Auto nº 918/22 de Corte Constitucional, 30 de Junio de 2022
| Número de sentencia | 918/22 |
| Fecha | 30 Junio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1495 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 918/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: expediente CJU-1495
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados 5º Administrativo Oral y 5º Laboral, ambos del circuito de Cali
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
El 24 de abril de 2017, la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSANAR E.S.S formuló demanda ordinaria laboral en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social. Esto, “por concepto de recobros realizados con base en fallos de tutela”[1], mediante los cuales se le ordenó “la prestación de diferentes servicios y suministros de medicamentos no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado”[2]. Además, se le “autorizó para recobrar el valor de los mismos al FOSYGA”[3]. Por ende, solicitó, entre otras pretensiones, el pago de $1.039.980.844,81, correspondiente a “636 recobros”[4].
-
El 25 de septiembre de 2020, la jueza quinta laboral del circuito de Cali declaró su falta de competencia para conocer sobre el asunto[5]. Argumentó que, en este caso, “debe darse aplicación estricta a los presupuestos del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[6]. Primero, por cuanto “los rubros objeto del reclamo son de manejo directo de la ADRES”[7], cuya competencia es “administrar dineros parafiscales”[8]. Segundo, porque la jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de la Sala Plena de Casación de la Corte Suprema de Justicia han precisado que “la decisión de ‘glosar, devolver o rechazar’ las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –no POS– […] constituye un acto administrativo, particular y concreto”[9]. Esto, por cuanto “el Fosyga la asume en nombre y representación del Estado”[10]. En consecuencia, tales controversias deben “zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[11]. En estos términos, la jueza ordenó “remitir el expediente a los jueces de lo contencioso administrativo del distrito judicial de Cali, para lo de su competencia”[12].
-
El 24 de septiembre de 2021, la jueza quinta administrativa oral del circuito de Cali declaró, a su vez, la falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Adujo que no es posible activar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a lo previsto por el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[13]. Según esta última, “los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la jurisdicción especial de lo contencioso administrativo”[14] son aquellos “referidos a la seguridad social de los servidores públicos cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público”[15]. A su juicio, “según las pretensiones de la demanda, es claro que [el caso concreto] no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos”[16]. Por el contrario, versa sobre la “solicitud de pago”[17] por concepto de recobros, por la “prestación de diferentes servicios y suministros de medicamentos autorizados […], no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado”[18]. En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia y dispuso remitir el expediente a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241.11 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[19].
-
El 28 de noviembre de 2021, la oficial mayor del Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Cali remitió el expediente a la Corte Constitucional. En sesión de 24 de mayo de 2022 de la Sala Plena de esta Corte, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[20]. Luego, el 26 de mayo del mismo año, el expediente digital fue remitido al referido despacho[21].
-
Competencia
-
La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
-
Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
-
La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados 5º Laboral y 5º Administrativo Oral, ambos del circuito de Cali. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda presentada por EMSANAR E.S.S en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social, con el objetivo de obtener el reconocimiento y pago de las prestaciones no incluidas en el POSS (hoy PBS). A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia en asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POSS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
-
Verificación de los presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
-
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[22]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[23], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
-
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [24].
-
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[25].
-
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[26].
-
La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
-
La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ordinaria laboral formulada por EMSANAR E.S.S en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, puesto que satisface:
(i) El presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (a) el Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y (b) el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[27].
(ii) El presupuesto objetivo, puesto que se constata la existencia de una controversia respecto del conocimiento de la demanda ordinaria laboral formulada por EMSANAR E.S.S en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Seguridad Social (párr. 1).
(iii) El presupuesto normativo, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones constitucionales y legales por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 y 3).
-
En tales términos, a continuación, la Sala Plena determinará cuál de las autoridades judiciales en disputa debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso.
-
Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POSS (hoy PBS) y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS. Reiteración de los Autos 389 de 2021 y 785 de 2021[28]
-
En el Auto 389 de 2021[29], la Sala Plena concluyó que la competencia judicial para conocer los asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[30].
-
De un lado, la Sala Plena consideró que los recobros no son un asunto de la seguridad social, porque el proceso judicial relacionado con estos (i) no es una controversia relativa a la prestación de los servicios de la seguridad social, dado que el servicio ya se suministró y lo pretendido es restablecer el desequilibrio económico entre el Estado y una EPS[31] y (ii) se trata de controversias entre entidades administradoras del sistema de seguridad social en salud, razón por la cual no les es aplicable el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP[32]. Por otro lado, la Corte señaló que es razonable que el control de los actos administrativos proferidos en el marco del trámite de recobros judiciales por prestaciones no incluidas en el extinto POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, deba estar a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, dado que el procedimiento de recobro es (i) más que una simple presentación de facturas al cobro, en la medida en que constituye un verdadero procedimiento administrativo[33] y (ii) concluye con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de la obligación[34].
-
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer demandas en contra de la Nación-Ministerio de Salud y de la Protección Social. Según el Auto 862 de 2021[35], estas mismas consideraciones son aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social. Asimismo, el Auto 390 de 2021[36] reconoció que la regla del Auto 389 de 2021 es aplicable a casos en los que la parte demandada está integrada por la Nación y el referido ministerio.
-
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer sobre recobros por servicios prestados en el régimen subsidiado de salud. Por último, en el Auto 785 de 2021[37], la Sala Plena concluyó que la regla de decisión del referido Auto 389 de 2021 también es aplicable a los “asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS del régimen subsidiado, hoy PBS”, de modo que el conocimiento de esas controversias “corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”.
-
Regla de decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POSS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Esto, por cuanto la fuente cuestionada por la EPS es un acto administrativo proferido por el FOSYGA, hoy ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas por el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.
-
La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer la demanda interpuesta por EMSANAR E.S.S en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social. Lo anterior, debido a que dicha EPS pretende obtener el pago del pago de $1.039.980.844,81, por concepto de “la prestación de diferentes servicios y suministros de medicamentos no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado” que prestó a los usuarios (párr. 1). Para la Sala, este es un asunto relacionado con la financiación de los servicios de salud, que no con su prestación y, en consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe decidir sobre el mismo.
-
En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cali y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1495, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los Juzgados 5º Laboral. y 5º Administrativo Oral, ambos del circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud EMSANAR E.S.S en contra de la Nación – Ministerio de Salud y de la Protección Social.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1495 al Juzgado 5º Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 5º Laboral del Circuito de Cali.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. 01ExpedienteJuzgado5Laboral.pdf, f. 3.
[2] Ib.
[3] Ib.
[4] Ib., f. 34.
[5] Ib., f. 273.
[6] Ib., f. 273.
[7] Ib.
[8] Ib. Al respecto, recordó que la referida competencia está establecida por los artículos 218 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1283 de 1996 y 66 de la Ley 1753 de 2015. Asimismo, se refirió a los Decretos 1429 y 1431 de 2016.
[9] Ib., f. 272.
[10] Ib.
[11] Ib.
[12] Ib., f. 273.
[13] Auto de 28 de noviembre de 2019.
[14] Expediente digital. 12. AutoProponeConflictodeCompetencia.pdf., f. 2.
[15] Ib.
[16] Ib., f. 1.
[17] Ib.
[18] Ib.
[19] Ib.
[20] Expediente digital. Constancia de reparto CJU-1495, f. 1.
[21] Ib.
[22] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[23] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[24] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[25] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[26] Ib.
[27] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: (…) // 3. Juzgados civiles, laborales, penales, penales para adolescentes, de familia, de ejecución de penas, de pequeñas causas y de competencia múltiple, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: (…) 3. Juzgados Administrativos”.
[28] Reiterados, entre otros, en el Auto 510 de 2022.
[29] Expediente CJU-072.
[30] Auto 389 de 2021. fj. 54.
[31] Cfr. Ib. fj. 24.
[32] El numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del CGP, enmarca las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. Cfr. Ib. ffjj. 25 y 30.
[33] Cfr. Ib. fj. 36.
[34] Cfr. Ib. fj. 37.
[35] Expediente CJU- 403.
[36] Expediente CJU-381.
[37] Expediente CJU-365, reiterado, entre otros, por los autos 787 (expediente CJU-397) y 873 (expediente CJU-604), ambos de 2021.
