Auto nº 1014/22 de Corte Constitucional, 21 de Julio de 2022
| Número de sentencia | 1014/22 |
| Fecha | 21 Julio 2022 |
| Número de expediente | CJU-1418 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1014/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
Referencia: Expediente CJU-1418
Conflicto de jurisdicción suscitado por el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrado Ponente:
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Bogotá D.C., veintiuno (21) de julio de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
-
El Instituto Nacional de Cancerología es una Empresa Social del Estado, entidad de Derecho Público, descentralizada del orden nacional, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con patrimonio propio, autonomía administrativa y personería jurídica. La cual tiene por función, entre otras, la de “[p]restar asistencia integral, hospitalaria y ambulatoria; de referencia y contrarreferencia, a pacientes con enfermedades neoplásicas y relacionadas, en el marco de los convenios y contratos establecidos para el efecto”.[1] Por su parte, la empresa Comfamiliar del Huila E.P.S.-S. es una corporación privada sin ánimo de lucro, siendo una entidad Administradora del Régimen Subsidiado la cual está autorizada para administrar recursos de este régimen, conforme a las definiciones de la Ley 100 de 1993.[2]
-
El 29 de noviembre de 2012, el Instituto Nacional de Cancerología presentó una demanda ejecutiva en contra de Comfamiliar Huila E.P.S.-S., para que se librara mandamiento de pago por la suma de $494.545.301, correspondiente al pago de facturas por la prestación de servicios de salud derivados de los contratos de prestación de servicios de salud para el Régimen Subsidiado con subsidios y cobertura total modalidad-evento:[3] i) ETP-41-027-2009; ii) ETP-41-029-2010; iii) Otrosí No. 001 al contrato ETP-41-029-2010; y iv) ETP-41-009-2012.[4] Según la documentación allegada, el objeto de los contratos fue: “prestar exclusivamente los servicios contemplados en el [plan obligatorio de salud subsidiado (POS-S) a los afiliados de [Comfamiliar] Huila E.P.S.-S. que se encuentren activos en la base de datos de la entidad responsable del pago, que accedan al esquema de [subsidio y cobertura total y parcial], correspondiente a los servicios de alto nivel de complejidad (…)”.[5]
-
El asunto le correspondió al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, el cual libró mandamiento de pago por medio de Auto del 27 de agosto de 2013. Después de diferentes trámites procesales, el 26 de febrero de 2020, este despacho judicial determinó su falta de jurisdicción para conocer del asunto y ordenó enviar el expediente a los juzgados laborales del circuito de Bogotá, por reparto. A consideración de este juzgado, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 determina que la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esa jurisdicción, asimismo, los originados en lo contratos celebrados por entidades públicas.[6] Además de ello, citó el Auto de 27 de febrero de 2019 del Consejo Superior de la Judicatura, concluyendo que el artículo 2.4. del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social atribuye la competencia de estos asuntos, basado en la cláusula general y residual de competencia; por lo que “deberá entenderse que los recobros al Estado son una controversia, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administra el régimen de seguridad social en salud (…)”.[7]
-
El 12 de marzo de 2020, al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá le correspondió por reparto el conocimiento del asunto. Seguidamente, mediante auto del 29 de enero de 2021, este juzgado determinó que no era competente para conocer de la acción ejecutiva y propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Argumentó su postura señalando que la pretensión de la demanda “es el cobro de unos servicios médicos hospitalarios y quirúrgicos prestados, correspondientes a facturas no reconocidas”.[8] En consecuencia, citó la Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de 12 de abril de 2018 y el análisis de la misma sobre el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, afirmando que “es la jurisdicción de lo contencioso administrativa, la competente para dirimir los conflictos derivados de las devoluciones o glosas de las facturas.”[9]
-
El 21 de septiembre de 2021, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. El 28 de enero de 2022, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 2 de febrero de 2022 se hizo entrega del expediente.
-
Competencia
-
De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[10] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
-
-
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
-
Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[11]
-
En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:
Presupuesto
Contenido
Constatación
Subjetivo
La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[12]
El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y otra perteneciente a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.
Objetivo
Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[13]
Existe una controversia entre el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá, para resolver la demanda ejecutiva presentada por el Instituto Nacional de Cancerología contra C.H.E., para obtener el pago de los valores registrados en diferentes facturas de venta, las cuales tienen origen en tres contratos de prestación de servicios profesionales en salud y un otrosí.
Normativo
Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[14]
Tanto el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá como el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, la competencia recaía en la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, habida cuenta de que los ejecutivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo tienen origen en las sentencias o conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción o derivado de contratos estatales. En este caso, consideró que los recobros se desprenden de una prestación en salud, por lo que se aplica la regla de competencia general y residual de la ley laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que, basado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura, los conflictos que tienen origen en devoluciones o glosas de facturas es de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
C.A. objeto de decisión y metodología
-
Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, abordará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer los procesos ejecutivos con base en títulos valores derivados de contratos estatales. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.
Competencia para conocer los procesos ejecutivos con base en títulos valores derivados de contratos estatales
-
El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 prevé que el contrato de prestación de servicios que celebren entidades estatales es una modalidad de contrato estatal. En ese sentido, este artículo señala que “[s]on contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”.
-
Ahora bien, el numeral 2° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los asuntos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” A su vez, el numeral 6° de esa misma disposición refiere que también conoce de los procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.
-
Por otra parte, el artículo 15 del Código General del Proceso plantea que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Además, refiere que “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.
-
La Corte Constitucional, mediante Auto 403 de 2021, definió que en los procesos ejecutivos en los cuales se alegue el incumplimiento contractual de una entidad pública, por el impago de obligaciones reconocidas en facturas u otros títulos valores, será competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente si el litigio se presenta entre las mismas partes que suscribieron el contrato, pues de lo contrario se podría desconocer el principio de autonomía de los títulos valores y los derechos de terceros, en virtud de los artículos 627[15] y 784.12[16] del Código de Comercio.
-
En esa medida, esta Corporación en el Auto 403 de 2021 sostuvo que “la autonomía de los derechos incorporados en los títulos-valores no se predica en tratándose de las mismas partes que intervinieron en la creación y/o transferencia del título (es decir, en la incorporación del derecho en este); y que, por ese motivo, la jurisdicción competente deberá ser definida atendiendo a si las partes del proceso ejecutivo-cambiario son o no las mismas de la relación jurídica subyacente que le dio origen a tal creación y/o transferencia (o sea, a la incorporación del derecho en el título-valor).”
-
Finalmente, concluyó que “cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en el marco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”. Esta regla ha sido reiterada en los Autos 788 y 1027 de 2021.
-
-
La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá.
-
Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá.
-
Lo anterior se fundamenta al advertir la Sala que el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivo, iniciado con base en las setenta y cinco facturas de venta que se habrían originado por la prestación de “los servicios contemplados en el [plan obligatorio de salud subsidiado (POS-S) a los afiliados de [Comfamiliar] Huila E.P.S.-S. que se encuentren activos en la base de datos de la entidad responsable del pago, que accedan al esquema de [subsidio y cobertura total y parcial], correspondiente a los servicios de alto nivel de complejidad (…)”,[17] brindados por el Instituto Nacional de Cancerología y contratados por Comfamiliar del Huila E.P.S.-S., las cuales tuvieron origen en los contratos de prestación de servicios de salud para el Régimen Subsidiado con subsidios y cobertura total modalidad-evento ETP-41-027-2009, ETP-41-029-2010, Otrosí No. 001 al contrato ETP-41-029-2010 y ETP-41-009-2012.
-
Así las cosas, esta Corporación determina que para el caso concreto: i) las setenta y cinco facturas tienen relación con un otrosí y tres contratos estatales, dado que el contrato de prestación de servicios celebrado por una entidad pública es una modalidad de contratación estatal, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993; y ii) las partes en el proceso son las mismas que suscribieron el vínculo contractual. En consecuencia, se acreditan los requisitos fijados en el Auto 403 de 2021, concluyendo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto.
-
Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el los numerales 2º y 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, ordenará remitir el expediente al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión: Cuando una entidad estatal incorpore derechos en títulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales, y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción competente será la de lo contencioso-administrativo, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá y el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 37 Administrativo de Bogotá es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por el Instituto Nacional de Cancerología.
Segundo.- Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1418 al Juzgado 37 Administrativo de Bogotá para que adelante las funciones de su competencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Decreto 5017 de 2009, artículo 2.7.
[2] Expediente Digital “11001310502520200025300_C006.PDF”, folio 34.
[3] Expediente Digital “11001310502520200025300_C009.PDF”, folio 32 y ss.
[4] Expediente Digital “11001310502520200025300_C009.PDF”, folio 6 y ss.
[5] I.
[6] Expediente Digital “11001310502520200025300_C006.PDF”, folio 326.
[7] Expediente Digital “11001310502520200025300_C006.PDF”, folio 328.
[8] Expediente Digital “11001310502520200025300_C006.PDF”, folio 336.
[9] Expediente Digital “11001310502520200025300_C006.PDF”, folio 338.
[10] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[11] Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.
[12] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[13] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política).
[14] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[15] “Artículo 627. Obligatoriedad autónoma de todo suscriptor de un título- valor. Todo suscriptor de un título-valor se obligará autónomamente. Las circunstancias que invaliden la obligación de alguno o algunos de los signatarios, no afectarán las obligaciones de los demás”.
[16] “Artículo 784. Excepciones de la acción cambiaria. Contra la acción cambiaria sólo podrán oponerse las siguientes excepciones: (…) 12) Las derivadas del negocio jurídico que dio origen a la creación o transferencia del título, contra el demandante que haya sido parte en el respectivo negocio o contra cualquier otro demandante que no sea tenedor de buena fe exenta de culpa”.
[17] I.
