Auto nº 977/22 de Corte Constitucional, 13 de Julio de 2022
| Ponente | Antonio José Lizarazo Ocampo |
| Fecha de Resolución | 13 de Julio de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1569 |
Auto 977/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: Expediente CJU-1569
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín
Magistrado sustanciador:
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Bogotá D. C., trece (13) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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La Administradora Colombiana de Pensiones –desde ahora, Colpensiones–, a través de apoderada judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad[1], en contra de la señora Z.R.Q.G., ante el Juzgado Administrativo Oral de Medellín[2].
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La finalidad de esta demanda es que: “(i) Que se declare la NULIDAD de la Resolución SUB 130507 del 31 de mayo de 2021 por medio de la cual Colpensiones da cumplimiento al fallo de tutela proferido por la CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA DE CASACIÓN CIVIL el 21 de mayo de 2021 y en consecuencia ordena reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor B.A.H.A., a favor de la señora Q.G.Z.R., en calidad de Compañera con un porcentaje de 100.00%. (ii) A título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, se ORDENE a la señora Q.G.Z.R. a REINTEGRAR a favor de COLPENSIONES los valores recibidos por concepto de mesadas, aportes en salud y retroactivo pensional, recibidos de forma irregular con ocasión del reconocimiento de la pensión de sobreviviente, así como de todas las sumas que se causen en favor de la entidad hasta el momento en que se profiera fallo. (iii) Se ordene la INDEXACIÓN de las sumas reconocidas en esta demanda, a favor de la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES, y al pago de intereses a los que hubiere lugar, como consecuencia de los pagos realizados en virtud del reconocimiento de la sustitución pensional a favor de la señora Q.G.Z. ROSA”[3].
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El 1 de octubre de 2021, fue repartido el asunto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín. Este despacho, mediante Auto del 8 de octubre de 2021[4], declaró la falta de competencia para conocer la demanda. Fundamentó su posición en los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Frente al caso particular, señaló: “en el presente evento estamos frente a una controversia de seguridad social, pues se trata de la sustitución de la pensión que en vida se le hubiera reconocido al afiliado H.A.B.A. y que su régimen es administrado por persona de derecho público, no es un empleado público quien está inmerso en dicho conflicto, sino un empleado del sector privado, por lo tanto, estima este Despacho, la competencia escapa a esta jurisdicción y debe ser asumida por la Ordinaria Laboral”[5]. Advirtió que de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social “se determina que la legislación laboral en forma expresa previó que las diferencias relacionadas con el sistema de seguridad social entre entidades administradoras y sus afiliados, cualquiera que sea la relación o el acto jurídico que se controvierta, son competencia de la jurisdicción ordinaria laboral, siendo por excepción de la contencioso administrativa y, únicamente para aquellos eventos en que se trate de servidores públicos y el régimen sea administrado por una entidad pública”[6].
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Efectuado un nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín. Este despacho, mediante Auto del 20 de octubre de 2021[7], propuso conflicto negativo de jurisdicción. Con fundamento, en primer lugar, en lo dispuesto en los artículos 2 numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 82, 104, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y, en segundo término, en la sentencia del 1 de octubre de 2008 del Consejo de Estado – Sala de Contencioso Administrativo – Sección Tercera (radicado N° 25000-23-26-000-1999-01145-01) que resolvió un asunto similar. Específicamente señaló: “…Una de las instituciones demandadas es una entidad pública, por consiguiente, de conformidad con lo establecido en el artículo 82 del C.C.A. -modificado por la ley 1107 de 2006-, en la actualidad, el criterio preponderante para definir si una controversia pertenece al ámbito de decisión de esta jurisdicción especial, es el orgánico, motivo por el cual lo primero que deberá constatar el operador judicial es si la demanda se dirige en contra de una entidad pública, si la entidad, ….cumple o no con funciones propias a cargo de los órganos del Estado y, precisamente, si el litigio se deriva del ejercicio de tales funciones….
…En el caso concreto, es claro que, al ser demandado el Instituto de los Seguros Sociales, como entidad pública, la jurisdicción para este asunto está asignada a la Contencioso Administrativa.
…En consecuencia, debe afirmarse sin anfibología alguna, que cuando una entidad pública o estatal, como por ejemplo las señaladas a título enunciativo en el artículo 38 de la ley 489 de 1998 (v.gr. las sociedades de economía mixta sin importar el monto de aporte estatal, como quiera que la norma no distingue al respecto), presta los servicios de salud pública, en los términos definidos en el artículo 49 de la Carta Política, tal función reviste la condición específica de administrativa, motivo por el cual la competencia, bien por el factor orgánico o por el funcional, será de esta jurisdicción”[8].
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De acuerdo con el reparto efectuado el 24 de junio de 2022, el expediente de la referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 28 de junio de 2022[9].
Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[10]
Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones
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Este Tribunal ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].
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Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019[12], la Sala Plena determinó que se requieren de tres presupuestos para que se configure el conflicto de jurisdicciones, a saber: (i) el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; (ii) el presupuesto objetivo refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial,[13] y (ii) el presupuesto normativo exige que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.
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De modo que la Sala Plena pasa a verificar el cumplimiento de estos tres presupuestos en el caso concreto:
i) Presupuesto subjetivo: Este asunto involucra una controversia entre dos autoridades que administran justicia y hacen parte de diferentes jurisdicciones; por un lado, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, y por otro el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín.
ii) Presupuesto objetivo: En efecto, el presente conflicto entre jurisdicciones recae sobre una causa judicial: la demanda con la que se pretende la nulidad de un acto administrativo mediante el cual la actora dio cumplimiento a un fallo de tutela que ordenó la pensión de sobreviviente a favor de la señora Z.R.Q.G..
iii) Presupuesto normativo: Las dos autoridades que rechazaron la competencia del asunto manifestaron expresamente las razones de su decisión; de un lado, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín sostuvo que el causante no fue empleado público y por ello es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer el asunto, de conformidad con el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; por otro, el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín invocó lo dispuesto en los artículos 2 numeral 4º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, 82, 104, 137 y 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y la sentencia del 1 de octubre de 2008 del Consejo de Estado (radicado N° 25000-23-26-000-1999-01145-01) para señalar que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo resolver el caso.
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Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividad- y, a continuación, se resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad. Reiteración del Auto 316 de 2021.
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Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 2021[14], el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, le corresponde exclusivamente a los jueces administrativos[15], incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”[16].
La Sala Plena constata que en el presente caso:
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Se presentó un conflicto entre una autoridad de la jurisdicción administrativa (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín), y una autoridad de la jurisdicción ordinaria (Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín) de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en el fundamento jurídico No. 9 de esta providencia.
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En concordancia con lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer del proceso promovido por Colpensiones con la finalidad de que se declare la nulidad de la Resolución SUB 130507 del 31 de mayo de 2021.
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Lo anterior, tomando en consideración la regla fijada en el Auto 316 de 2021[17] y teniendo en cuenta que el medio de control interpuesto por Colpensiones se trata de una “acción de lesividad”[18] cuyo trámite ha sido dispuesto expresamente en la legislación aplicable a la jurisdicción contencioso administrativa. En efecto, a través de esta medida, la mencionada entidad pretende, entre otras cosas, que se declare la nulidad de su propio acto y, por lo tanto, se acredita que el conocimiento de este asunto es de competencia exclusiva de los jueces administrativos.
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En razón a los argumentos presentados, la Corte remitirá el expediente a esta autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín y el Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín, es la autoridad competente para tramitar la demanda promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1569 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Diecinueve Laboral del Circuito de Medellín, a la demandante y a los demás interesados en el proceso.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El fundamento de la demanda consistió en que, según la demandante, “el acto demandado es la Resolución SUB 130507 del 31 de mayo de 2021, mediante la cual se reconoció una pensión de sobrevivientes a favor de la señora Q.G.Z.R. en cumplimiento de un fallo judicial, viola de manera ostensible la norma en que debió fundarse, esta es, el artículo 47 de la ley 100 de 1993 modificado por el artículo 13 de la ley 797 de 2003 y Articulo 10 y 15 de la Ley 776 de 2002”. Esta información está disponible en: Expediente digital, archivo denominado: “01Demanda.pdf” Folio 6.
[2] Expediente digital CJU-1569. Carpeta “2021-00427 (2) conflicto negativo de competencia” Archivo “01Demanda.pdf”.
[3] Ib. F. 2.
[4] Expediente digital CJU-1569. Carpeta “2021-00427 (2) conflicto negativo de competencia” Archivo “07AutoDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf”.
[5] Ib. F. 6.
[6] Ib. F. 2.
[7] Expediente digital CJU-1569. Carpeta “2021-00427 (2) conflicto negativo de competencia” Archivo “09Autoconflictonegativodecompetencia.pdf”.
[8] Ib. F. 4.
[9] Expediente digital CJU-1569. Carpeta “CJU0001569 CC” Archivo “Constancia de Reparto CJU-1569.pdf”.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D.; 452 de 2019. M.G.S.O.D.; 041 de 2021. M.D.F..
[12] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional” (Auto 155 de 2019).
[14]CJU-489. M.C.P.S..
[15] Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.C.P.S.. SV. D.F.R.. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de 2021. M.J.F.R.C.; 382 de 2021. M.J.F.R.C.; 384 de 2021. M.J.F.R.C.; 385 de 2021. M.P.A.M.M.; 391 de 2021. M.A.L.C.; 393 de 2021. M.A.J.L.O.; 394 de 2021. M.A.J.L.O.; 396 de 2021. M.A.J.L.O.; 400 de 2021. M.A.J.L.O.; 402 de 2021. M.A.J.L.O.; 410 de 2021. M.G.S.O.D.; 411 de 2021. M.G.S.O.D.; 412 de 2021. M.G.S.O.D.; 431 de 2021. M.A.L.C.; 397 de 2021. M.A.J.L.O.; 399 de 2021. M.A.J.L.O.; 432 de 2021. M.A.L.C.; 434 de 2021. M.C.P.S.; 437 de 2021. M.A.L.C.; 624 de 2022. M.J.F.R.C.; 562 de 2022. M.J.E.I.N.; 508 de 2022. M.D.F.R.; 462 de 2022. M.K.C.H.; 458 de 2022. M.P.A.M.M.; 436 de 2022. M.J.F.R.C.. 410 de 2022. M.C.P.S.; 208 de 2022. M.A.J.L.O.; 206 de 2022. M.C.P.S. y 204 y 205 de 2022. M.A.J.L.O.. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.
[16] Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”.
[17] CJU-489. M.C.P.S.
[18] Debe destacarse que la “acción de lesividad” no se encuentra expresamente referida en la Ley 1437 de 2011, pero su trámite y contenido se ha desarrollado por la jurisprudencia de esta Corporación y del Consejo de Estado con fundamento, entre otros, en los artículos 97 y 194 de la Ley 1437 de 2011 (Cfr. fundamento jurídico No. 5.1 del Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional).
