Auto nº 1005/22 de Corte Constitucional, 21 de Julio de 2022

1. El Banco Agrario de Colombia S.A. – Banco Agrario – es una sociedad de economía mixta del orden nacional, sujeta al régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la especie de las anónimas, de acuerdo con lo señalado en el artículo 233 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. Tiene por objeto financiar las actividades rurales, agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, de forma principal pero no exclusiva.[1]

2. El 26 de octubre de 2010, la señora C.G.A., por medio de apoderada legal, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Banco Agrario, con el objeto de que se declare la nulidad de: i) la Resolución sin número de 6 de enero de 2010 por medio de la cual se sancionó en primera instancia a la señora C.G.A. con la imposición de suspensión por dos meses del cargo profesional universitario de gestión humana, el cual desempeñaba; y ii) la Resolución sin número de 22 de abril de 2010, por medio de la cual se confirmó la sanción del 6 de enero de 2010. Seguidamente, solicitó, entre otras: i) los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir por el tiempo de la sanción; y ii) y la cancelación de los perjuicios morales causados por la ilegalidad del acto administrativo.

3. Lo anterior, dado que la demandante venía desempeñando el cargo de profesional universitario de gestión humana en el Banco Agrario, desde el 26 de julio del año 2004, y el 5 de marzo de 2009 la Oficina de Control Interno Regional Cafetera la sancionó por “incurrir en falta disciplinaria por inobservancia del deber contenido en el numeral 1º del artículo 34 de la ley 734 de 2002, falta grave cometida a título de culpa grave (…).”[2] A criterio de la señora C.G.A., no se notificó de manera personal o por edicto el trámite de este proceso disciplinario, por lo que lo considera una violación al debido proceso, conforme lo establecido en el artículo 101 de la Ley 734 de 2002.[3] Este proceso derivó en las resoluciones demandadas dentro del presente asunto.

4. El asunto fue repartido al Juzgado 1º Administrativo de Descongestión del Circuito de Manizales, el cual admitió la demanda y dio traslado de la misma a la contraparte del proceso. Posteriormente, mediante Auto de 25 de octubre de 2013, determinó su falta de competencia, declaró la nulidad de todo lo actuado y ordenó remitir el expediente al Consejo de Estado. Consideró que las sanciones disciplinarias que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio, sin importar si tienen o no cuantía, le corresponde el conocimiento del asunto en única instancia al Consejo de Estado, según lo señalado en el numeral 2 del artículo 134B del derogado Código Contencioso Administrativo.[4]

5. El 6 de diciembre de 2013, el expediente fue repartido a la Sección Segunda del Consejo de Estado. Mediante Auto del 19 de marzo de 2015, el Consejo de Estado admitió la demanda y dio trámite del proceso.[5] En auto del 23 de mayo de 2018, y previo a proferir fallo dentro del proceso, declaró su falta de jurisdicción y competencia para conocer del asunto y remitió por el caso a los juzgados laborales del Circuito de Manizales. Para fundamentar su decisión, sostuvo que la naturaleza del vínculo laboral entre la señora C.G.A. y el Banco Agrario, fue por medio de contrato de trabajo. Conforme a lo anterior, y basado en que el Banco Agrario es una sociedad de economía mixta, acorde al artículo 233 de la Ley 795 de 2003, laboralmente lo rige el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, lo que conlleva a establecer que la demandante es una trabajadora oficial por el cargo desempeñado. De esta manera, citó que el artículo 132.2 de la Ley 1437 de 2011, determina que los tribunales conocerán de la nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral de aquellos asuntos que no provenga de un contrato de trabajo. Finalmente, adujo que los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo, es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, conforme al artículo 2 de la Ley 712 de 2001, y la destinación de las sanciones disciplinarias a los servidores públicos del artículo 25 de la Ley 734 de 2002 no implica una competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

6. El 25 julio de 2018, la demanda fue remitida a los juzgados laborales del Circuito de Manizales, correspondiéndole su asignación al Juzgado 2º Laboral, el cual, mediante auto del 1 de agosto de 2018, ordenó adecuar la demanda al proceso ordinario laboral.[6] Por medio de auto del 7 de agosto de 2018, el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Manizales admitió la demanda y dio trámite al proceso;[7] seguidamente, en Audiencia de 13 de diciembre de 2019, este Despacho emitió la Sentencia No. 132 absolviendo al Banco Agrario de las pretensiones de la demanda. Ante este fallo judicial la parte actora interpuso recurso de apelación.

7. El 18 de diciembre de 2019, se repartió el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales y, mediante Auto del 9 de noviembre de 2020, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir la colisión.[8] Para tomar esta decisión, consideró que el escenario sobre el cual se origina la discusión jurídica del presente caso no está dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo. En consecuencia, estimó que, a pesar de que la demandante tiene la condición de Trabajadora Oficial, los actos administrativos demandados son de otra naturaleza al referirse a la responsabilidad disciplinaria que acompaña a todo S.P., reglado en la Ley 734 de 2002. De esta manera, señaló que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha asumido el conocimiento de asuntos disciplinarios,[9] por lo que este asunto debe ser de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

8. El 24 de mayo de 2021 el expediente fue enviado a la Corte Constitucional. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 2 de febrero de 2022 se hizo entrega del expediente.

1. Competencia

   9. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   10. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]

   11. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

       Presupuesto

       Contenido

       Constatación

       Subjetivo

       La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]

       El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

       Objetivo

       Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]

       Existe una controversia entre el Consejo de Estado y el Tribunal Superior de Manizales, para resolver la demanda presentada por la señora C.G.A. en la que pretende cuestionar las decisiones disciplinarias tomadas en las Resoluciones sin número del 6 de enero y 22 de abril de 2010.

       Normativo

       Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]

       Tanto el Consejo de Estado como el Tribunal Superior de Manizales, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 5 del Decreto 3135 de 1968 y 2º de la Ley 712 de 2001, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral es la competente para conocer de los asuntos que surjan entre los trabajadores oficiales y las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. Señaló que el artículo 132.2 de la Ley 1437 de 2011 atribuye el conocimiento de asuntos laborales a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuando estos no provengan de un contrato de trabajo. Finalmente, sostuvo que el artículo 25 de la Ley 734 de 2002 no implica una competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, la segunda autoridad manifestó que el artículo 2º de la Ley 712 de 2001 no atribuye este tipo de asuntos a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, toda vez que la Ley 734 de 2002 señala que este tipo de sanciones son de tipo administrativa y se imponente a todos los servidores públicos. Asimismo, señaló que reposa jurisprudencia del Consejo de Estado en el que se atribuyen el conocimiento de asuntos disciplinarios.

       C.A. objeto de decisión y metodología

   12. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Consejo de Estado y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia judicial para conocer de los actos administrativos mediante los cuales las entidades públicas imponen sanciones disciplinarias a sus servidores. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

       La competencia judicial para conocer de los actos administrativos mediante los cuales las entidades públicas imponen sanciones disciplinarias a sus servidores.

   13. De acuerdo con la Ley 734 de 2002, el ejercicio de la potestad disciplinaria, sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las Personerías Distritales y Municipales, también está en cabeza de las oficinas de control interno y de los funcionarios con potestad disciplinaria “de las ramas, órganos y entidades del Estado”, frente a “los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias”.[15] A su vez, el artículo 123 de la Constitución Política dispone que “[s]on servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. Así, “[d]e acuerdo con estas normas, los empleados y trabajadores de las entidades descentralizadas, como es el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta, ostenta[n] la calidad de servidores públicos.”[16]

   14. Por tal razón, de conformidad con la misma ley, “[t]oda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de las Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, deberá organizar una unidad u oficina del más alto nivel, cuya estructura jerárquica permita preservar la garantía de la doble instancia, encargada de fallar y conocer en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional conocerá del asunto la Procuraduría General de la Nación de acuerdo a sus competencias.”[17]

   15. Mediante Auto 026 de 2022, esta Corporación resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo; con ocasión de la demanda presentada por un ex trabajador de Ecopetrol en contra de los actos administrativos mediante los cuales fue declarado responsable disciplinariamente y sancionado con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer funciones públicas por el término de 12 años. En dicha oportunidad, la Corte fijó como regla de decisión que, “conforme a lo previsto en los artículos 104 y 152.23 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de las demandas que pretendan la nulidad de los actos proferidos por autoridades de cualquier orden, en ejercicio de la facultad sancionadora, y que impongan la inhabilidad y destitución a servidores públicos.”[18]

   16. En el Auto 026 de 2022, la Corte precisó que el poder disciplinario que ejercen las entidades estatales respecto de sus trabajadores o empleados “no es equivalente al dispuesto en los artículos 111 y siguientes del Código Sustantivo del Trabajo”. Esto, por cuanto “esa normativa establece la facultad del empleador para sancionar las conductas o comportamientos de los trabajadores que incumplen sus obligaciones impuestas en: (i) la ley laboral, (ii) los Convenios Colectivos que los rige, (iii) el reglamento interno de la empresa, y (iv) su propio contrato de Trabajo”. Mientras que, por el contrario, la sanción de destitución e inhabilidad general fue impuesta “en ejercicio de la facultad disciplinaria de la que es titular el Estado”. Por tanto, “[c]orresponde al juez contencioso administrativo revisar la legalidad de los actos administrativos proferidos por la administración en el marco de los procesos disciplinarios, conforme a lo previsto en los artículos 104 y 152.23 del CPACA y la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado”. Por último, destacó que “de acuerdo con lo estipulado por la Constitución y la ley, el control de legalidad de los actos proferidos en ejercicio del ius puniendi son confiados a la jurisdicción contencioso administrativa.”[19]

   17. Seguidamente, en Auto 381 de 2022, la Corte conoció de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de un ex trabajador de las EPM contra los actos administrativos que lo declararon responsable disciplinariamente por un presunto abuso indebido del cargo, imponiéndole una sanción de destitución e inhabilidad por término de 12 años. En esa ocasión, esta Corporación determinó como regla de decisión para dirimir el conflicto de jurisdicción que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un extrabajador oficial contra un acto administrativo disciplinario, por cuanto se trata de un acto sujeto al derecho administrativo en los términos del artículo 104 del CPACA.”[20]

       La Corte Constitucional en la fundamentación de la resolución del caso concreto del Auto 381 de 2022, afirmó que “para determinar la jurisdicción competente para conocer de demandas de nulidad y restablecimiento de derecho que controvierten actos administrativos que impusieron sanciones disciplinarias y ordenaron su ejecución no es relevante determinar si el demandante era trabajador oficial o empelado público. Lo que debe identificarse es que, por su naturaleza, el acto atacado está sujeto al derecho administrativo, en los términos del artículo 104 del CPACA.”[21]

18. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado y el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales.

19. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto a favor del Consejo de Estado, pues es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

20. Lo anterior, ya que la señora C.G.A. pretende cuestionar la legalidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones sin número de 6 de enero y 22 de abril de 2010, generadas en el marco de una investigación disciplinaria, lo que derivó en la imposición de una suspensión por dos meses del cargo profesional universitario de gestión humana como sanción. Así como solicitar la cancelación de los salarios y prestaciones sociales producto de la suspensión y la cancelación de los perjuicios morales generados por la ilegalidad del acto administrativo, como una posible medida en calidad de restablecimiento del derecho.

21. La Corte advierte que el caso concreto gira en torno a un acto de suspensión y no de desvinculación, como sí lo fueron los casos de los Autos 026 y 381 de 2022. En el presente asunto, la demandante alega una indebida notificación del proceso disciplinario que la suspendió temporalmente de su cargo, sin que este tenga relación con una sanción de desvinculación. Sin embargo, este tipo de asuntos también son competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conforme lo ha sostenido su jurisprudencia.

22. Al respecto, el Consejo de Estado en Sentencia del 18 de mayo de 2011, con base en el derogado Decreto 01 de 1984, determinó que “los actos administrativos del orden nacional relacionados con sanciones disciplinarias administrativas que impliquen retiro temporal o definitivo del servicio, esto es, destituciones y suspensiones en el ejercicio del cargo, con o sin cuantía serán de competencia del Consejo de Estado en única instancia.”[22] Posteriormente, el Consejo de Estado en Sentencia del 16 de marzo de 2015, y con vigencia de la Ley 1437 de 2011, conoció de un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos por el Banco Agrario en los que suspendió a una empleada de su cargo.[23]

23. Ahora bien, esta Sala encuentra que la demanda fue presentada el 26 de octubre de 2010, estando en vigencia el Código Contencioso Administrativo – CCA –, Decreto 01 de 1984. Resultado de lo anterior, el proceso iniciado por la señora C.G.A. ha estado regido por esta disposición legal. En el asunto de los Autos 026 y 381 de 2022 se estructuró la regla de decisión enmarcando la norma de competencia dentro del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, atribuyendo el conocimiento del asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual entró en vigencia el 2 de julio de 2012.

24. Sin embargo, el fundamento normativo de competencia que se encontraba en el artículo 82 del derogado Código Contencioso Administrativo, señalaba que “[l]a jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley.”

25. En consecuencia, se encuentra que el acto administrativo constituido en las resoluciones sin número de 6 de enero y 22 de abril de 2010 es producto de la actividad de una entidad pública, Banco Agrario, y la señora C.G.A. inició un litigio con el fin de cuestionar la legalidad de ese acto administrativo, por lo que el cambio legislativo sobre la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo no alteró la norma de competencia para atribuir el conocimiento del caso en estudio.

26. Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 82 del Decreto 01 de 1984, ordenará remitir el expediente al Consejo de Estado, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por un trabajador o extrabajador oficial contra un acto administrativo disciplinario, por cuanto se trata de un acto sujeto al derecho administrativo en los términos de los artículos 82 del CCA o 104 del CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,