinaria civil y la acción reivindicatoria. Reiteración de jurisprudencia

15. Siguiendo los lineamientos establecidos en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 de la Ley 1564 de 2012, la jurisdicción ordinaria civil conoce de todos los asuntos que no estén asignados a otra jurisdicción. Esto se conoce como la cláusula general o residual de competencia, bajo la cual se encuentran cobijados aquellos asuntos cuyas reglas de competencias no están especialmente fijadas en el CPACA y participe como demandante o demandado una entidad pública.

16. Desde el Auto 1007 de 2021[16], esta Corporación ha señalado que la acción de dominio prevista en el artículo 946 y siguientes del Código Civil se erige como la vía legal para reclamar la posesión y no la propiedad de la cosa, en tanto el demandante afirma tener esta última y lo que ha perdido es el goce pleno y absoluto de su derecho con el ejercicio posesorio, respecto del cual peticiona la restitución y el reconocimiento de los frutos debidos, es decir, “se trata de un dueño sin posesión, contra un poseedor sin dominio”.[17] Para tal fin, la acción reivindicatoria es contemplada como un proceso declarativo en los artículos 368 y 390 del Código General del Proceso, y de acuerdo con la cuantía del bien se adelanta mediante el trámite verbal o verbal sumario. A partir de ello, precisó que las controversias reivindicatorias (i) no corresponden a ninguno de los asuntos en los cuales el criterio orgánico sea el determinante para establecer la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[18]; y, (ii) no pueden entenderse como un asunto sujeto al derecho administrativo porque se trata de un régimen que se encuentra contenido integralmente en el Código Civil, y no existen reglas de naturaleza sustantiva ni procedimental que disciplinen esos debates en la jurisdicción contencioso administrativa. Por consiguiente, concluyó que (iii) la práctica interpretativa de la jurisdicción ordinaria civil ha reconocido que le compete a dicha jurisdicción conocer los procesos reivindicatorios adelantados en contra o por parte de entidades públicas. Estos mismos lineamientos de decisión fueron puestos de presente y aplicados en el Auto 1084 de 2021.[19]

17. Posteriormente, en el Auto 016 de 2022[20] esta Corporación dirimió un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 19 Administrativo de Medellín y el Juzgado Promiscuo Municipal de Remedios, con ocasión del conocimiento de una demanda reivindicatoria que presentó una entidad territorial del orden municipal en contra de un particular, solicitando que se declarara que un bien inmueble le pertenece al municipio en dominio pleno y absoluto y que se condenara al demandado a restituir el bien. En esa oportunidad, la Sala Plena estimó que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria civil por las siguientes razones: (i) la demanda que presentó el municipio tiene por objeto la restitución del inmueble que pertenece a ese ente territorial y cuya posesión la tiene el particular, quien no ejerce funciones públicas; (ii) dada la naturaleza de las pretensiones reivindicatorias, el asunto escapa a la órbita de competencias de la jurisdicción contencioso administrativa ya que no existe en el CPACA ninguna disposición que le asigne el trámite de demandas de restitución de bienes cuando quien la promueve es una entidad pública; y, (iii) no existe de por medio un contrato que regule el derecho administrativo o que implique el desenvolvimiento de una función administrativa.

18. De allí estableció que “el CPACA no contempla dentro de los medios de control ningún procedimiento relativo a tales controversias, a diferencia de lo que ocurre en el CGP” y fijó como regla de decisión que “cuando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso.” De contera que, dirimió el conflicto señalando que la competencia para conocer la demanda reivindicatoria que formuló el municipio recaía en el Juzgado Promiscuo Municipal de Remedios, autoridad judicial que hace parte de la justicia ordinaria civil.

19. De forma más reciente, en el Auto 244 de 2022[21] esta Corte resolvió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal de San Carlos – Antioquia y el Juzgado 36 Administrativo Oral de Medellín, derivado de una demanda reivindicatoria de restitución de tenencia que presentó un municipio contra un particular. En esa ocasión la competencia para conocer el asunto se le asignó a la jurisdicción ordinaria civil por tratarse de una pretensión reivindicatoria en la cual una entidad pública buscaba la restitución de un bien inmueble de su propiedad, ello debido a que tal solicitud no se encuadra en ninguno de los supuestos previstos en el artículo 104 del CPACA en tanto tiene por objeto (i) la recuperación de la posesión por el propietario del inmueble; y, (ii) la obtención de las restituciones mutuas que resulten procedentes. Con base en ello estableció como regla de decisión que “[l]a jurisdicción ordinaria es competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso.”

20. En este orden de ideas, la Sala advierte la existencia de una línea jurisprudencial que se ha venido consolidando, según la cual, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer las demandas reivindicatorias que pretenden la restitución de un bien y el consecuente pago de frutos, así obre como demandante o como demandada una entidad pública. Lo anterior por la naturaleza de la pretensión que escapa a la órbita de competencia reglada que ejerce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y siempre que no medie un contrato estatal, ni esté de por medio el cumplimiento de una función administrativa.

5. La jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras

21. En el Auto 904 de 2021,[22] esta Corporación estableció que por disposición expresa del artículo 105.1 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativa no conoce de las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigiladas por la Superintendencia Financiera, cuando corresponda al giro ordinario de los negocios de dicha entidad. De allí que, al no estar asignadas dichas controversias expresamente a otra autoridad judicial, se habita la cláusula residual de competencias que contempla los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del CGP, para lo cual resulta determinante que el contrato que deriva el debate corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad que lo celebró.

22. Justamente, sobre el concepto y alcance del denominado giro ordinario de los negocios, el Consejo de Estado señaló que comprende todas aquellas actividades o negocios que (i) “guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero-” o (ii) “sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”[23].

23. A partir de lo anterior, es viable concluir que la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer de las controversias contractuales presentadas en el marco del giro ordinario de los negocios de entidades públicas del sistema financiero en virtud de la cláusula de exclusión del artículo 105 del CPACA y la cláusula residual de competencia de los artículos 15 del CGP y 12 de la Ley 270 de 1996.

6. Análisis del caso concreto

24. Esta Corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria civil representada en este caso por el Juzgado Civil Laboral del Circuito de Patía (Cauca), de acuerdo con las siguientes razones:

25. En primer lugar, la demanda que presentó por medio de apoderado judicial el Alcalde del municipio de B. – Cauca cimienta su pretensión en el ejercicio de la acción reivindicatoria, a través de la cual busca recuperar la posesión en su calidad de propietario inscrito del derecho de dominio sobre el bien inmueble identificado con la matricula inmobiliaria No. 128-8519, lo cual apareja consecuentemente la restitución del predio y la condena al pago de las restituciones mutuas a que haya lugar, últimas que incluyen el reclamo de frutos civiles y naturales dejados de percibir por el dueño hasta que medie la entrega efectiva del bien. Como se explicó, la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer las demandas reivindicatorias que pretenden la restitución de un bien y el consecuente pago de frutos, así obre como demandante o como demandada una entidad pública.

26. En segundo lugar, la Sala estima que entre el municipio de B. y la empresa Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.[24] no existe en forma directa una relación contractual, ni se está ante el ejercicio de una función administrativa que derive en que el asunto sea de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Por el contrario, como lo manifestó la empresa demandada en una misiva previa que remitió el 13 de junio de 2017 al municipio demandante, su relación con el inmueble que ocupa se basa en el derecho de explotación, uso y goce de los bienes que son requeridos para la prestación del servicio de telecomunicaciones, es decir, entre ellos no media directamente ninguna relación contractual y menos que se relacione con la entrega en posesión del inmueble objeto de la pretensión reivindicatoria.

27. En tercer lugar, si bien en los fundamentos fácticos de la demanda el municipio de B. señala que suscribió un contrato de comodato con Telecom en el año 1992, con una duración de 99 años y con la finalidad de que el inmueble con matrícula inmobiliaria No. 128-8519 se destinara a la construcción de la sede de Telecom en ese municipio para prestar el servicio de telecomunicaciones, lo cierto es que mediante Decreto 1615 de 2013 Telecom fue suprimida y liquidada, por lo cual sus activos y derechos fueron asumidos por el Patrimonio Autónomo de Remanentes de Telecom -Par Telecom-, que se encuentra administrado por dos fiduciarias: (i) la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – Fiduagraria S.A.-, que es una entidad pública[25] que tiene el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera[26]; y, (ii) la Fiduciaria Popular S.A. -Fidupopular S.A.- que es una entidad privada.[27] Esa administración de los activos y derechos que correspondían a la antigua Telecom, se enmarcan en el giro normal de los negocios que ejerce la Fiduagraria S.A., en tanto se relacionan con el ejercicio de su objeto social que se centra en “la celebración, ejecución y desarrollo de negocios fiduciarios en general”.[28]

28. Significa lo anterior que los derechos del contrato de comodato se encuentran sometidos al contrato de fiducia que actualmente administran bajo el giro normal de sus negocios Fidupopular S.A. y Fiduagraria S.A., última fiduciaria que según su naturaleza jurídica es una entidad pública que tiene el carácter de entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, lo que permite a la Sala advertir que si al presente litigio son llamadas tales Fiduciarias, en todo caso el asunto reivindicatorio correspondería conocerlo a la jurisdicción ordinaria civil porque expresamente el artículo 105.1 del CPACA excluye de la jurisdicción contencioso administrativa las controversias que se relacionen con los contratos celebrados por las entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dicha entidad.

29. Así las cosas, la Sala Plena estima que le asiste razón al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán, en el sentido de que la demanda presentada por el Alcalde del municipio de B. – Cauca en contra de Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P. – Movistar, le corresponde tramitarla a la jurisdicción ordinaria civil. De contera que, se ordenará remitir el expediente CJU-1045 al Juzgado Civil Laboral del Circuito de Patía – Cauca, para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Popayán y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

30. Regla de decisión: la Corte Constitucional determinó que la jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer de la demanda presentada por una entidad pública contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes derivado del ejercicio de la acción reivindicatoria del dominio, cuando (i) no se advierte la existencia de un contrato estatal y (ii) no está de por medio el cumplimiento de una función administrativa. Lo anterior en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del Código General del Proceso.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,