Auto nº 951/22 de Corte Constitucional, 7 de Julio de 2022
| Ponente | Natalia Ángel Cabo |
| Fecha de Resolución | 7 de Julio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1401 |
Auto 951/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS
Referencia: Expediente CJU-1401.
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá.
Magistrada Sustanciadora:
NATALIA ÁNGEL CABO
Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente,
AUTO
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La EPS Sanitas S.A. presentó demanda ordinaria laboral[1] en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y de la entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante la ADRES), a través de esta acción la demandante pretendía el reconocimiento y pago de recobros por la prestación de servicios no incluidos en el PBS[2] por valor de $185.338.110, y de $18.533.811 a título de indemnización de perjuicios por daño emergente.
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Como fundamento de la demanda, la EPS Sanitas S.A. sostuvo que presentó las respectivas solicitudes de recobro de servicios ante la ADRES con sujeción a los formatos y el procedimiento establecido. No obstante, la ADRES se opuso a los mismos mediante la interposición de glosas.
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En este sentido, la demanda fue repartida al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, en sentencia del 27 de agosto de 2020, condenó a la ADRES a pagar a la demandante la suma de $3.525.256 por concepto de recobros[3].
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La EPS Sanitas S.A. apeló el fallo, por lo que el expediente fue remitido a la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá[4]. En Auto del 30 de septiembre de 2020, el juez de segunda instancia decretó la nulidad por falta de jurisdicción y competencia de la sentencia proferida por el Juzgado Doce Laboral del Circuito de Bogotá.
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Para sustentar la nulidad advertida, el juez indicó que la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria carece de competencia para conocer el asunto de conformidad con las reglas de competencia del artículo 2° del CPTSS. Ahora bien, hizo referencia a lo dispuesto por el artículo 104 del CPACA, según el cual, dentro de las competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se encuentra el conocimiento “[…]de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” En esta línea, el juez argumentó que la parte demandada es una entidad pública según lo preceptuado por el artículo 1° del Decreto 1429 de 2016[5].
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Finalmente, argumentó que la ADRES es la entidad que actualmente administra los recursos del FOSYGA, de tal suerte que en el caso particular resultaría aplicable lo dispuesto por la Corte Suprema de Justicia en el Auto APL 1531 del 12 de abril de 2018 que indicó: “(…) la decisión de ‘glosar, devolver o rechazar’ las solicitudes de recobro por servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -No POS-, en la medida que el Fosyga las asume en nombre y representación del Estado, constituye acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativa prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”[6]. Por las razones anteriores, la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá ordenó la remisión del expediente a los jueces de lo contencioso administrativo.
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El 4 de mayo de 2021 se realizó el nuevo reparto del expediente al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá[7], el cual, en Auto del 26 de agosto de 2021[8] se abstuvo de avocar conocimiento del asunto y formuló conflicto negativo de jurisdicciones. Como fundamentos de la decisión, el juez sostuvo que el asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria laboral de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2° del CPTSS[9], que establece que la mencionada jurisdicción conoce de “[…]las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Respecto al caso particular consideró que la controversia se origina en un asunto relacionado con la prestación de servicios de la seguridad social en salud, cuyo conocimiento, según la norma antes citada, correspondería a la jurisdicción ordinaria.
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Igualmente, hizo referencia a dos decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[10] en las que se determinó que la jurisdicción ordinaria era la competente para conocer de las demandas en las que se pretendiera el recobro al Estado de prestaciones no incluidas en el entonces denominado POS (hoy PBS). En consecuencia, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto negativo de jurisdicciones.
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En el reparto efectuado en reunión virtual el pasado 28 de enero de 2022, la Sala Plena asignó el asunto de la referencia al Despacho de la magistrada sustanciadora, a quién se envió el expediente el 2 de febrero de 2022[11].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].
Estructura de la decisión
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Para pronunciarse sobre el presente asunto, la Sala Plena: (i) hará una breve referencia a los presupuestos de existencia de los conflictos de jurisdicción y; (ii) verificará si en el caso concreto concurren los mencionados presupuestos, caso en el cual; (iii) procederá a analizar el fondo del asunto y dirimirá el conflicto suscitado.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que, por lo menos dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un asunto porque estiman que a ninguna le corresponde (conflicto negativo de jurisdicción) o; (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para hacerlo (conflicto positivo de jurisdicción)[13].
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En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos[14], a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.
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Así pues, previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente mencionados.
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Sobre el presupuesto subjetivo: la controversia bajo análisis fue suscitada por la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá (jurisdicción ordinaria laboral) y por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá (jurisdicción de lo contencioso administrativo), quienes mutuamente rechazaron la competencia para conocer del presente trámite. En consecuencia, la Corte encuentra satisfecho el presupuesto subjetivo.
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Sobre el presupuesto objetivo: como se advirtió en los antecedentes, y según obra en el expediente allegado a la Corte, la controversia objeto de estudio surgió dentro del trámite propuesto por la EPS Sanitas S.A. con el objetivo de lograr el reconocimiento y pago de ciertas sumas de dinero por concepto de recobros por la prestación de servicios no incluidos en el PBS. Así pues, se verifica la concurrencia del presupuesto objetivo, en tanto existe una causa judicial que da origen a la controversia analizada.
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Sobre el presupuesto normativo: a juicio de esta Corporación, se encuentra satisfecho por cuanto ambas autoridades jurisdiccionales indicaron, de manera expresa, las razones constitucionales y/o legales por las cuales se consideran incompetentes para asumir el conocimiento de la demanda promovida por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y de la ADRES (supra. 4 - 7). En concreto, el Tribunal Superior de Bogotá consideró que a la luz de lo dispuesto por los artículos 2 del CPT y 104 del CPACA, es necesario entender que la competencia para adelantar este trámite es exclusiva de la justicia de lo contencioso administrativo, pues se demanda a una entidad del Estado; por su parte, el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá sustentó su decisión de rechazar la competencia en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS, en virtud del cual “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social” son de competencia de la justicia ordinaria.
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Verificada la concurrencia de los tres presupuestos, la Sala Plena concluye que en el supuesto bajo análisis efectivamente se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones y procede con el análisis de fondo de la controversia.
Asunto objeto de decisión y metodología
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La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá. Para tal efecto, reiterará la regla decisión fijada por la Sala Plena de esta Corporación en el Auto 389 de 2021, en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los asuntos relacionados con los recobros por prestación de servicios médicos no incluidos en el PBS.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias relacionadas con los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios médicos no incluidos en el PBS.
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En el Auto 389 de 2021 esta Corporación resolvió un conflicto de jurisdicción muy similar al que hoy se somete a su conocimiento. En aquella oportunidad, Sanitas EPS demandó a la ADRES para exigir el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS) en cumplimiento de decisiones judiciales o de los comités técnicos científicos- CTC. La Sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[15], para tramitar este tipo de asuntos.
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A juicio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no pueden entenderse como parte de las enlistadas en el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS[16]. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación. Sobre este punto se indicó: “[A]l proferir la comunicación referida (supra 36), la entidad crea una situación jurídica concreta para la EPS, en el sentido de aceptar o rechazar el pago de los servicios y tecnologías en salud que dispensó y que no hacían parte del PBS. Dicha declaración de voluntad de la ADRES, pese a que no tiene la denominación formal de resolución o decreto, materialmente presenta las características de un acto administrativo” [17].
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Por lo anterior, la Corte determinó que es razonable que este tipo de controversias estén a cargo de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece que esta jurisdicción “está instituida para conocer […] de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas”.
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De otro lado, se recuerda que esta Corte en Auto 862 de 2021 aclaró que el hecho de que el Ministerio de Salud y Protección Social esté demandado en uno de estos procesos de recobros “no impide la reiteración del Auto 389 de 2021” pues lo cierto es que el ADRES está adscrito “al ministerio y asumió la defensa en los procesos judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, así como le fueron transferidos todos sus derechos y obligaciones y, por lo tanto, en la actualidad es la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el ministerio.”
Análisis del caso concreto
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Como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto de jurisdicción entre la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá se originó en el marco de una demanda, a través de la cual la EPS Sanitas S.A. pretende el reconocimiento y pago de una serie de recobros a cargo de la ADRES y el Ministerio de Salud y Protección Social. En este sentido, resulta aplicable el precedente del Auto 389 de 2021 en el que la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que: “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.”
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Así pues, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES es el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá.
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad judicial competente para conocer la demanda promovida por la EPS Sanitas S.A. en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1401 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados, así como a la Sala Cuarta de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Archivo “02DemandaYAnexosProcesoOrdinarioLaboral.pdf.” P.. 1-201.
[2] Plan de Beneficios en Salud (antes POS).
[3] Expediente digital. Archivo “02DemandaYAnexosProcesoOrdinarioLaboral.pdf.” P.. 440.
[4] Expediente digital. Archivo “02DemandaYAnexosProcesoOrdinarioLaboral.pdf.” P.. 258-259.
[5] “Artículo 1: La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud - ADRES es un organismo de naturaleza especial del nivel descentralizado de la Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, patrimonio independiente, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado en los términos señalados en ley de creación, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, la cual se denominará para todos los efectos, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud -- ADRES.”
[6] Expediente digital. Archivo “02DemandaYAnexosProcesoOrdinarioLaboral.pdf.” P.. 448.
[7] Expediente digital. Archivo “01CorreoYActaReparto.pdf.” P.. 4.
[8] Expediente digital. Archivo “05AutoProponeConflicto.pdf.” P.. 1-6.
[9] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.
[10] Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Proceso No. 110010102000201401722 00. y Proceso No. 110010102000201302678-01.
[11]Expediente digital. Archivo “Constancia de Reparto CJU 1401.pdf.”
[12] “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[13] Autos 345 de 2018, M.L.G.G.P.; 328 de 2019, M.G.S.O.D., 452 de 2019, M.G.S.O.D., entre otros.
[14] Autos 608 de 2019, M.L.G.G.P.; 556 de 2019, M.D.F.R.; 415 de 2020 M.A.R.R.; 016 de 2022, M.A.L.C., entre otros.
[15] “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.”
[16] Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Decreto Ley 2158 de 1948.
[17] Auto 389 de 2021. M.A.J.L.O..
