Auto nº 905/22 de Corte Constitucional, 30 de Junio de 2022

1. El señor L.A.R.G., es propietario de la Hacienda Bethania, ubicada en el Municipio de El Copey, C.. En dicho predio, están ubicadas tres torres eléctricas de alta tensión pertenecientes a la empresa TRANSELCAR S.A.[1].

2. El 26 de octubre de 2005, mediante escritura pública, se constituyó una servidumbre a favor de la empresa TRANSELCAR S.A. para el mantenimiento de las torres[2].

3. El 22 de mayo de 2015, TRANSELCAR S.A. presentó petición de amparo policivo. La Inspectora de Policía del municipio resolvió “decretar el Statu Quo (…), por cuanto considero (sic) [que] no era pertinente dicha medida, habida cuenta que el espacio por donde pretendía entrar los señores de Transelca, no hace parte de la servidumbre constituida”[3].

4. El 22 de mayo de 2015, la empresa TRANSELCAR S.A. promovió nuevamente proceso policivo en contra del demandante por supuesta perturbación a la servidumbre. La petición fue negada en razón a que, “el señor L.A.R. para nada impide la entrada [de la empresa] a la servidumbre objeto de [la] querella”[4].

5. El 7 de febrero de 2018, por tercera vez, TRANSELCAR S.A. promovió querella policiva. La Inspectora de Policía negó la solicitud por considerar que el actor no había incurrido en actos de perturbación de la servidumbre[5]. Contra esa decisión, la empresa presentó recurso de apelación.

   En segunda instancia, conoció del proceso policivo el alcalde del Municipio de El Copey, C.. Mediante providencia No.005 del 8 de noviembre de 2018, esa autoridad resolvió: (i) revocar la decisión proferida por la Inspectora de Policía; (ii) declarar que el señor L.A.R.G. incurrió en un comportamiento contrario al derecho de servidumbre; y, (iii) imponer medida correctiva de restablecimiento por perturbación de la servidumbre.[6]

6. El 4 de septiembre de 2020[7], el señor L.A.R.G., a través de apoderado, presentó “[d]emanda o [i]ncidente [d]e Nulidad”[8] contra el Municipio de El Copey, C., y la empresa TRANSELCA S.A. – E.S.P. El propósito de la demanda es:

   “PRIMERA: Declarar que la servidumbre contenida en escritura Pública No 2016 del 26 de octubre del año 2.005 de la Notaria 6 de Barranquilla, hace parte de la Hacienda Bethania de propiedad del señor L.A.R.G., de donde se generó Proceso Policivo con radicación 2.018/002 fallado en segunda Instancia por el señor alcalde de el Copey, objeto de análisis en esta litis;

   SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior declarar la Nulidad de lo decidido en resolución N° 005 de fecha 8 de noviembre del año 2.018 por parte del señor alcalde del Municipio de el Copey – Cesar;

   TERCERA: Declarar y/o ratificar que la servidumbre contenida en Escritura pública enunciada en el punto primero de este libelo solo la constituye el área y forma como esta descrita en dicho instrumento público;

   CUARTA. Ordenar a los demandados que se abstenga de continuar utilizando arbitrariamente los caminos de a Hacienda Bethania que no hacen parte de la mencionada servidumbre para el uso de los mantenimientos o podas de la misma;

   QUINTA: Indemnizar a mi representado señor L.A.R.G., y a su señora esposa, señora Z.D.C.C.M., por virtud del daño emocional que han ocasionados los señores de Transelca S.A. (…)”.[9]

   El apoderado del demandante fundamentó sus pretensiones en la vulneración al debido proceso y en el trámite dispuesto en el artículo 133 del Código General del Proceso. Al respecto sostuvo que:

   “Invoco como causal de nulidad la violación del debido proceso, contenida en el Artículo 29 de nuestra Carta Magna, la cual fue avalada o que no se opone a las enmarcadas dentro del artículo 133 del código General del Proceso;( sentencia C-491/1995 de la Corte Constitucional)”[10].

   En tal sentido, afirmó que “la problemática objeto de este proceso [ocurre] en primer lugar por la violación al Debido Proceso que se hizo en el procedimiento Policivo de -amparo policivo por perturbación de servidumbre (…)”.[11] Ello, en razón a que consideró que el alcalde del Municipio de El Copey: (i) se “exced[ió] en sus funciones Policiales, es decir, ejerciendo Funciones Jurisdiccionales modificó el sentido de la Servidumbre contenida en Escritura Publica No 2016 de fecha 26 de octubre del año 2005 de la Notaria Sexta del Círculo Notarial de Barranquilla”;[12] (ii) omitió correr traslado al demandante del “Informe Inspección Técnica y Ocular Del Predio Betania” suscrito por el S. de Planeación y que fue constituido como prueba dentro del proceso[13]; y (iii) esa autoridad administrativa realizó una interpretación errónea de la cláusula tercera del literal F de la escritura pública mediante la cual se constituyó la servidumbre[14].

   En ese entendido, el apoderado del demandante manifestó lo siguiente:

   “[r]esumo mis fundamentos de derecho, ratificándome en la Violación del Debido Proceso por la serie de vicios de fondo tanto procesales como sustanciales que se aprecian a lo largo de todo el procedimiento con el cual el señor Alcalde asume resolución 005 de fecha 28 de noviembre del año 2.018, en primer lugar porque se basa en una prueba pericial denominada “Informe Inspección Técnica Y Ocular Del Predio Betania”, (…) sin el correspondiente traslado a mi cliente, a fin de que agotara su derecho de defensa (…) En segundo Lugar, se tergiverso lo prescrito en el literal f de la cláusula tercera, cuando se le brincó la interpretación de este literal f del predio de la Servidumbre a todo el predio de la Hacienda Bethania, situación por demás absurda con la que se modificó el sentido y la objetividad del predio que constituye la Servidumbre y por ende se extralimitó en sus funciones (…) De igual manera, en forma parcializada el señor alcalde trató de justificar su decisión dándole supremacía Jurídica al Accionante, hablando de nomas de utilidad pública e interés social, (…); En concreto, a la luz de lo plasmado en el artículo 132 del Código General del Proceso, el señor Alcalde (…) no realizo (sic) el control de legalidad para corregir o sanear los vicios antes esbozados, que configuran nulidades”.[15]

7. La demanda fue repartida al Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar. Mediante Auto del 29 de octubre de 2020[16], ese despacho la rechazó por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a los juzgados administrativos del circuito de esa ciudad. Sostuvo que, según los numerales 1°[17] y 6°[18] del artículo 155 del CPACA, corresponde a los jueces administrativos en primera instancia, conocer de los procesos de nulidad contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden distrital y municipal, así como también, decidir sobre los de reparación directa. Señaló que la demanda “se orienta a la nulidad de un acto administrativo emanado del MUNICIPIO DE VALLEDUPAR y también involucra pretensiones reparativas, asunto cuya competencia está atribuida a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[19].

8. El asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar[20]. Mediante Auto del 18 de mayo de 2021[21], propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Señaló que, de acuerdo con el artículo 105.3 de la Ley 1437 de 2011[22], el Legislador expresamente dispuso que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de las controversias derivadas de los juicios de amparo policivo. En ese sentido, declaro su falta de competencia para conocer el asunto.

9. Mediante correo electrónico del 24 de mayo de 2021, la secretaría del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar remitió el expediente a la Corte Constitucional[23].

10. El 9 de mayo de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[24].

11. El 11 de mayo de 2022, el expediente fue entregado al despacho través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional –SIICOR–.

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[25], de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta Política[26].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones [27]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[28].

3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[29] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[30].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[31].

   (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[32].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar).

   (ii) Existe una controversia entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer el proceso promovido por L.A.R.G. contra el Municipio de El Copey, C., y la empresa TRANSELCA S.A. – E.S.P. El propósito de la demanda es declarar la nulidad de la decisión proferida por el alcalde de El Copey dentro del proceso de amparo policivo por perturbación de la servidumbre, promovido por la empresa TRANSELCA S.A. Adicionalmente, se solicita la ratificación de los límites de la servidumbre contenidos en escritura pública y el pago de una indemnización a favor del demandante y su cónyuge por los daños ocasionados por la empresa en virtud de lo fallado en el proceso.

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar fundamentó su postura en los numerales 1° y 6° del artículo 155 del CPACA. Indicó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo emanado por una autoridad del orden municipal, por lo tanto, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   De otra, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad fundamentó su falta de competencia en la excepción del artículo 105.3 del CPACA. Este precepto expresamente dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de las controversias derivadas de los juicios de amparo policivo.

   Asunto objeto de decisión y metodología

5. Con fundamento en lo expuesto, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para tal efecto, se referirá a: (i) la naturaleza judicial de los procesos policivos; y (ii) la nulidad procesal y su trámite. Con base en lo anterior, (iii) resolverá el conflicto de la referencia.

   Naturaleza judicial de los procesos policivos

6. La jurisprudencia constitucional ha considerado de manera reiterada que las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales en aquellos procesos policivos en los que se pretende amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre. Igualmente ha señalado que, las providencias que dictan estas autoridades en desarrollo de dicha función son actos de naturaleza jurisdiccional[33].

7. Por su parte, el Consejo de Estado[34] ha señalado que, si bien, por regla general las autoridades policivas ejercen funciones propiamente administrativas, excepcionalmente y por mandato expreso de la ley, pueden actuar en ejercicio de función jurisdiccional. Sobre este punto, esa Corporación precisó que dicha atribución tiene por finalidad “la de resolver los litigios en torno de la tenencia pacífica de un bien, cuando se susciten o hayan suscitado entre particulares (…) [así como] la protección del statu quo. Las autoridades de policía, al actuar como un tercero frente a un litigio entre particulares, actúa como un juez, es decir, realiza una función jurisdiccional”[35].

   Asimismo, ese Tribunal ha destacado que cuando estas autoridades “dirimen los procesos civiles de policía dirigidos a amparar la posesión, la tenencia o la servidumbre, eventos en los cuales, sus actos, por ser de carácter judicial, escapan al control de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”[36]. De allí que, el artículo 105.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establezca que los actos expedidos en los juicios civiles de policía no son objeto de control ante la justicia de lo contencioso administrativo.

8. Adicionalmente, esta Corporación ha expresado que, aunque los procedimientos policivos guardan autonomía e independencia, resulta “inexorable (…) que debe nutrirse de las disposiciones del Código de Procedimiento Civil para llenar sus vacíos y no a la legislación de lo Contencioso administrativo”[37](negrilla fuera de texto).

   Para este Tribunal, es clara la similitud de los procesos policivos, en cuanto a su estructura, con aquellos que se tramitan ante los jueces civiles. Por ello, ha destacado la importancia de complementar la regulación de estos procedimientos con las normas procesales civiles, que actualmente están contenidas en el Código General del Proceso.

   “En la medida que se trata de un proceso civil de policía, análogo en la estructura a los procesos seguidos por los jueces civiles, las normas especiales del Código Nacional de Policía (...) deben complementarse con las disposiciones pertinentes del Código de Procedimiento Civil, con el fin de hacer efectivos los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa de las partes trabadas en ese tipo de litigios. El trámite de los recursos susceptibles de ser impetrados contra las decisiones se encuentra sumariamente reglado en el Código de Policía, razón por la cual se hace necesario acudir al Código de Procedimiento Civil, para integrar el régimen normativo que garantice el debido proceso de las partes en dicho proceso”.[38]

9. Ahora bien, es pertinente destacar que el proceso policivo de servidumbre es de naturaleza civil[39] y se regula en el Código Civil[40]. Además, el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana en su artículo 80, indica que el amparo de las servidumbres es “una medida de carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos reales en controversia y las indemnizaciones correspondientes, si a ellas hubiere lugar”.

10. Esta medida correctiva, se rige por el proceso verbal abreviado según lo establecen los artículos 221[41] y 223[42] de la Ley 1801 de 2016. Adicionalmente, las citadas normas señalan que los inspectores de policía tienen la competencia para conocer en primera instancia de las medidas correctivas para restablecer el derecho de las servidumbres y reparación de los daños materiales.[43] A su vez, al alcalde le corresponde “[r]esolver el recurso de apelación en el procedimiento verbal abreviado, cuando no exista autoridad especial de Policía en el municipio o distrito a quien se le haya atribuido, en relación con las medidas correctivas que aplican los inspectores de Policía rurales y urbanos o corregidores, en primera instancia”[44].

11. En relación con las solicitudes de nulidad, el artículo 228[45] del Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana, señala que podrá ser solicitada únicamente dentro de la audiencia pública, “por violación del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política”. Esta, se resolverá de plano y contra la decisión solo procede el recurso de reposición.

12. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha considerado de manera reiterada que, cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales. Debido a la naturaleza preventiva del trámite, “las decisiones policivas hacen tránsito a cosa juzgada formal”[46].

13. En suma, el proceso policivo de amparo de las servidumbres es: (i) de naturaleza civil. Además, en ese trámite, (ii) las autoridades de policía ejercen funciones jurisdiccionales. De igual modo, (iii) expresamente, el Legislador ha excluido el conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en estos asuntos. En consecuencia, las decisiones que ponen fin a esos procesos: (a) son emitidas por autoridades en manifestación del poder judicial del Estado y por ello no constituyen actos administrativos; (b) hacen tránsito a cosa juzgada formal; y (c) agotadas las dos instancias que prevé la Ley 1801 de 2016, no existe en el ordenamiento jurídico un mecanismo ordinario de revisión o insistencia.

    Nulidad procesal y su trámite

14. La jurisprudencia constitucional ha definido la nulidad procesal como aquella irregularidad o vicio procedimental que se presenta en el marco de un proceso jurisdiccional y que, por su gravedad, tiene el alcance de invalidar las actuaciones surtidas dentro del mismo[47]. Para asegurar la vigencia del debido proceso, previsto en el artículo 29 de la Carta Política, la legislación civil reguló de manera detallada las causales de nulidad en el artículo 133 del CGP[48].

15. Este mecanismo de carácter excepcional se rige por el principio de taxatividad o especificidad, lo que significa que sólo se pueden “considerar vicios invalidadores de una actuación aquellos expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución”[49].

16. En relación con la oportunidad y el trámite para alegar la nulidad, el artículo 134 del CGP dispone que puede darse en “cualquiera de las instancias antes de que se dicte sentencia o con posteridad a esta, si ocurrieren en ella”. En este último evento, la norma en cita señala que la nulidad originada en la sentencia carente de recurso puede ser alegada “en la diligencia de entrega o como excepción en la ejecución de la sentencia, o mediante el recurso de revisión”.

17. La Sala Plena constata que, en el presente caso:

(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Valledupar), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.

(ii) De conformidad con lo expuesto, la Sala precisa lo siguiente:

El señor R.G. presentó demanda contra el Municipio de El Copey, C., y la empresa TRANSELCA S.A. – E.S.P. Las pretensiones estuvieron dirigidas a solicitar que se anule una decisión adoptada en un proceso policivo[50] y, como consecuencia de ello, se declare una servidumbre, se ratifique la existencia, magnitud y contenido de la servidumbre, se ordene a los demandados que se abstengan de utilizar zonas de un predio y se indemnicen los daños causados al demandante.

De acuerdo con la legislación y la jurisprudencia señaladas en esta providencia, cuando se trata de procesos policivos que amparan la posesión, la tenencia o una servidumbre, las autoridades de policía ejercen función jurisdiccional. Por tal razón, las providencias que dictan son actos jurisdiccionales, excluidos del control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 105.3 del CPACA. Además, estas decisiones hacen tránsito a cosa juzgada formal. En ese sentido, existe una exclusión expresa que impide que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca y decida este tipo de controversias.

La Sala constata que el problema jurídico que plantea la demanda es el de realizar un análisis de legalidad de las actuaciones desarrolladas dentro del proceso policivo de perturbación de la servidumbre. Esto, con el fin de advertir vicios procesales que, eventualmente, configurarían algunas de las causales de nulidad que prevé el artículo 133 del Código General del Proceso.

(iii) De acuerdo con lo expuesto en las consideraciones de esta providencia, corresponde al juez de conocimiento o de instancia realizar el control de legalidad y resolver las solicitudes de nulidad que se presenten, aún contra la decisión que pone fin al proceso. Dado que la inconformidad del demandante tiene origen en la actuación desplegada por el alcalde del Municipio de El Copey, C., como autoridad jurisdiccional dentro del proceso policivo civil No. 2018/002, el conocimiento de la demanda de nulidad corresponde a esa autoridad y no a otra.

(iv) Bajo ese entendido, debe asignarse el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. Para este efecto, son necesarias dos precisiones. De una parte, mediante Auto 642 de 2021[51], esta Corporación consideró que las alcaldías municipales, cuando ejercen funciones jurisdiccionales en materia policiva, pertenecen a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil[52].

De otra, si bien la jurisdicción ordinaria está representada en el asunto de la referencia por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Valledupar, la Sala constata que esa autoridad no fungió como director del proceso ni profirió la decisión que se pretende declarar nula. En consecuencia, con el propósito de garantizar los principios de celeridad y acceso a la administración de justicia, se enviará el expediente a la autoridad que tiene la atribución de pronunciarse sobre la “[d]emanda o [i]ncidente [d]e Nulidad”[53].

(v) Finalmente, como se estableció en el Auto 626 de 2022[54], esta Corporación al resolver conflictos entre jurisdicciones en los que ha advertido la acumulación de pretensiones de distintas jurisdicciones, ha precisado que, “corresponde al juez de conocimiento determinar la validez de la acumulación de las pretensiones (…) al juez del conflicto no le corresponde segmentar la demanda ni referirse a la admisibilidad de las pretensiones de la misma, en el sentido de determinar si aquellas pueden ser o no tramitadas en un mismo proceso, o guardan una relación de conexidad o son compatibles entre sí (…) si el juez del conflicto advierte que una demanda contiene pretensiones de diversa naturaleza o que, prima facie, el demandante pretende la acumulación de pretensiones, debe atribuir la competencia para conocer del asunto al juez a quien corresponda conocer de la pretensión principal. Lo anterior, con el objeto de que sea éste quien decida sobre la admisibilidad y procedencia de la acumulación de las pretensiones”[55].

(vi) Por lo tanto, la Sala Plena remitirá el expediente al alcalde del municipio de El Copey, C., como autoridad jurisdiccional, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: En las demandas en la que se pretenda la nulidad de las decisiones proferidas por una autoridad administrativa con facultades jurisdiccionales excepcionales dentro de un proceso policivo, en el que se amparó provisionalmente una servidumbre, corresponde el conocimiento a la autoridad administrativa que ejerció excepcionalmente facultades judiciales conforme el trámite de nulidad dispuesto en los artículos 132 a 138 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,