Auto nº 824/22 de Corte Constitucional, 15 de Junio de 2022
| Ponente | Natalia Ángel Cabo |
| Fecha de Resolución | 15 de Junio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1132 |
Auto 824/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1132
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá y la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca
Magistrada Sustanciadora:
N.A. CABO
Bogotá, D. C., 15 de junio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 9 de febrero de 2018, a través de apoderado especialmente constituido, la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad contra la Resolución No. GNR 356005 del 10 de octubre de 2014, mediante la cual reconoció pensión de vejez al señor H.M.J., alegando que dicho reconocimiento se efectuó incluyendo tiempos de servicio que no han debido contabilizarse conforme al régimen previsto en la Ley 33 de 1985, por corresponder a periodos laborados para una empresa privada.[1]
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La anterior demanda correspondió, previo reparto, a la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, autoridad que la admitió por auto del 30 de abril de 2018, al tiempo que dispuso notificar y correr traslado al extremo pasivo y al Ministerio Público.[2]
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Por auto del 30 de mayo de 2019, la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró su falta de jurisdicción para conocer el asunto, con fundamento en el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –C.P.A.C.A.– y en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social –C.P.T.S.S.–. Tras examinar la historia laboral del señor H.M.J., concluyó que, como el demandado prestó sus servicios en calidad de trabajador privado, la controversia debía ser resuelta por los jueces laborales ordinarios, a quienes ordenó remitir el expediente.[3]
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El 5 de junio de 2019, C. formuló recurso de reposición contra la anterior determinación, aduciendo que era el juez administrativo el competente para conocer de la acción de lesividad.[4]
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Dicho medio de impugnación fue resuelto mediante providencia del 19 de septiembre de 2019. Luego de reiterar los argumentos expuestos en el auto que declaró la falta de jurisdicción, enfatizó que el demandado no ostentaba la calidad de servidor público –por cuanto trabajó por más de 20 años al servicio de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, que es una corporación mixta– y que, por lo tanto, se regía por el Código Sustantivo del Trabajo, de modo que era la jurisdicción ordinaria la que debía dirimir el asunto. En consecuencia, confirmó íntegramente la decisión del 30 de mayo de 2019, en orden a que el proceso fuera remitido a los juzgados laborales.[5]
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Sometida nuevamente a reparto, el 19 de noviembre de 2019 la demanda fue asignada al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá.[6]
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El 13 de diciembre de 2019, C. solicitó al juzgado que declarara su falta de jurisdicción para conocer sobre la acción de lesividad de marras y que propusiera conflicto negativo de competencia. Nuevamente, alegó que se trata de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que busca declarar la nulidad de un acto administrativo contrario a derecho cuyo trámite es del resorte de los jueces administrativos.[7]
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Mediante auto del 12 de febrero de 2020, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá declaró que carecía de competencia para conocer la demanda y propuso conflicto negativo de competencia[8]. Sostuvo que las materias que conoce el juez del trabajo corresponden a las que involucran el reconocimiento y otorgamiento de prestaciones económicas y/o asistenciales del Sistema de Seguridad Social y que enfrentan a los afiliados, beneficiarios o usuarios con las entidades prestadoras o administradoras. Añadió que, en cambio, lo que C. reclamaba era la revocatoria del acto administrativo de reconocimiento pensional, lo cual “a todas luces desborda la competencia de la jurisdicción ordinaria laboral”.[9]
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Expuso que, teniendo en cuenta las previsiones del artículo 104 de la ley 1437 de 2011 y del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo, el conocimiento del asunto no puede trasladarse automáticamente a los jueces del trabajo; que al pretender dar inicio a una acción de lesividad el trámite se debía trasladar a la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y, finalmente, concluyó: “al corresponder el presente proceso a una solicitud de revocatoria de un acto administrativo proferido por Colpensiones como entidad pública, y no, a un trámite específico de la seguridad social, resultan suficientes los argumentos esbozados para suscitar conflicto negativo de competencia”.[10]
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En razón de lo anterior, en virtud de oficio No. 584 del 15 de abril de 2021, el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente del proceso a la Corte Constitucional[11], siendo recibido por esta Corporación el 15 de julio siguiente.
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Por informe del 2 de febrero de 2022, y en cumplimiento del reparto efectuado el 28 de enero del mismo año, la Secretaría General de esta Corporación remitió el expediente CJU-1132 al Despacho del entonces magistrado sustanciador A.R.R..[12]
Competencia
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De conformidad con lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Los conflictos de competencia o de jurisdicción, tal como lo ha sostenido este Tribunal, son controversias procesales que tienen lugar en aquellos eventos en que distintas autoridades jurisdiccionales se enfrentan respecto de cuál de ellas es la llamada a resolver un determinado asunto.
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Así, estas colisiones entre jueces se suscitan ya sea porque ambas autoridades reclaman para sí el conocimiento de una misma causa -ante lo cual se estaría frente a un conflicto positivo de competencia-, o bien, porque ambas la repelen y rehúsan asumirla aduciendo que carecen de competencia -caso en el cual será un conflicto negativo de competencia-.
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Acorde con esa orientación, en el Auto 155 de 2019[13] la Sala Plena de esta Corporación estableció los presupuestos que deben verificarse para que se estructure un conflicto entre jurisdicciones en los siguientes términos:
(i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto.[14]
(ii) Presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional[15].
(iii) Presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
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Aplicando las referidas reglas al caso que ahora ocupa la atención de la Sala, se advierte que, en efecto, en el expediente CJU-1132 se constata un conflicto entre jurisdicciones, comoquiera que los presupuestos exigidos se encuentran debidamente reunidos. Veamos:
(i) la colisión dentro del sub júdice se suscita entre la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, esto es, entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y una de la jurisdicción ordinaria, con lo que se atiende el presupuesto subjetivo;
(ii) la disputa entre las autoridades jurisdiccionales a que se alude recae sobre un proceso judicial en curso, originado en la demanda incoada el 9 de febrero de 2018 por Colpensiones con el fin de que se despoje de validez la Resolución No. GNR 356005 del 10 de octubre de 2014, por la cual se reconoció pensión de vejez al señor H.M.J., lo que demuestra que se cumple con el presupuesto objetivo; y, finalmente,
(iii) una y otra autoridad manifestaron explícitamente que consideran que no les corresponde conocer y decidir la demanda de que se trata, invocando cada una de ellas, como sustento de su postura, razones de índole constitucional y legal en relación con la interpretación de las reglas de competencia contenidas en los artículos 104 del C.P.A.C.A y 2 del C.P.T.S.S., acreditándose de esa forma, también, el presupuesto normativo.
Asunto a decidir
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Cumplidos como están los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones, corresponde a la Corte determinar si es en la jurisdicción de lo contencioso administrativo o, por el contrario, en la jurisdicción ordinaria, en la que recae la competencia para resolver en torno a la demanda instaurada el 9 de febrero de 2018 por parte de Colpensiones para que se declare la nulidad del acto administrativo en cuya virtud la propia entidad reconoció una pensión de vejez al señor H.M.J..
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Para resolver este interrogante, la Sala Plena reiterará de forma sucinta el marco jurídico decantado en pronunciamientos previos en relación con la competencia para conocer las demandas promovidas por entidades públicas con el fin de revocar actos propios; para, enseguida, ocuparse de la resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto.
El marco jurídico en torno a la competencia para conocer las demandas promovidas por entidades públicas con el fin de revocar actos propios
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El artículo 97 del C.P.A.CA. establece que, por regla general, no puede revocarse el acto administrativo que haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular, no obstante lo cual “[s]i el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”
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A su vez, en el artículo 104 del C.P.A.C.A. el Legislador prescribió cuáles son los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En tal sentido, como cláusula general, determinó que son del resorte de esta jurisdicción aquellas controversias originadas en actuaciones sujetas al derecho administrativo en que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. A su vez, se enunciaron allí una serie de procesos que, por su naturaleza, deben ser instruidos y decididos por los jueces administrativos.
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Con fundamento en dichos preceptos, esta Corporación ha señalado, entre otros en el Auto 316 de 2021, que en los eventos en que no se ha logrado obtener la autorización del titular para revocar directamente un acto administrativo y, por ende, la entidad pública que lo profirió opta por promover demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra su propio pronunciamiento, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, inclusive si el acto objeto de litigio versa sobre derechos pensionales[17].
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En criterio de este Tribunal, el hecho de que la competencia para resolver este tipo de asuntos radique en los jueces administrativos se justifica en que la habilitación para que la administración demande un acto propio persigue, entre otros fines, el de proteger el interés y el patrimonio público[18].
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En tal sentido, la regla definida por la jurisprudencia de esta Corte es clara, pacífica y uniforme en cuanto a que los procesos originados en el ejercicio de la denominada “acción de lesividad” por parte de las entidades públicas es del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Resolución del conflicto de jurisdicciones planteado en el caso concreto
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Como se verificó en el acápite respectivo, en esta oportunidad se encuentran debidamente acreditados los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones, por lo que le corresponde a la Corte establecer si es el juez administrativo, o el juez laboral, el llamado a asumir el conocimiento del asunto de que se trata.
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A partir de las consideraciones generales expuestas en precedencia, la Sala Plena observa que en el caso sometido a estudio la competencia para conocer y decidir la demanda en cuestión recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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A dicha conclusión se arriba al encontrar que, en efecto, el objeto de la demanda promovida en esta ocasión por la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones–, en su calidad de entidad pública[19], es controvertir la legalidad de la Resolución No. GNR 356005 del 10 de octubre de 2014, es decir, de un acto administrativo expedido por la misma entidad a propósito del reconocimiento de un derecho pensional a favor del ciudadano H.M.J..
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En consecuencia, esta Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones planteado entre la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá asignando la competencia para conocer del asunto a la jurisdicción administrativa, y dispondrá la remisión del respectivo expediente a la referida autoridad, la cual también deberá proceder a comunicar esta decisión al otro Despacho judicial y a las partes e intervinientes en el proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer y decidir la demanda interpuesta por la Administradora Colombiana de Pensiones –Colpensiones– en contra del señor H.M.J..
SEGUNDO.- Por Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-1132 a la Sección Segunda, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia, y para que proceda a comunicar la presente decisión al Juzgado 39 Laboral del Circuito de Bogotá, así como a las partes e intervinientes en el proceso.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 11
[2] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 35
[3] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 64
[4] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 72
[5] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 129
[6] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 139
[7] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 141
[8] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 148
[9] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 149
[10] Expediente digital CJU 1132. Archivo " 11001310503920190076500 C1.pdf”. P.. 151
[11] Expediente digital CJU 1132. Archivo "OFICIO REMISORIO.PDF”. P.. 1
[12] Expediente digital CJU 1132. Archivo "Constancia de Reparto CJU 1132.pdf”. Pág.1
[13] M.L.G.G.P..
[14] Cfr. Artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996.
[15] Cfr. Artículo 116 de la Constitución.
[16] Auto 155 de 2019.
[17] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382. M.J.F.R.C.; 384. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S. y 437 de 2021. M.A.L.C.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[18] La Corte Constitucional ha sostenido que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa.” Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R..
[19] De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 309 de 2017, la naturaleza jurídica de Colpensiones es la de “una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como Entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio del Trabajo, para que ejerza las funciones señaladas en el presente Decreto y en las disposiciones legales vigentes, con la finalidad de otorgar los derechos y beneficios establecidos por el sistema general de seguridad social consagrado en el artículo 48 de la Constitución Política de Colombia.”
