Auto nº 1034/22 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2022

1. LA SENTENCIA C-049 DE 2022

   1. El ciudadano Domingo de Jesús Banda Torregroza, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, presentó demanda contra el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad””, el cual modificaba el parágrafo 5° del artículo 11 de la Ley 1562 de 2012, con el fin de indicar que “[e]n caso de que se utilice algún intermediario las ARL podrán pagar las comisiones del ramo con cargo a las cotizaciones o primas, incluidas las de riesgos laborales, o con los rendimientos financieros de las inversiones de las reservas técnicas, siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administración. El Gobierno nacional, con base en estudios técnicos, determinará el valor máximo de estas comisiones”.

   2. En el anterior contexto, la Corte se pronunció de fondo sobre dos de los cargos propuestos por el demandante. El primero de ellos (i) indicaba que la anterior disposición vulneró el artículo 48.5 de la Constitución, por cuanto se desconocería la destinación específica de los recursos de seguridad social, en tanto dichos recursos no se estarían dirigiendo, en estricto sentido, a la prestación de los servicios allí comprendidos, sino en beneficio de las administradoras de riesgos laborales, quienes deberían pagar la promoción de sus servicios con recursos propios. A su vez, se consideró la posible incidencia en el inciso 1° del artículo 48 de la Constitución, sobre el principio de eficiencia del Sistema de Seguridad Social. De otro lado, (ii) se estudió el presunto desconocimiento del principio de unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo, para lo cual, en este caso, se consideró relevante la modificación mediante una ley de tal naturaleza a la normatividad permanente sobre el Sistema de Seguridad Social de Riesgos Laborales, respecto a lo dispuesto en el artículo 158 de la Constitución y la jurisprudencia constitucional.

   3. En consecuencia, después de estudiar las intervenciones presentadas y declarar la ineptitud sustantiva de la demanda de los demás cargos propuestos, la sentencia consideró que debía estudiar dos problemas jurídicos. El primero de ellos: (a) se centró en determinar si el legislador, con la expedición del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, vulneró el principio de unidad de materia, dispuesto en el artículo 158 de la Constitución. El segundo problema jurídico planteado: (b) indagó por la definición de si el legislador desconoció el principio de destinación específica (inciso quinto del artículo 48 superior) y la eficiencia del Sistema de Seguridad Social (inciso primero del artículo 48 superior). De manera que después de estudiar la jurisprudencia aplicable al principio de unidad de materia en el Plan Nacional de Desarrollo y algunas consideraciones sobre el principio de destinación específica del Sistema de Seguridad Social, concluyó:

      (i) El legislador, con la expedición del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019, vulneró el principio de unidad de materia, al incorporar a la Ley Nacional del Plan de Desarrollo una disposición ajena e inconexa, relativa al pago del corretaje, con cargo a las cotizaciones o con los rendimientos financieros, en aquellos eventos en los cuales las administradores de riesgos laborales utilicen un intermediario y siempre que hayan cumplido sus deberes propios derivados de la cobertura de las prestaciones del sistema, y los destine como parte de los gastos de administración. Lo anterior, por cuanto (a) esta disposición modificó una norma incluida en el Sistema de Riesgos Laborales y Salud Ocupacional que aclaraba, con contundencia, que en caso de que se utilizara algún intermediario -al tratarse de un tema voluntario- debería ser sufragado con recursos propios de la ARL; y (b) no era posible extraer relación alguna entre la disposición incorporada al Plan Nacional de Desarrollo y los tres pactos estructurales relativos a la legalidad, el emprendimiento o la equidad. Así, (c) se reprochó que, mediante una Ley que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo, se incorporará una disposición transversal y permanente excediendo la competencia dispuesta para la aprobación de una ley de esta naturaleza y del principio de unidad de materia[1].

      (ii) El legislador desconoció el principio de destinación específica (inciso 5º del artículo 48 superior) y el principio de eficiencia del Sistema de Seguridad Social (inciso 1º del mismo artículo) al regular el pago de comisiones del ramo con cargo a cotizaciones o primas, en los términos de la disposición demandada. Así, concluyó la Sala Plena que ello modificó la determinación que disponía, con contundencia, que en caso de utilizar intermediarios la remuneración debía pagarse con cargo a los recursos propios de la Administradora de R.L., con lo cual se terminó por incrementar los gastos de administración en detrimento de la eficiencia del Sistema de Seguridad Social y sacrificando el principio de destinación específica. En ese sentido, concluyó la Corte que no puede comprender “la razón por la cual, no obstante que el beneficiario del corretaje no es, en estricto sentido, el Sistema de R.L., tal deba asumirlo como gastos de administración, cuando lo que se busca con esa actividad es la obtención de mayores clientes para, al final, generar economías de escala y una mayor utilidad de la ARL, elementos que tampoco encuentran una justificación durante el trámite legislativo”. De manera que, la estrategia comercial y de mercado de una empresa privada no puede pagarse con cargo a recursos públicos con destinación específica.

   4. Finalmente, la Sala Plena decidió modular los efectos de la decisión de inexequibilidad del artículo 203 de la Ley 1955 de 2019[2] y, en consecuencia, se declaró que esta determinación tendría efectos retroactivos para materializar (i) la protección de objetivos de lata relevancia constitucional, como el principio de destinación específica, (ii) ante la flagrante violación de la Carta por parte del Legislador; y (iii) la necesidad de restablecer los gastos pagados con cargo a los recursos públicos. Así, en la parte resolutiva de esta providencia ordenó “DECLARAR INEXEQUIBLE el artículo 203 de la Ley 1955 de 2019 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”. Esta decisión tendrá efectos RETROACTIVOS”.

   5. La Secretaría General de la Corte Constitucional informó, el 31 de mayo de 2022, que “la sentencia C-049/22 fue notificada mediante edicto Nº 036 fijado el día 27 de abril de 2022 y desfijado el día 29 de abril de 2022”.

2. LA SOLICITUD DE NULIDAD DE LA SENTENCIA C-049 DE 2022

   6. En escrito presentado el 4 de mayo de 2022, ante la Secretaría General de esta Corte, el señor L.A.L.N., como apoderado judicial de la ARL Positiva Compañía de Seguros, y la ciudadana L.F.C.F. quien es, además, jefe de la Oficina Jurídica de esta empresa, presentaron una solicitud de nulidad de la sentencia C-049 de 2022. En general, buscan que la Sala Plena de la Corte Constitucional “declare la nulidad total de la referida sentencia por estimar que a través de ella se violó el derecho fundamental del debido proceso, en cuanto la Corte desconoció el deber material de respetar las formas sustanciales y materiales del juicio de constitucionalidad regulado en el Decreto >Ley”.

   7. Así, antes de entrar en los requisitos formales y sustanciales que, a juicio de los solicitantes, justifican la nulidad, cuestionaron que, no obstante que se fijó en lista el proceso por el término de diez días, en el auto admisorio de la demanda no hubiesen sido convocadas las Administradoras de Riesgos Laborales que operan en el país y mucho menos su entidad gremial. En consecuencia, consideraron que se afectó el derecho a la defensa y al debido proceso en tanto podrían resultar afectadas con la determinación de este tribunal. También, de manera general y sin aludir a ninguna disposición específica, cuestionaron que no hay evidencia de que se hiciera uso de los mecanismos de publicidad y/o notificación establecidos en el Decreto Legislativo 806 de 2020[3].

   8. Tras realizar las anteriores consideraciones, el escrito de nulidad desarrolló tres asuntos particulares[4]: (i) el cumplimiento del presupuesto temporal para la interposición de la solicitud de nulidad; (ii) las razones por las cuales considera que, en este caso, no es posible exigir la legitimación por activa, como presupuesto de la solicitud y, finalmente, (iii) fundamentaron cuatro causales de nulidad, en las que consideran, incurrió la providencia de la referencia. Tales asuntos se resumen a continuación:

   El cumplimiento del presupuesto temporal para la interposición de la solicitud de nulidad

   En relación con la oportunidad de la solicitud de nulidad, indicó el nulicitante que la sentencia C-049 de 2022 fue notificada mediante el Edicto No. 036, el cual se fijó en la página Web de la Corte Constitucional, el 27 de abril de 2022, a las 8:00 a. m. y desfijado el 29 de abril de 2022. Por lo cual, se consideró que esta solicitud se interpuso dentro del plazo legalmente establecido y, por tanto, se debe resolver de acuerdo con lo establecido en el artículo 106 del Acuerdo 02 de 2015, proferido por la Corte Constitucional.

   Necesidad de eximir a esta solicitud de nulidad del presupuesto de legitimación por activa

   En la solicitud de nulidad se explica que, con fundamento en autos como el 281 de 2010, “la Corte Constitucional ha sido reiterativa en que sólo procede cuando lo interpone el demandante, el Procurador General de la Nación, quienes intervinieron oportunamente en el proceso, o quienes hayan tenido la iniciativa o hayan intervenido como ponentes en la elaboración de la norma”. No obstante, cuestionan que esta restricción ha sido reiterada en otras oportunidades y que esta posición de la Corte ha generado un déficit de protección, respecto al derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley (art. 40.6 de la Constitución)[5]. Por lo cual, consideran necesario modificar el precedente sobre la legitimación por activa en materia de nulidad, dada la naturaleza pública de la acción de inconstitucionalidad, y el Decreto Ley 2067 de 1991 no establece ningún tipo de restricción sobre la materia, por lo cual la participación durante la fijación en lista no podría ser interpretada de manera restrictiva, aunado a que no se realiza en el marco de la acción pública de inconstitucionalidad una notificación en los términos del art. 171.5 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[6].

   Presentación de las causales alegadas y su demostración

   La sentencia (a) desconoce el derecho fundamental al debido proceso por “incongruencia entra la parte considerativa y resolutiva de la sentencia”, por haberse configurado dicho vicio por “motivación deficiente o incompleta”. Adujeron los nulicitantes que los argumentos del Ministerio del Trabajo no fueron tenidos en consideración en la motivación de la sentencia, lo cual implicaba considerar que la participación de los corredores de seguros se paga con cargo a la cotización, pero desde el entendido de que una parte de esta prima va destinada a sufragar gastos de la administración de la ARL y, es de allí, donde tiene facultad para tomar los recursos para el pago del corretaje, sin obviar el límite establecido por el Ministerio del Trabajo. No obstante, se cuestiona que esta argumentación sólo se hubiese retomado en la parte considerativa de manera sucinta y no se hubiese considerado que la “perspectiva holística de los planes nacionales de desarrollo (que) fue debidamente fundamentada”. En efecto, se explicó que la incongruencia estaba dada porque la Corte Constitucional no argumentó suficientemente su decisión en cuanto a todos los puntos analizados y expuestos por el ministerio interviniente[7].

   Existió (b) una elusión arbitraria del análisis de asuntos de relevancia constitucional. Se consideró que la providencia, que ahora se controvierte, eludió los siguientes temas: la autonomía del Sistema de Seguridad Social en Riesgos Laborales, la naturaleza aseguradora de las ARL, el concepto de prima en la actividad aseguradora y su composición y la viabilidad de la intervención de intermediarios de seguros en el SGSSRL. Para el efecto, señalaron que el art. 8º de la Ley 100 de 1993 se refirió a la conformación del Sistema de Seguridad Social como un régimen autónomo, por lo cual, pensiones y salud cuentan con instituciones propias, y las ARL sólo pueden operar con la debida autorización estatal -cumpliendo requisitos exigibles para aseguradoras, tanto en su estructura financiera, técnica y patrimonial, bajo EOSF. Asimismo, se deben otorgar las pólizas y tarifas, bajo los principios técnicos de equidad y suficiencia-[8]. De manera que, a juicio de la solicitud de nulidad, se debe anular el fundamento de inconstitucionalidad fundado en el artículo 48 de la Constitución.

   Como último motivo de nulidad, (c) se acusó a la sentencia de haber incurrido en la causal denominada “impartir órdenes a particulares no vinculados”. Al respecto, en la solicitud de nulidad de la sentencia C-049 de 2022 se manifestó que el artículo, objeto del juicio de constitucionalidad, se refería a las Administradoras de R.L. como destinatarias de lo allí establecido, pero como en el auto admisorio de la demanda no se convocó a ninguna de ellas, la Corte al declarar los efectos retroactivos de la inconstitucionalidad y disponer que los recursos pagados, en virtud de esta disposición, deben ser retornados al Sistema General de Seguridad Social, estaría impartiendo una orden a destinatarios específicos, quienes no fueron convocados al juicio de constitucionalidad en el cual se tomó una decisión que las afecta de manera directa[9]. En similar sentido, se indica que “[n]o se tuvo en cuenta lo establecido por el Decreto Legislativo 806 de 2020 en relación con la publicidad y las notificaciones y/o comunicaciones”. Asimismo, se precisó en la solicitud que la Corte no tiene entre sus funciones “reemplazar” al Congreso de la República, por lo cual, se cuestiona que, “la modulación de las sentencias en asuntos de orden constitucional y tienen como objetivo principal materializar lo dicho en precedencia” y que, de cualquier forma, cuando la Corte estudia disposiciones sobre el Plan Nacional de Desarrollo debe efectuar un juicio de intensidad intermedia.

9. Como consecuencia de la solicitud de nulidad presentada en contra de la sentencia C-049 de 2022, el 31 de mayo de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó que “el día 6 de mayo de 2022 y de conformidad con el artículo 106 del Reglamento de la Corte Constitucional, y la instrucción impartida por la Sala Plena en sesión del 8 de julio de 2021, se procedió a comunicar a los interesados la solicitud de nulidad formulada contra la sentencia de la referencia”.

10. El 2 de junio de 2022, la Secretaría General informó al despacho del magistrado sustanciador que, dentro del término para pronunciarse, se recibió un escrito del 16 de mayo de 2022, del ciudadano Domingo Banda Torregroza “demandante dentro de las diligencias, se pronuncia sobre la nulidad presentada en contra de la sentencia C049/22”. En su escrito, el ciudadano señala que la solicitud de nulidad es “absolutamente” inviable, con fundamento en las siguientes razones:

    Ineptitud procesal de la solicitud de nulidad

    En el expediente de la referencia se efectuaron: (a) todos los traslados y convocatorias de rigor de conformidad con el régimen de constitucionalidad para las acciones públicas de inconstitucionalidad; y (b) la falta de intervención de esta empresa en el proceso de constitucionalidad no se justifica en consideración a su estatus preponderante y de que todas las ARL forman parte del Consejo Nacional de Riesgos Laborales, adscrito al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (art. 69 del Decreto Ley 1295 de 1994). Además, se indicó que esta compañía atiende los riesgos laborales de las entidades y dependencias del Estado. En consecuencia, considera que si, en ejercicio de la libertad y autonomía, Positiva Compañía de Seguros se abstuvo de hacer presencia dentro del referido proceso, no puede, ahora, pretender la demolición del proceso que jurídicamente se surtió. De manera que, conforme a la jurisprudencia constitucional, para lo cual cita el auto 020 de 2017, carece de aptitud procesal la nulidad y, por tanto, debe ser rechazada. Según se explicó, tales solicitudes están sujetas a estrictas formalidades y restringida al análisis sobre validez de la sentencia, no a un juicio jurídico sobre la corrección de ella.

    La sustentación de la petición de nulidad es confusa e inconsistente

    Se pretende justificar la violación del debido proceso por desconocer su legitimación en la causa y su interés sustancial. Sin embargo, ello desconoce que la acción pública de inconstitucionalidad, que puede ejercer cualquier ciudadano, se sustenta en la defensa de la Constitución, la ley y el ordenamiento jurídico. Asimismo, ello hace parte de un derecho político, en donde el ciudadano puede participar en la conformación y ejercicio del poder (art. 40.6 de la Constitución), así como también está dirigida a garantizar la supremacía de la Constitución, en los términos del artículo 4° de la Carta Política. El proceso que inicia en la acción pública de inconstitucionalidad tiene una naturaleza y finalidad especial, que busca restaurar la supremacía de la Constitución quebrantada por la disposición cuestionada. Así, debido al objeto del proceso estudiado no pueden considerarse como “litis consortes necesarios”, quienes solicitan la nulidad y, por el contrario, es inexistente la nulidad procesal por lo acaecido con el auto admisorio.

    Son inconsistentes los argumentos de la solicitud de nulidad y, además, ellos no cuentan con apoyo probatorio

    Explicó que los cargos en los que se fundamenta la solicitud de nulidad son falaces y que, además, no entiende cómo es posible que, si el artículo demandado exigía un tope máximo que debería ser fijado por el Gobierno Nacional y ello, en su momento, al parecer no se había sido reglamentado, ahora se pretenda declarar la nulidad cuando la apropiación de dichos dineros constituyó una “irregular utilización” de recursos del Sistema General de Riesgos Laborales. Por ende, se controvierte que ello hubiese podido darse, pese a que no existían parámetros reglamentarios y procedimentales, como así lo exigía el artículo demandado y declarado inconstitucional por la Corte.

11. Por ende, indicó el demandante que, ante la indebida motivación de la solicitud de nulidad, se debía mantener incólume la decisión de proteger la Constitución. Con mayor razón, si como lo ha explicado este tribunal, el fraude todo lo corrompe y, por ello, en otro caso de declaratoria de inconstitucionalidad con efectos retroactivos, se adujo que “las normas acusadas fueron aprobadas en contravía de lo expresamente dispuesto por varias trascendentales disposiciones constitucionales, de allí que resulte imposible resguardar el interés de los beneficiarios de aquéllas, so pretexto de supuestas situaciones consolidadas o pretendidos derechos adquiridos, los cuales nunca pueden generarse en abierto desacato a los imperativos mandatos de la carta política”[10].

12. De conformidad con lo previsto en el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir los incidentes de nulidad que se promueven contra las sentencias proferidas por esta corporación[11]. Para efectos de resolver la solicitud de nulidad contra la sentencia C-049 de 2022, la Sala Plena procederá a (i) reiterar su jurisprudencia en relación con la nulidad a las sentencias proferidas en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad; y (ii) determinar si la solicitud de nulidad cumple con los requisitos formales de oportunidad, legitimación por activa y deber de argumentación. En caso de que se verifique el cumplimiento de dichos requisitos, la Sala Plena analizará el fondo de la solicitud de nulidad, para determinar si hay o no lugar a concederla.

13. La interpretación conjunta de los artículos 29 y 243 de la Constitución, en materia de cosa juzgada y seguridad jurídica, han permitido concluir pacíficamente en la jurisprudencia constitucional que las solicitudes de nulidad no pueden convertirse en un mecanismo para reabrir el debate, ventilar simples desacuerdos o controvertir aspectos de la decisión que, en su momento, la Corte haya examinado. El artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, en armonía con el artículo 243 de la Constitución[12], establece que “contra las sentencias de la Corte Constitucional no procede recurso alguno (…)”. Sin embargo, también dispone que, de manera excepcional, procede la nulidad de los procesos que cursan ante esta corporación por las irregularidades que impliquen violaciones al debido proceso[13].

14. La excepcionalidad busca proteger los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica conforme a los artículos 29 y 243 de la Constitución Política. Por esto, la nulidad no es una nueva oportunidad procesal (probatoria o de otra índole para reabrir el debate)[14], tampoco sirve para cuestionar la posición jurídica a través de la cual se resolvió el problema jurídico ni como medio para proponer nuevas controversias.

15. En los incidentes de nulidad promovidos contra sentencias de control constitucional abstracto, la regla se hace más estricta: la declaratoria de una violación al debido proceso es todavía más excepcional, puesto que “La demostración de una violación grave del debido proceso adquiere singular importancia y excepcionalidad tratándose de las sentencias adoptadas en sede de control de constitucionalidad. En efecto, tratándose de un control abstracto, que no versa sobre derechos subjetivos de las partes, la violación al debido proceso es aún más excepcional”[15]. En esa dirección, ha explicado este tribunal que la carga argumentativa que debe asumir el solicitante de una nulidad es mucho mayor, pues se trata de un proceso carente de partes y, por ello, se impone la demostración estricta de la vulneración del artículo 29 de la Constitución.

16. En esta línea, ha identificado este tribunal que la inconformidad frente (i) al sentido del fallo[16]; (ii) sus fundamentos teóricos, probatorios o procesales[17]; (iii) su redacción o estilo argumentativo, no son motivos para anular una providencia, y se vuelve indispensable circunscribir el análisis a la vulneración del derecho al debido proceso[18]. Así las cosas, en los eventos de nulidades alegadas sobre las sentencias de la Corte Constitucional, el solicitante deberá demostrar la relación entre la providencia y la violación al debido proceso.

17. El carácter excepcional de la nulidad da lugar a la verificación de unos requisitos formales y por lo menos un requisito sustancial[19]. Por un lado, de los requisitos formales se exige su concurrencia[20], so pena del rechazo de plano de la solicitud. Estos son: oportunidad, legitimación y deber de argumentación o carga argumentativa mínima[21].

18. El requisito de oportunidad exige que la nulidad se presente dentro del término de ejecutoria del respectivo fallo, es decir, los tres días siguientes a su notificación, siempre que, conforme con lo dispuesto en el artículo 106 del Reglamento Interno de la Corte y el artículo 49 del Decreto Ley 2067 de 1991, se trate de un cuestionamiento contra la sentencia y no contra el trámite surtido, caso en el cual debe alegarse antes de proferirse el fallo[22]. El cómputo del término de ejecutoria, en los casos de nulidad contra sentencias proferidas en ejercicio de control abstracto, comienza al día siguiente de la notificación por edicto (forma de notificar de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 2067 de 1991)[23].

19. El requisito de legitimación por activa en el incidente de nulidad lo pueden acreditar: (i) el demandante, (ii) el Procurador General de la Nación, (iii) quienes intervinieron oportunamente en el proceso, es decir, quienes hayan intervenido dentro del término de fijación en lista[24]. Lo anterior, por cuanto, los “terceros afectados directamente por una decisión” cuentan con legitimidad activa para presentar solicitudes exclusivamente frente a decisiones de tutela, no así en el caso de procesos de constitucionalidad”. De manera que, debido al “al carácter abstracto del control de constitucionalidad, las decisiones que de este derivan no se basan en la evaluación de afectaciones concretas o de derechos subjetivos de personas determinadas, sino que se basan en la contrastación entre la norma examinada y la Constitución (…)” (énfasis fuera del texto original)[25]; y (iv) quienes hayan tenido iniciativa o intervenido como ponentes en la elaboración de la norma[26].

20. El deber de argumentación exige que el solicitante cumpla, previamente, con una exigente carga argumentativa para probar con “fundamentos claros, ciertos, serios y coherentes la causal de nulidad invocada, la incidencia en la decisión adoptada y la “evidente violación del debido proceso”. Como se anotó, el “disgusto o inconformismo del solicitante” por la sentencia proferida no da lugar a la nulidad. Sobre esto, el auto 327 de 2022 proferido por la Sala Plena de esta Corte reiteró que “no toda inconformidad con la interpretación realizada por este Tribunal, con la valoración probatoria, o con los criterios argumentativos que apoyan la sentencia, constituye fundamento suficiente para declarar la nulidad de una de sus providencias, pues esta clase de situaciones solo constituyen meras apreciaciones ‘connaturales al desacuerdo e inconformismo del solicitante con la decisión’”.

21. Con relación al último requisito, esto es, el deber de argumentación, la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que el solicitante de la nulidad deberá: (a) precisar de manera seria[27], coherente[28], suficiente[29] y clara[30] el supuesto de nulidad invocado y los hechos que la configuran; (b) motivar la violación al debido proceso; y (c) demostrar la incidencia de dicha transgresión en la decisión adoptada[31]. Igualmente, la jurisprudencia constitucional ha desarrollado cada uno de los elementos que configuran el deber de argumentación, expresando que la solicitud de nulidad deberá ser:

    “(i) clara, esto significa que la argumentación planteada por el solicitante debe presentar una exposición lógica de las razones por las cuales cuestiona la providencia; (ii) expresa, es decir que la argumentación se funde en contenidos objetivos y ciertos de la providencia cuestionada, no así en interpretaciones subjetivas de la decisión o de la jurisprudencia constitucional; (iii) precisa, toda vez que los cuestionamientos que se hagan a la sentencia deben ser concretos, que no simples juicios generales e indeterminados acerca de la presunta irregularidad de la providencia; (iv) pertinente, por cuanto los cuestionamientos a la sentencia deben estar referidos a una presunta vulneración grave al debido proceso, no a reabrir el debate jurídico o probatorio concluido; y (v) suficiente, en la medida en que la argumentación desplegada debe aportar los elementos necesarios que permitan evidenciar la existencia de una presunta irregularidad violatoria del debido proceso”[32].

22. En suma, es posible concluir que, la solicitud de nulidad: (i) reviste un carácter excepcionalísimo; (ii) en principio, las posibles nulidades sólo pueden ser alegadas antes de proferido el fallo; sin embargo, (iii) procede contra las sentencias que profiere la Corte Constitucional, en razón a la protección del derecho al debido proceso; (iv) está sometida a estrictos requisitos de admisión, que se justifican en la seguridad jurídica presente en el efecto de cosa juzgada predicable de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional; (v) da lugar a la anulación de la sentencia únicamente cuando se acredite suficientemente la presencia de vicios ostensibles y trascendentales que afecten de manera cierta el derecho fundamental al debido proceso; y (vi) constituye un procedimiento que, en ningún caso, puede originar la reapertura del debate jurídico resuelto por la sentencia atacada o para cuestionar la pertinencia o calidad de los argumentos expuestos por este tribunal de cierre.

23. Expuesto lo anterior, pasa la Sala a considerar la argumentación presentada en la solicitud de nulidad contra la sentencia C-049 de 2022, con el fin de determinar, de manera previa, si lo allí expuesto cumple los requisitos formales de oportunidad, legitimación por activa y deber de argumentación.

24. De conformidad con lo dispuesto en el oficio del 31 de mayo de 2022, la Secretaría General de la corporación informó que la sentencia C-049 de 2022 fue notificada mediante edicto No. 036, fijado el 27 de abril de 2022 y desfijado el 29 de abril de 2022. Por su parte, la solicitud de nulidad se presentó el 4 de mayo de 2022. En consecuencia, se cumpliría con el presupuesto de oportunidad respecto a los vicios basados en una potencial violación del debido proceso, respecto de la mencionada sentencia.

25. No obstante lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, no se cumpliría con este presupuesto respecto a las supuestas inconsistencias respecto al trámite en punto a la falta de publicidad, lo cual debió alegarse antes de proferirse el fallo.

26. En esa dirección, entre los fundamentos de la nulidad adujeron los nulicitantes que, no obstante que se fijó en lista el proceso por el término de diez días, era cuestionable que en el auto admisorio de la demanda no hubiesen sido convocadas las Administradoras de Riesgos Laborales que operan en el país y, mucho menos, su entidad gremial. También, de manera general y sin aludir a ninguna disposición específica, cuestiona que no hay evidencia de que se hiciera uso de los mecanismos de publicidad y/o notificación establecidos en el Decreto Legislativo 806 de 2020[33] para lo cual, más adelante, se advierte que resultaba ilógico que la Corte indique, por una parte, que procede la nulidad frente a situaciones donde se produzcan órdenes a personas vinculadas y que resultasen afectadas con las sentencias de constitucionalidad y, de otra parte, que se les impida que actúen por no haber intervenido durante el plazo de fijación en lista.

27. Así, sobre este último aspecto controvirtió que “no aparece acreditado que la fijación en lista no se haya efectuado en los términos descritos en el Decreto Legislativo 806 de 2020, teniendo en cuenta que dicha actuación procesal fue realizada el nueve (9) de agosto de dos mil veintiuno (2021), es decir, en momentos de la crisis global provocada por la pandemia desatada por el Covid-19, entre otras razones, porque era materialmente imposible acudir a la baranda de la secretaria general de la Corte Constitucional”.

28. Ante el manto de dudas planteado sobre el procedimiento que surtió la Corte Constitucional para tramitar el expediente de la referencia es necesario indicar, con absoluta contundencia, que no se presentó ninguna evidencia que permitiera sustentar sus argumentos generales que indican que se desconocieron las etapas exigidas por el Decreto Ley 2067 de 1991.

29. Por el contrario, no sólo la Corte: (i) se pronunció sobre la admisibilidad de la demanda presentada por el ciudadano Domingo de Jesús Banda Torregroza (art. 6), corrió el traslado a (ii) la Procuraduría General de la Nación (art. 7) sino que, también (iii) el proceso fue fijado en lista por el término de diez días. En tal sentido, tras una simple consulta de la fijación en lista, es posible extraer que, en su momento, se indicó por parte de la Secretaría General de la Corte que existía la posibilidad de presentarlo a través del: (a) enlace digital o buzón de comunicación que aparece en el proceso digital respectivo; (b) del correo electrónico secretaria3@corteconstitucional.gov.co; (c) a través del enlace específico del proceso que fue explícitamente incluido. Asimismo, la Sala Plena se ha pronunciado sobre la procedencia del Decreto Legislativo 806 de 2020 (art. 8) solamente en relación con la notificación de las acciones de tutela, en cuanto la notificación debe hacerse de forma personal[34]. En consecuencia, ningún sustento tiene las afirmaciones descontextualizadas que cuestionan que la Corte dejara de recurrir a mecanismos de publicidad, de manera digital, pues es claro que la fijación en lista también se publicó en la página web de este tribunal y se dispusieron, al menos, tres opciones para intervenir, sin que para el efecto fuera necesario, como se plantea en la nulidad, acudir a la sede física de este tribunal..

30. Así, otra de las controversias enunciadas tiene relación con que, entre la invitación a participar, no se solicitara el concepto de las diferentes Administradoras de Riesgos Laborales. Sin embargo, ello no considera que tal invitación es, en los términos del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, un requerimiento a expertos y, no como se entiende en la solicitud de nulidad, “una especie de vinculación” a terceros interesados. En esa dirección, tal entendimiento de esta disposición podría terminar por confundir las características especiales del proceso de constitucionalidad que no permiten asimilarlo con el proceso de revisión, propio de la acción de tutela.

31. Sobre el particular, en el auto 447 de 2017 se indicó que el control abstracto busca establecer si una ley desconoció la Constitución y, por ello, “esta Corporación ha establecido que el juicio de constitucionalidad es abstracto y objetivo[35], sólo permite examinar la disposición acusada en su contenido material que, por definición es general, y el procedimiento seguido para su expedición, con el objetivo de determinar su conformidad con la Carta, lo que excluye el análisis de las situaciones particulares y concretas[36] que se derivan de la aplicación de la norma en relación con sujetos determinados”[37].

32. Con fundamento en lo anterior, se concluye que algunas expresiones -sin explicar el sustento- sobre el presunto desconocimiento del proceso dispuesto en el Decreto Ley 2067 de 1991 serán rechazadas al haberse propuesto contra la sentencia y no, conforme al artículo 49 del mismo, antes de proferirse el fallo[38]. Se trata, por tanto, de una solicitud extemporánea.

33. Destaca la Sala Plena que los ciudadanos (i) L.A.L.N. y L.F.C.F. no participaron durante el término de fijación en lista de manera personal, (ii) como tampoco como apoderados de ARL Positiva, destacando que dicha entidad de manera institucional tampoco formuló intervención en dicho período de fijación en lista, pese a haberlo podido hacer. No agotar esta condición previa, cuando se tiene la posibilidad, les impide tener aptitud para solicitar que se declare la nulidad de la sentencia. En consecuencia, no se satisface en el presente caso el presupuesto de legitimación por activa y, por ello, se deberá rechazar esta solicitud con fundamento en ello.

34. Asimismo, no encuentra la Corte que sea posible eximir de este requisito a la solicitud de nulidad presentada, como así es requerido, en tanto: (i) no se demostró la existencia de un déficit de protección, por cuanto, no sólo cualquier ciudadano puede interponer acciones públicas de inconstitucionalidad; sino que, también, (ii) cualquier ciudadano puede participar durante el término de fijación en lista y, con fundamento en ello, alegar una presunta vulneración al debido proceso en caso de existir.

35. Con todo, destaca la Corte que (iii) resulta impertinente la alusión que realizan los nulicitantes al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ante la especialidad del Decreto 2067 de 1991, que en su artículo 1° establece, con contundencia, que “[l]os juicios y actuaciones que se surtan ante la Corte constitucional se regirán por el presente Decreto”. De manera que la falta de interés en participar en un proceso de inconstitucionalidad no puede servir de base para que, después de surtido todo el trámite correspondiente, se alegue esta circunstancia como fundamento de una solicitud de nulidad. Con mayor razón, si esta exigencia ha sido reiterada, de tiempo atrás, en las providencias que resuelven solicitudes de nulidad[39] y no existe ninguna razón que justificara su inacción ante la fijación en lista, debidamente efectuada y/o que explicara por qué se debe asumir un criterio diferente en su caso, sin afectar el derecho a la igualdad de los demás ciudadanos.

36. En efecto, explicó el auto 172 de 2012 que “la Corte ha considerado que la legitimación para solicitar la nulidad de sus sentencias proferidas en sede de control de constitucionalidad proviene del hecho de haber actuado como parte o como interviniente en el proceso”. En tal sentido, adujo -con fundamento en el auto 281 de 2010- lo siguiente:

    “La alegación consistente en haber sido afectado por la decisión adoptada en la providencia que se cuestiona no tiene alcance para conferir la legitimación que permita solicitar la nulidad, pues la sentencia que pone fin a un proceso de constitucionalidad tiene efecto erga omnes y su cumplimiento se impone de manera obligatoria a los jueces y demás aplicadores del derecho, así como al conjunto de los asociados.

    Así pues, en caso de que se declare la exequibilidad, la ley o el acto legislativo que fueron examinados seguirán aplicándose y cuando se declare la inexequibilidad ello no podrá hacerse en lo sucesivo y todos deberán acatar la decisión, tal y como haya sido adoptada, con independencia de que la situación particular resultante de la decisión proferida les sea favorable o desfavorable. En últimas, es lo mismo que ocurre con la ley y con toda normatividad que tenga carácter general, abstracto e impersonal.

    Esa obligatoriedad que se impone a todos impide aceptar el criterio de afectación particular como motivo para dar por cumplido el requisito de legitimación, pues, fuera de lo expuesto, esa afectación tendría que ser verificada y la Corte no podría hacerlo sin erosionar el carácter obligatorio general y la fuerza vinculante de sus sentencias de constitucionalidad”.

37. Así, se reitera la exigencia de legitimación por activa para sustentar una solicitud de nulidad contra una sentencia de inconstitucionalidad que, en el caso estudiado, hace que se deba rechazar la formulada contra la sentencia C-049 de 2022, al incumplirse este presupuesto de procedencia.

38. Visto lo anterior, la Sala Plena procederá a rechazar esta solicitud ante (i) el incumplimiento parcial de la oportunidad, frente a algunos argumentos propuestos en la solicitud de nulidad (ver supra, numerales 24 a 32); y (ii) por falta de legitimación por activa (ver supra, numerales 33 a 37).

Por lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,