Auto nº 1013/22 de Corte Constitucional, 21 de Julio de 2022

1. El 31 de julio de 2018, la Nueva EPS S.A (en adelante Nueva EPS). interpuso demanda civil en contra de la Nación / Ministerio de Salud y Protección Social y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante ADRES) en aras de obtener el reconocimiento y pago de la suma de $3.289.784.496. Lo anterior, por concepto de servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud – POS ( hoy Plan de Beneficios en Salud -PBS) que la demandante asumió entre los años 2008 y 2015 sin poder agotar el procedimiento administrativo previsto para los recobros, toda vez que los mencionados servicios habrían sido prestados sin previa autorización del Comité Técnico Científico (en adelante CTC).

2. En el escrito de demanda la Nueva EPS indicó que, a pesar de la imposibilidad de realizar los recobros en sede administrativa por la falta de evaluación del CTC, “esta posición no desconoce el derecho al rembolso del valor de los servicios NO PBS que sobrevive a las EPS, cuya efectividad es realizable a través del proceso ordinario concerniente a la jurisdicción civil mediante la figura del enriquecimiento sin causa.”[1]

3. La demanda fue repartida al Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá[2], quien la rechazó de plano el 2 de agosto de 2018. Para justificar esta determinación, el juez indicó que, debido a la naturaleza de las entidades demandadas y de las pretensiones, la controversia debe ser resuelta por la jurisdicción contencioso administrativa. Esto, de conformidad con el numeral 1 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011[3] que dispone que esa jurisdicción conocerá, entre otros procesos, de “los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.” En consecuencia, el juez ordenó el envío del expediente a los juzgados administrativos de Bogotá[4].

4. El día 6 de marzo de 2019 se efectuó el nuevo reparto y se asignó el proceso al Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, quien mediante Auto del 19 de junio de 2019 formuló conflicto negativo de jurisdicciones. Como fundamentos de esta decisión, el juez esgrimió que: (i) de conformidad con el numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria le corresponde, entre otros, el conocimiento de “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” y; (ii) según la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[5] y el Consejo de Estado[6], el conocimiento de las controversias suscitadas respecto al Sistema de Seguridad Social Integral corresponde a la jurisdicción ordinaria, salvo que se trate de asuntos relacionados con la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen es administrado por una persona de derecho público.

5. En esta línea el juez sostuvo que, el conocimiento del proceso particular corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria, por lo que declaró su falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que redimiera el conflicto[7].

6. El 31 de julio de 2019, el expediente fue repartido a la magistrada M.V.A.W. de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura[8], quien en providencia del 15 de enero de 2020[9], se dispuso a resolver el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. No obstante, en la decisión que obra en el expediente se evidencia que la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura asumió erróneamente que la controversia se había suscitado entre el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá.

7. Así pues, el equívoco antes mencionado determinó el análisis realizado por dicha Sala, quien en la decisión reiteró su tesis de que la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria era la encargada de asumir el conocimiento de los procesos en los que se pretendiera el reconocimiento y pago de recobros por la prestación de servicios no incluidos en el POS (hoy PBS). Finalmente, en la parte resolutiva de la providencia se decretó la competencia del Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, a quien le fue notificada la decisión[10] a pesar de ser una autoridad judicial que no suscitó el conflicto de jurisdicciones, ni había asumido en ningún momento el conocimiento del proceso que dio origen a la controversia.

8. El día 24 de junio de 2021, a través de correo electrónico dirigido a esta Corporación[11], el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá informó que había recibido por error el expediente que debió remitirse al Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá. Posteriormente, en correo electrónico del 25 de agosto de 2021[12], el juzgado remitió a esta Corte el expediente digitalizado al que hacía referencia.

9. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente al Despacho de la magistrada sustanciadora, el cual fue enviado el día 2 de febrero de 2022[13].

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[14].

    Aclaración Previa

11. De la revisión del expediente allegado a esta Corporación se puede concluir que el conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá no ha sido dirimido. Lo anterior, por cuanto la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura se pronunció sobre un conflicto inexistente, al confundir al Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá con el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá y decretar que este último era el competente para sumir el conocimiento de la controversia que dio origen al conflicto, a pesar de no ser parte de este, no haber suscitado ningún conflicto en relación con el proceso, ni haber tenido nunca el conocimiento del mismo.

12. Equivocó que fue determinante en el análisis realizado por el Consejo Superior de la Judicatura, pues al considerar que estaba involucrada la jurisdicción laboral y de la seguridad social, reiteró su tesis de que corresponde a dicha especialidad de la jurisdicción ordinaria asumir el conocimiento de los procesos en los que se pretendiera el reconocimiento y pago de recobros por la prestación de servicios no incluidos en el POS (hoy PBS), con fundamento en el artículo 12 de la ley 270 de 1996 y el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social[15].

13. Razón, por la que el mencionado equivocó no puede ser considerado como un “error por omisión o cambio de palabras o alteración de estas”, pues se reitera la confusión entre el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá con el Juzgado Veinticinco Laboral del Circuito de Bogotá, fue un elemento determinante en el análisis realizado por el Consejo Superior de la Judicatura quien fundamento su decisión en el Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, por lo que no resulta aplicable lo establecido en el artículo 286 del Código General del Proceso[16].

14. De la misma forma, no resulta aplicable la figura de la aclaración prevista en el articulo 285 del Código General del Proceso[17]. Lo anterior, pues tal y como se ha indicado por la Corte Suprema de Justicia, esta figura “supone la intención del legislador de conjurar la imposibilidad de cumplimiento de una providencia por ininteligibilidad de lo que ella dispone, e implica que tan sólo sucede cuando la frase o el concepto, tomados en conjunto con el cuerpo del fallo, puedan interpretarse en sentidos diversos o generen "verdadero motivo de duda", según textualmente expresa la norma”[18].

15. De forma tal que, como ha sido expresado por esta Corporación la solicitud de aclaración resulta improcedente cuando persigue que se adicionen nuevos elementos jurídicos a la sentencia original[19], lo que en efecto sucede al modificar la naturaleza del juzgado que da lugar al conflicto de jurisdicción.

16. Por otra parte, en virtud de las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 02 de 2015, se extinguió el Consejo Superior de la Judicatura, trasladando a la Corte Constitucional[20] la facultad para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.”.

17. En este sentido, la Corte Constitucional al constatar que el conflicto suscitado entre el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá no ha sido dirimido procederá con el análisis del caso y, de verificarse la concurrencia de los presupuestos de los conflictos de jurisdicción, dirimirá el mismo.

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

18. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que, por lo menos dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un asunto porque estiman que a ninguna le corresponde (conflicto negativo de jurisdicción) o; (ii) pretenden asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para hacerlo (conflicto positivo de jurisdicción)12.

19. En este orden de ideas, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario verificar la concurrencia de tres presupuestos13, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa.

20. Así pues, previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente mencionados.

21. Sobre el presupuesto subjetivo: se evidencia que la controversia objeto de estudio fue suscitada por el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá (jurisdicción ordinaria) y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá (jurisdicción contencioso administrativa). Por lo cual se advierte satisfecho el presupuesto subjetivo.

22. Sobre el presupuesto objetivo: de conformidad con lo expuesto en los antecedentes, la controversia objeto de estudio surgió respecto al conocimiento de una acción judicial, a través de la cual, la Nueva EPS pretende el reconocimiento y pago de la suma de $3.289.784.496. por concepto de recobros por la prestación de servicios excluidos del PBS que no fueron evaluados por el CTC. Así pues, se evidencia la existencia de una causa judicial que da origen al conflicto.

23. Sobre el presupuesto normativo: ambas partes de la controversia examinada expusieron las razones por las que consideran que el proceso promovido por la Nueva EPS en contra de la Nación /Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES no es de su competencia. En síntesis, el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá adujo que, en virtud del numeral 1 artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el proceso deba ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa, pues la naturaleza de la pretensión y de las entidades demandadas hacen que el asunto se encuentre dentro de los previstos en la mencionada disposición de la Ley 1437 de 2011. Por su parte, el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá justificó su falta de competencia en el numeral 4° del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y en algunas decisiones de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado que indicaron que, por regla general, el conocimiento de las controversias relacionadas con el Sistema de Seguridad Social Integral corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicción ordinaria. En conclusión, la Corte encuentra satisfecho el presupuesto normativo.

24. Verificada la concurrencia de los tres presupuestos, la Sala Plena concluye que en el supuesto bajo análisis efectivamente se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones.

    Asunto objeto de decisión y metodología

25. La Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá. Para tal efecto, reiterará la regla decisión fijada por la Sala Plena en relación con la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los asuntos relacionados con los recobros por prestación de servicios médicos no incluidos en el PBS.

    Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las controversias relacionadas con los recobros judiciales al Estado por la prestación de servicios médicos no incluidos en el POS.

26. En el Auto 389 de 2021 la Corte Constitucional resolvió un conflicto de jurisdicción suscitado en virtud de una demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la ADRES, en la cual pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió para garantizar la cobertura de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS, hoy PBS. En aquella oportunidad, esta Corporación consideró que las controversias judiciales relacionadas con recobros a la ADRES no hacen parte de las previstas en el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS[21]. Lo anterior en tanto no se encuentran relacionadas en estricto sentido con la prestación de servicios de la seguridad social, sino que son controversias entre entidades del sistema “relativas a la financiación de un servicio que ya se prestó.”[22]

27. En el mismo auto la Corte concluyó que el trámite de recobro es un auténtico trámite administrativo que busca garantizar la administración de los recursos del SGSSS de conformidad con los principios de eficiencia, transparencia y calidad. Asimismo, indicó que la ADRES se rige por normas de derecho público y que su decisión de reconocer o no el pago de obligaciones son actos administrativos, a pesar de no tener las denominaciones típicas de estos como resoluciones o decretos.

28. En el mismo sentido, en Auto 794 de 2021, esta Corporación dirimió un conflicto de jurisdicción muy similar al que se analiza. En efecto, en aquella oportunidad, la Nueva EPS demandó a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social y a la ADRES con el propósito de que estas fueran declaradas responsables del pago de unas sumas de dinero correspondientes a la prestación de servicios de salud no incluidos en el POS (hoy PBS), y que no habían sido reconocidas por la falta de autorización del CTC. Tras analizar las normas de competencia de las jurisdicciones en conflicto, la Sala Plena de esta Corte estableció como regla de decisión que:

    “La competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que no contaron con autorización por parte de los Comités Técnicos Científicos recae en los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se pretende la declaratoria de responsabilidad de la administración respecto de unas conductas que, aparentemente, se relacionan con sus deberes y obligaciones, siendo que se alegó la ausencia de unas vías procedimentales administrativas para cuestionarlas.

    Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social[30], en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

29. De la misma forma, en Auto 904 de 2022, esta Corporación con fundamento en las decisiones antes reseñadas indicó que los argumentos expuestos para establecer la competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, resultaba igualmente aplicable en aquellos eventos en los que el demandado corresponde al Ministerio de Salud y Protección Social. Estableciendo la siguiente regla de decisión: “Las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES y/o al Ministerio de Salud y Protección Social (ii) con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnologías en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serán competencia de la Jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.”

30. Así las cosas, es claro que, para la jurisprudencia de esta Corporación, la ausencia de autorización de los servicios de salud por parte de los CTC no es una circunstancia que modifique la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los asuntos relacionados con el tema.

    Análisis del caso concreto

31. Como se desarrolló en los antecedentes, el conflicto de jurisdicción entre el Juzgado Veinticinco Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá surgió en virtud de una demanda presentada por la Nueva EPS, en la cual pretendía el reconocimiento y pago de una suma de dinero por concepto de recobros por la prestación de servicios fuera del PBS a cargo de la ADRES, los cuales no habían sido reconocidos por la entidad ante la ausencia de autorización del CTC. Por lo anterior, esta Corte concluye que al caso concreto resulta aplicable el precedente del Auto 794 de 2021 que estableció, como regla de decisión, que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de los procesos judiciales relacionados con el reconocimiento y pago de recobros por la prestación de servicios médicos excluidos del PBS, aunque los mismos no hayan contado con la autorización de los Comités Técnicos Científicos.

32. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver la demanda presentada por la Nueva EPS en contra de la Nación / Ministerio de Salud y Protección Social y la ADRES es el Juzgado Treinta y cinco Administrativo Oral del Circuito de Bogotá.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,