Auto nº 874/22 de Corte Constitucional, 23 de Junio de 2022

1. El Banco Agrario de Colombia S.A. (a partir de aquí, el Banco) y el ciudadano Y.H.R.R. suscribieron un contrato de mutuo (crédito agropecuario). El 20 de junio del 2012, el Banco desembolsó ocho millones de pesos, destinados a financiar una siembra de cacao. Por lo anterior, el proyecto agrícola fue inscrito ante el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (desde ahora, Finagro), con el objetivo de hacer efectivo a favor del mutuario el Incentivo de Capitalización Rural (desde aquí, ICR) de que trata el artículo 22 de la Ley 101 de 1993[1].

2. Una vez inscrito el proyecto agrícola, el beneficiario debía ejecutar las “inversiones”, para lo cual contaba con un plazo de 180 días (17 de diciembre de 2012). A.B., por otro lado, le correspondía realizar el control de las “inversiones”, lo cual ocurrió el 19 de enero de 2013. Hecho el control mencionado, el Banco debía “radicar ante FINAGRO la solicitud de elegibilidad”[2], para lo cual tenía un término de 30 días, contados a partir del vencimiento para la ejecución de las “inversiones”, esto es, hasta el 27 de enero de 2013[3]. Sin embargo, el Banco le presentó a Finagro la solicitud de elegibilidad del proyecto hasta el 22 de febrero de 2013, esto es, de forma extemporánea.

3. Por lo anterior, Finagro no concedió el ICR al señor Rojas Rueda, por lo que este le solicitó al Banco el pago de la indemnización de los perjuicios causados, los cuales consideró producto del incumplimiento contractual de la entidad financiera. Este último, sin embargo, respondió negativamente a dicha solicitud.

4. Y.H.R.R. demandó al Banco Agrario de Colombia S.A. El demandante pretendió que se declarara el incumplimiento de las obligaciones y deberes legales y convencionales del Banco, los cuales consideró adquiridos en virtud del “contrato marco para la realización de operaciones ante FINAGRO”[4] y “(…) en virtud del contrato de mutuo”[5]. Como consecuencia de lo anterior, el señor Rojas Rueda pidió que se condenara al Banco al pago del lucro cesante y el daño emergente causados, así como al reconocimiento y pago de las costas y agencias en derecho a las que hubiere lugar.

5. Por reparto, el proceso le correspondió al Juzgado Cincuenta y Nueve de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, que, en auto del 19 de noviembre de 2020, rechazó la demanda “por falta de jurisdicción”[6]. En consecuencia, dispuso remitir el expediente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En su criterio, esa jurisdicción es la competente para conocer el proceso, debido a que el Banco Agrario es una sociedad de economía mixta con capital público superior al 50%[7]. Para sustentar tal decisión, el juez tomó en consideración el artículo 1º de la Ley 1107 de 2006, modificatorio del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo (CCA), y un precedente de la Corte Suprema de Justicia[8].

6. La demanda fue remitida al Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de Bogotá, el cual, mediante auto de 7 de mayo de 2021, promovió el conflicto de competencias y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. En su criterio, el proceso debía tramitarse ante la jurisdicción ordinaria, por dos razones: primero, porque los jueces contencioso administrativos no conocen de las controversias relacionadas con los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, según el numeral 1º del artículo 105 del CPACA; y, segundo, debido a que el Banco no se rige por el Estatuto General de Contratación Pública, en aplicación de lo que dispone el artículo 93 de la Ley 1474 del 2011.

7. En sesión del 24 de mayo de 2022 de la Sala Plena de esta Corporación, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[9].

1. Competencia

8. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

9. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cincuenta y Nueve de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer el proceso que promovió Y.H.R.R. contra el Banco Agrario de Colombia S.A., con el objeto de obtener la reparación de los perjuicios causados por el incumplimiento contractual en el que habría incurrido la entidad financiera. Para estos efectos, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (num. 3 infra). En segundo lugar, se reiterará la jurisprudencia de la Corte sobre la competencia judicial para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras (num. 4 infra). Por último, la Sala Plena resolverá el caso en concreto (num. 5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

10. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [12].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

11. La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.

12. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena advierte que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda sub examine configura un conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones. Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades que pertenecen a distintas jurisdicciones, a saber: (i) el Juzgado Cincuenta y Nueve de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá, que forma parte de la justicia ordinaria; y (ii) el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[15]. Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, dado que existe una causa judicial cuyo conocimiento se controvierte, esto es, una demanda de responsabilidad contractual. Tercero, cumple con el presupuesto normativo, debido a que las autoridades enfrentadas expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver ff.jj. 5 y 6 supra).

4. Competencia judicial para resolver controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras. Reiteración de jurisprudencia[16]

8. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 consagra los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, el artículo 105 ibídem establece qué procesos están exceptuados de la competencia de dicha jurisdicción. En particular, el numeral 1º de la citada disposición señala que la jurisdicción contencioso administrativa no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos” (resaltado fuera de texto). En ese sentido, para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material).

9. Sobre el segundo criterio, el Consejo de Estado ha señalado que el giro ordinario de los negocios es un concepto jurídico indeterminado[17], que, en todo caso, no puede comprender todo tipo de actuaciones. De esta manera, se trata de aquellas actividades o negocios que guardan algún tipo de relación con el objeto principal de la entidad[18]. Tratándose de entidades públicas de carácter financiero, dicha Corporación ha entendido que corresponden al giro ordinario de los negocios de la entidad las siguientes actividades: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas actividades o negocios que son conexos con ellas y que se realizan para desarrollar la función principal[19]. Por lo anterior, ha señalado que ciertos actos, como la expedición de actos administrativos[20], no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y, en consecuencia, su conocimiento corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por el contrario, la celebración de ciertos tipos de contratos sí forman parte del giro ordinario de sus negocios, por lo que su conocimiento no compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[21].

10. En suma, cuando una entidad pública de carácter financiero celebre contratos en desarrollo de sus funciones, las controversias suscitadas en relación con dichos acuerdos no serán del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

11. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es competente para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por entidades públicas de carácter financiero, cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Ante la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012[22] y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996[23].

12. Regla de decisión. Con fundamento en lo anterior, la Sala Plena considera que la jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que se promuevan contra entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello, de conformidad con el artículo 105.1 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996.

13. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer el caso sub examine. La Sala Plena considera que la demanda interpuesta por Y.H.R.R. contra el Banco Agrario de Colombia S.A. debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, por las siguientes razones:

    (i) El Banco Agrario es una entidad pública de carácter financiero. Tal y como lo señaló la Corte en el Auto 1072 de 2021[24], el Banco Agrario de Colombia es una sociedad de economía mixta del orden nacional, organizado como establecimiento de crédito bancario, cuyo objeto social es la financiación en forma principal pero no exclusiva, de las actividades relacionadas con las prácticas rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales. Además, se dijo en el referido auto, el Banco está sometido a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera y dentro del listado de operaciones e inversiones que desarrolla se encuentran la de recibir depósitos en cuenta corriente, a término y de ahorros y la de captar y conceder créditos agropecuarios.

    Esto es así porque el artículo 233 del Decreto Ley 663 de 1993[25] establece que el Banco Agrario de Colombia “es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta el régimen de empresa industrial y comercial del Estado, organizado como establecimiento de crédito bancario y vinculado al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”[26]. Asimismo, el artículo 234 ibídem señala que su objeto social consiste en “financiar, en forma principal pero no exclusiva, las actividades relacionadas con las [prácticas] rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales”, para lo cual, agrega, “podrá celebrar todas las operaciones autorizadas a los establecimientos de crédito bancarios”.

    Por otro lado, porque el artículo 2 del Decreto Ley 663 de 1993 indica que se consideran establecimientos de crédito “las instituciones financieras cuya función principal consista en captar en moneda legal, recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito”. Dentro de las clases de establecimientos de crédito la norma incluye a los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda, las compañías de financiamiento comercial y las cooperativas financieras. En cuanto a los primeros, se trata de instituciones que tienen por función principal la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones activas de crédito. Por su parte, el artículo 72 de la Ley 795 de 2003 señala, entre otras, que los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras y las compañías de financiamiento comercial están sometidas a la vigilancia e inspección de la Superintendencia Financiera, antes Superintendencia Bancaria[27].

    (ii) El contrato que da origen a la controversia forma parte del giro ordinario de los negocios del Banco Agrario. El contrato de mutuo celebrado entre Y.H.R.R. y el Banco Agrario se relaciona con el giro ordinario de los negocios de este último. Esto, por cuanto el objeto del contrato es la financiación de actividades agrícolas, en este caso, la siembra de cacao, lo cual forma parte de las operaciones que puede desarrollar la mencionada entidad financiera, de conformidad con el artículo 6 de los Estatutos Sociales del Banco Agrario de Colombia, que establece una lista enunciativa de las operaciones e inversiones que el banco puede desarrollar, de acuerdo con las normas legales aplicables a los bancos comerciales y las especiales que dicte el Gobierno Nacional. Dentro de las actividades planteadas se encuentran, entre otras, la de “otorgar crédito” y la de “celebrar contratos de apertura de crédito”.

    A la misma conclusión se puede arribar si es que se asume que la controversia sub examine se deriva del “contrato marco para la realización de operaciones ante FINAGRO”, como también lo propone el demandante (fj. 4), ya que el artículo 7 de los Estatutos Sociales del Banco señala que, en desarrollo de las funciones que autorizan la ley y sus estatutos, el banco “podrá celebrar toda clase de actos o negocios jurídicos directamente relacionados con su objeto social, y los que tengan como finalidad ejercer los derechos o cumplir las obligaciones, derivados de la existencia y actividades de la institución”. Al respecto, basta con señalar que dicho contrato también guarda relación con el giro ordinario de los negocios del banco demandado, ya que tiene como objeto establecer los términos generales para la realización de operaciones de redescuento individual y global, para la financiación de las actividades definidas en la Ley y en las Resoluciones de la Comisión Nacional de Crédito Agropecuario y para el acceso a los incentivos que Finagro administra.

    De una forma u otra, lo cierto es que el artículo 49 de los Estatutos Sociales del Banco determina que su actividad contractual se rige por el derecho privado y, por ende, que sus actividades y contratos, celebrados en desarrollo de su objeto social, se regirán por la normatividad aplicable a las entidades financieras, en particular por el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y demás disposiciones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades.

14. En ese orden de ideas, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cincuenta y Nueve de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1530, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,