Auto nº 869/22 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 2022
| Número de sentencia | 869/22 |
| Fecha | 23 Junio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1443 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 869/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público
La competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, les corresponde a los jueces administrativos.
Referencia: Expediente CJU-1443
Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá D. C., veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 27 de agosto de 2018, la señora L.V. de G., por medio de apoderada, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF-.[1] Como pretensiones de su demanda, solicitó que se anule el acto administrativo contenido en el Oficio No. 25-100000 sin fecha;[2] y como restablecimiento del derecho, se condene al reconocimiento de su verdadero y real vínculo laboral de servidora pública de facto adscrita a esa entidad desde cuando inició su labor y hasta cuando permanezca en su ejercicio como tal ( ),[3] así como el reconocimiento y pago con indexación e intereses legales de los valores correspondientes a derechos salariales, prestacionales, emolumentos laborales y aportes a la seguridad social, basado en el último decreto gubernamental de asignación salarial mensual correspondiente a un servidor público de nivel operativo o técnico adscrito al I.C.B.F.[4] Lo anterior, con fundamento en que la demandante fue vinculada por el ICBF como madre comunitaria, a través del programa de Hogares Comunitarios del Bienestar Familiar, mediante la Asociación de Padres de Hogares de Bienestar Nuevo Rincón, desde el 3 de diciembre de 1990 hasta la actualidad.[5] Afirmó, en los hechos del medio de control presentado, que ha prestado sus servicios de manera personal, cumpliendo una jornada laboral de ocho horas diarias y bajo la subordinación y dependencia de los funcionarios del ICBF.[6]
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El asunto fue repartido al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual admitió el medio de control, dio trámite al proceso y corrió el traslado del mismo al ICBF. Posteriormente, mediante Auto del 3 de marzo de 2020, el juzgado declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó remitir el expediente a los juzgados laborales. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo se ocupa de los litigios que tienen ocasión con controversias jurídicas entre el Estado y sus servidores públicos, acorde con el artículo 104.4. de la Ley 1437 de 2011. Seguidamente, se refirió al artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, para sostener que todo conflicto que surja en virtud de un contrato de trabajo es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Finalmente, mencionó que los artículos 2º y 3º del Decreto 289 de 2014 aducen que la modalidad de vinculación de las madres comunitarias se realiza por medio de un contrato de trabajo con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios y que, además, estas no tienen la calidad de servidoras públicas.[7]
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El 22 de enero de 2021, el asunto fue repartido al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. El cual, mediante Auto del 6 de septiembre de 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, suscitó conflicto negativo entre jurisdicciones y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional, para dirimir la colisión. Sustentó su decisión señalando que el vínculo jurídico es el elemento que determina la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo como de la ordinaria laboral, por lo que, la naturaleza como establecimiento público del ICBF, conlleva a que sus servidores sean empleados públicos por regla general y, excepcionalmente, sean trabajadores oficiales, cuando realicen labores de construcción y sostenimiento de obras públicas, conforme lo señala el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968.[8] En consecuencia, sostuvo que las funciones realizadas por la señora L.V. de G., como madre comunitaria, tiene relación con el objeto del ICBF, siendo su vínculo jurídico el de empleada pública.
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El expediente fue enviado el 13 de septiembre de 2021 a la Corte Constitucional. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 2 de febrero de 2022 se hizo entrega del expediente.
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Competencia
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).[10]
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En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12]
Existe una controversia entre el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, para resolver la demanda presentada por la señora L.V. de G. y en contra del ICBF, en el que solicita se anular el acto administrativo contenido en el Oficio S-2017-092210-2500 del 21 de febrero de 2017; además, al reconocimiento de un vínculo laboral como servidora pública de facto adscrita a esa entidad.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[13]
Tanto el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá como el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.4 de la Ley 1437 de 2011, 2º de la Ley 712 de 2001 y 2º y 3º del Decreto 289 de 2014, la jurisdicción competente para conocer del asunto es la ordinaria en su especialidad laboral, ya que la vinculación de las madres comunitarias se realiza por medio de contrato de trabajo. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que, basado en la vinculación jurídica del Decreto 3135 de 1968, la cual rige al ICBF, la labores realizadas por las madres comunitarias están relacionadas con el objeto de esta entidad, razón por la que estas gozan de la calidad de empleadas públicas.
C.A. objeto de decisión y metodología
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Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales de los servidores públicos. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
Competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales de los servidores públicos
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A partir de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, a la jurisdicción ordinaria le corresponde asumir el conocimiento de todo asunto que no le haya sido atribuido por el legislador a otra jurisdicción. Dicho mandato impone que sobre ella recae la cláusula general o residual de competencia, de la que solo se exceptúa aquello que exclusivamente el legislador le asigne a otra jurisdicción.
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Teniendo en cuenta ese mandato y la competencia general asignada a la especialidad laboral y de seguridad social en el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, se entiende que sobre dichos jueces recae, en principio, el conocimiento de los asuntos relacionados con la seguridad social y los conflictos laborales.
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No obstante, el legislador en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011,[14] le atribuyó a los jueces contencioso administrativos la competencia para dirimir asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.[15]
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Así, en relación con los conflictos laborales, el legislador le asignó a los jueces contencioso administrativos el conocimiento de forma exclusiva y excluyente de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, exceptuando, en el numeral 4º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, a aquellos servidores públicos que tienen la calidad de trabajadores oficiales.[16]
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En consecuencia, tratándose de temas laborales y de seguridad social que no fueron asignados expresamente por el legislador a otra jurisdicción, corresponde su estudio a la jurisdicción ordinaria y, dentro de ella, a la especialidad laboral, de conformidad con la competencia general que le fue atribuida para asumir el estudio de los conflictos relacionados con dichos asuntos. En concreto, debe tenerse en cuenta lo descrito en los numerales 1º, 4º y 5º del artículo 2 de la Ley 712 de 2001.
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Así las cosas, en relación con los conflictos laborales, el numeral 1º ibidem señala que a los jueces laborales les corresponde el estudio de [l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, y el numeral 5º adiciona aquellos que pretendan [l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo [ ]. Posibilidad que incluye el estudio de los temas en los que esté involucrado un trabajador oficial, pues estos se vinculan mediante contrato;[17] salvo que se trate de una persona que desarrolle actividades de dirección y confianza, pues estos tienen la calidad de empleados públicos.[18]
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La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá.
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Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.
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Esta Sala advierte que el debate en relación con la vinculación de las madres comunitarias no ha sido pacífico, pues ha estado inmerso en variaciones de índole legal.[19] Al respecto, en los Autos 054 de 2022 y 061 de 2022 esta Corporación mencionó que, para resolver este clase de asuntos, se abstendrá de realizar consideraciones en torno al tipo de vinculación de las madres comunitarias, dado que ese estudio le corresponde al juez que asuma el conocimiento del caso y desborda las competencias de la Corte Constitucional. En ese sentido, en la decisión del conflicto entre jurisdicciones no cabe realizar manifestaciones que puedan incidir en el fondo de la controversia o que encausen la demanda a un planteamiento que no corresponda con la intención del demandante.
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Por consiguiente, esta Sala se limitará a realizar un estudio referente a lo pretendido con la presentación del medio de control y las pretensiones de la demanda, a efectos de determinar el juez al que le corresponde su estudio. En consecuencia, se observa que la actora acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el propósito de: i) declarar la nulidad de un acto administrativo particular proferido por el ICBF, por medio del cual la entidad le negó el reconocimiento de una relación laboral generada por su desempeño como madre comunitaria desde el 3 de diciembre de 1990 hasta la actualidad; y ii) a modo de restablecimiento del derecho, declarar la existencia de la referida relación laboral y que se le cancelaran los salarios y las prestaciones sociales causadas, y dejadas de percibir, con relación al último decreto gubernamental de asignación salarial mensual correspondiente a un servidor público de nivel operativo o técnico adscrito al ICBF.
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De esta manera, con fundamento en las referidas pretensiones, se desprende que la actora busca que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, le sea reconocida una vinculación laboral propia de una empleada pública dentro del nivel operativo o técnico de la Rama Ejecutiva, tomando en cuenta los artículos 3º, 8º y 10º de la Ley 5ª de 1978. En consecuencia, atendiendo a estas pretensiones, el juez de lo contencioso administrativo es el llamado para conocer de estas demandas, pues el legislador le asignó la competencia para atender los asuntos laborales relativos a la regulación legal y reglamentaria de los empleados públicos y el Estado; asimismo, es la autoridad judicial llamada a asumir el conocimiento de las controversias que discutan un vínculo laboral con el Estado, en la calidad de empleado público, conforme al artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011.
Regla de decisión: La competencia judicial para conocer de las demandas que pretendan que se declare la existencia de una relación laboral en la calidad de empleado público y se dicten medidas de restablecimiento dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación, les corresponde a los jueces administrativos.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la señora L.V. de G..
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1443 al Juzgado 48 Administrativo del Circuito de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Ausente con permiso
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar I.C.B.F. -, es un establecimiento público descentralizado de orden nacional, el cual cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, cuyo objeto es propender y fortalecer la integración y desarrollo armónico de la familia, proteger a los niños, niñas y adolescentes garantizando sus derechos. El Instituto fue creado por medio de la Ley 75 de 1968, reorganizado por la Ley 7ª de 1979 y el Decreto Reglamentario No. 2388 de 1979; por medio del Decreto No. 4156 de 2011 fue adscrito al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.
[2] Señala la demandante que, mediante el Oficio No. 25-100000 sin fecha, el ICBF respondió negativamente a la solicitud con Número de Radicación E-2017-013651-0101 por medio de la cual, ella y otras Madres Comunitarias, solicitaron el reconocimiento de una relación laboral. Cfr. Expediente Digital 01DemandayAnexos.pdf, folio 106 y ss.
[3] Expediente Digital 01DemandayAnexos.pdf, folio 7.
[4] Expediente Digital 01DemandayAnexos.pdf, folio 8.
[5] Expediente Digital 01DemandayAnexos.pdf, folios 5 y 6.
[6] Ibidem
[7] Expediente Digital 01DemandayAnexos.pdf, folio 841 y ss.
[8] Expediente Digital 03AutoOrdenaRemitirALaCorteConstitucional.pdf, folio 1 y ss.
[9] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[10] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] En efecto, en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 se indican los temas que conocerá la jurisdicción contencioso administrativa y, en particular, se le atribuye en el numeral 4º, el estudio de los asuntos [ ] relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.
[15] Al respecto, puede consultarse el Auto 314 de 2021 que dirimió un conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Buenaventura, V.d.C., y el Juzgado Primero Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad, bajo el radicado CJU-472. En esa oportunidad se realizó un análisis relacionado con el alcance del numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.
[16] En el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 se enlistan unos asuntos que no serán de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa y, concretamente, en el numeral 4º se señala: [l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.
[17] En relación con la vinculación contractual de los trabajadores oficiales, puede verse el Auto 314 de 2021, en el cual se dirimió el CJU-472. En dicha oportunidad, a partir de un estudio de lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 y de diferentes precedentes jurisprudenciales, se concluyó que los trabajadores oficiales se vinculan mediante contrato y desarrollan actividades como la construcción y el sostenimiento de obras públicas, entre otras.
[18] Al respecto, en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 se indicó que [ ] [l]as personas que prestan sus servicios a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos.
[19] Por mencionar algunas, puede verse que según el artículo 4 del Decreto 1340 de 1995 [l]a vinculación de las madres comunitarias, [ ] que participen en el programa de Hogares de Bienestar, mediante su trabajo solidario, constituye contribución voluntaria, [ ]; por consiguiente, dicha vinculación no implica relación laboral [ ]. A su vez, el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012 señala que [d]urante el transcurso del año 2013, se otorgará a las Madres Comunitarias y Sustitutas una beca equivalente a un salario mínimo legal mensual vigente. [ ] sin que lo anterior implique otorgarles la calidad de funcionarias públicas. Además, en los artículos 2.2.1.6.5.2 y 2.2.1.6.5.3 del Decreto 1072 de 2015 se fija que [l]as Madres Comunitarias serán vinculadas laboralmente mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar [ ] y [ ] no tendrán la calidad de servidoras públicas. Sus servicios se prestarán a las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios, las cuales tienen la condición de único empleador, sin que se pueda predicar solidaridad patronal con el ICBF.
