Auto nº 1079/22 de Corte Constitucional, 27 de Julio de 2022

1. El 10 de mayo de 2022, el ciudadano M.S.P.L. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 “Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”.

2. El texto de la norma demandada se resalta a continuación:

   “Ley 2155 de 2021

   (14 de septiembre)

   “Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones”

   El Congreso de Colombia

   Decreta:

   ARTÍCULO 21°. AMPLIACIÓN DE LA VIGENCIA TEMPORAL DEL PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL -PAEF. Únicamente para aquellos potenciales beneficiarios que para el periodo de cotización de marzo de 2021 hubiesen tenido un máximo de cincuenta (50) empleados, amplíese desde mayo de 2021 hasta el mes de diciembre de 2021 el Programa de Apoyo al Empleo Formal - PAEF establecido en el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los decretos legislativos 677 y 815 de 2020 y la Ley 2060 de 2020, en las mismas condiciones y términos allí previstos, salvo por las modificaciones introducidas por la presente ley.

   A las solicitudes realizadas bajo el amparo de este artículo no les aplicará el límite máximo de once solicitudes contenido en los artículos 1, 2, 4 Y 5 del Decreto Legislativo 639 de 2020. En todo caso, solo se podrá recibir una vez el aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, por cada mes.

   Se entenderá por empleados los descritos en el inciso primero del parágrafo 2 del artículo 3 del Decreto Legislativo 639 de 2020 y sus modificaciones.

   A partir de la vigencia de la presente ley los aportes estatales que entrega el Programa de Apoyo al Empleo Formal- PAEF, se realizarán con cargo al Presupuesto General de la Nación. El Programa continuará en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

   PARÁGRAFO 1. Si al momento de la postulación el potencial beneficiario cuenta con un número mayor de empleados al establecido en el presente artículo, éste no perderá el acceso al PAEF. Sin embargo, no podrá ser beneficiario de aportes por un número mayor al de cincuenta (50) empleados.

   PARÁGRAFO 2. En el evento descrito en el parágrafo 1 del presente artículo, la determinación de los cincuenta (50) empleados priorizará a las empleadas, cuyo aporte estatal corresponde al 50% de que trata el inciso primero del parágrafo 5 del artículo 3 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 6 de la Ley 2060 de 2020.

   PARÁGRAFO 3. En diciembre de 2021, el Gobierno nacional considerando los indicadores económicos, en especial el porcentaje de desempleo y la disponibilidad presupuestal existente, podrá disponer mediante decreto la extensión del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF máximo hasta el 31 de diciembre de 2022, únicamente para los potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con máximo 50 trabajadores.

   En el evento de realizarse la extensión a que hace referencia este parágrafo, el Gobierno nacional determinará el número de meses adicionales por los que se otorgará el aporte estatal, y se entenderá que aplican las demás condiciones y términos del programa establecidos en el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los decretos legislativos 677 y 815 de 2020, la Ley 2060 de 2020 y la presente ley.”

3. El demandante indicó que la norma acusada vulneraba el artículo 333 de la Constitución Política que consagra el derecho a la libertad de empresa. Explicó que la norma acusada prevé que solo podrán ser beneficiarios del Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF- aquellos empleadores que para el periodo de cotización de marzo de 2021 tuvieran un máximo de cincuenta empleados, a pesar de que dicho requisito no se previó en el Decreto Legislativo 639 de 2020, mediante el cual se creó dicho programa. Advierte que, de conformidad con la exposición de motivos del precepto que se cuestiona, es posible concluir que el objetivo del legislador no era el de limitar el acceso al PAEF sino ampliarlo para promover el trabajo formal.

4. Advierte que, si se tiene en cuenta lo señalado en el parágrafo 1º del artículo 21 de la Ley 2155 de 2021, “es claro el ánimo y la intención del legislador de querer impulsar el empleo, a través de la formalización del mismo, es decir, se otorga el beneficio, pero solo por 50 trabajadores, luego no se entiende el ánimo negatorio de un derecho ya adquirido por muchas empresas.”[1] En consecuencia, indica que “si bien es cierto, la discusión no se centra sobre la interpretación del texto normativo, una de estas interpretaciones (con carácter restrictivo) contraría gravemente en la práctica, el artículo 333 de la carta magna, al no permitirles a los empleadores o empresarios acceder al beneficio PAEF, que es la que se ciñe al texto literal del inciso primero del articulo 21 (norma acusada de inconstitucional); la otra interpretación, en armonía con el parágrafo primero del artículo 21, le permite al sujeto acceder al subsidio, y en este caso particular no habría lugar a un detrimento económico práctico, considera el actor, se debe hacer esta claridad porque en la práctica, es la primera de ellas, la que se está aplicando, contrariando el derecho constitucional a la libertad de empresa.”[2] Precisa que la UGPP, entidad competente de conceder el subsidio mencionado, viene aplicando esta interpretación restrictiva e inconstitucional de la norma demandada.

5. Por lo tanto, considera que la disposición acusada restringe la libertad económica y disminuye el ingreso bruto de las empresas, pues elimina para unas empresas un subsidio que se otorga por circunstancias extraordinarias y que debería continuar para generar flujo de caja.

2. Inadmisión de la demanda

6. Mediante Auto de 14 de junio de 2022[3] la Magistrada N.Á.C., en aplicación del numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y del inciso 3º del artículo 6º del mismo decreto, inadmitió la demanda presentada por el ciudadano M.S.P.L., pues no satisface los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.

7. Indicó que la demanda no es clara, ya que en ocasiones el cuestionamiento del actor se dirige en contra de la interpretación que del primer inciso del artículo 21 de la Ley 2155 de 2021 hace la UGPP, mientras que en otros apartados de la demanda su reproche parece ir dirigido directamente contra el texto de dicha norma. Tampoco se cumple el requisito de la certeza, toda vez que el accionante afirma que el subsidio consagrado en la disposición acusada “se mantiene en el tiempo, y que es aplicable a todas las empresas sin justificar constitucionalmente esa lectura.”[4]

8. Finalmente, señala que la demanda carece de pertinencia, especificidad y suficiencia porque las afirmaciones del actor sobre la necesidad de ampliar el subsidio del PAEF a todo el universo de empresas, se fundan en razones de conveniencia y en apreciaciones personales. Además, “el actor no desarrolla por qué la norma impugnada afecta la libertad de empresa, y por qué, pese a que el legislador cuenta con un margen de configuración legislativa en materia económica es posible cuestionar constitucionalmente una disposición que limita el otorgamiento de subsidios.”[5] En consecuencia, el cargo presentado por el actor no despierta una duda constitucional respecto de la norma demandada.

3. Corrección de la demanda

9. El 21 de junio de 2022 el actor allegó escrito de corrección de la demanda. Precisó que lo que reprochaba era la norma demandada y no su interpretación. Indicó que la norma no resulta razonable ni proporcional, pues “las libertades económicas solamente pueden ser restringidas cuando lo exija el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la nación, y en el caso que nos ocupa, ninguno de estos es o fue obstáculo para que el legislador limitase a un mes y a un número de empleados el acceso al beneficio PAEF.”[6]

10. Explicó que la norma demandada resulta inconstitucional porque impone límites al subsidio allí contemplado “que no obedecen a las circunstancias iniciales que dieron origen al subsidio.”[7] Advierte que el espíritu inicial de dicho subsidio era el de ayudar al empresariado en un momento crítico y la disposición acusada “coarta y restringe la libertad económica, en la medida que le disminuye el ingreso bruto, al retirarle un subsidio que se otorga en condiciones extraordinarias (una pandemia mundial que ocasionó un estado de emergencia económica, social y ecológica) atención Señor Magistrado, no en condiciones normales, si es violatorio del derecho constitucional.”[8]

4. Rechazo de la demanda

11. Mediante Auto del 28 de junio de 2022[9] la Magistrada N.Á.C. rechazó la demanda debido a que, según informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del 23 de junio de 2022, dentro del término de ejecutoria del auto inadmisorio no se recibió ningún escrito de corrección de la demanda.

12. El 5 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte recibió memorial del accionante mediante el cual interpuso el recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda.

13. El actor puso de presente que “se estaría negando el acceso a la justicia constitucional a un ciudadano, originado, al parecer, en una diferencia de criterio en la interpretación que se le da a la PUBLICIDAD del Auto que INADMITE la demanda.”[10] Explicó que el auto inadmisorio de la demanda se notificó el 16 de junio de 2022, por lo que el escrito de subsanación de la demanda que allegó el 21 de junio de 2022 se presentó oportunamente.

14. La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto en el inciso 2º del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991.

2. Procedencia excepcional de la declaratoria de nulidad de decisiones adoptadas por la Corte Constitucional. Reiteración de jurisprudencia[11]

15. El artículo 243 de la Constitución establece que los fallos expedidos por esta Corte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, es decir, se encuentran resguardados por el principio de seguridad jurídica. Así, una vez proferidos se tornan definitivos, intangibles e inmodificables, lo que implica, “como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva, dotar de seguridad a las relaciones jurídicas y al ordenamiento jurídico.”[12]

16. En consonancia con lo anterior y conforme al artículo 49 del Decreto ley 2067 de 1991,[13] este Tribunal ha sostenido que las nulidades de los procesos solo pueden invocarse antes de proferido el fallo, únicamente por violación al debido proceso.[14] Sin embargo, interpretando de manera armónica el artículo mencionado, ha precisado que aún después de producido el fallo se pueden invocar nulidades imputables directamente al texto o contenido de la decisión, a petición de parte o de manera oficiosa.[15]

17. La Corte ha sido enfática en precisar que: i) esta clase de incidentes no implica per se la existencia de un recurso contra las providencias proferidas y ii) su procedencia no constituye una regla general toda vez que la posibilidad de que prosperen está restringida a que esté demostrada la existencia de situaciones jurídicas extraordinarias[16]. Conforme con lo expuesto, ha decantado algunas condiciones necesarias para la procedencia extraordinaria de la nulidad contra sentencias, distinguiendo para ello unas de carácter formal y otras de naturaleza sustancial.

18. Respecto de los requisitos de procedimentales o formales ha afirmado que están orientados a comprobar los presupuestos mínimos de i) temporalidad,[17] ii) legitimación en la causa por activa[18] y iii) deber de argumentación,[19] que deben concurrir para poder adelantar un análisis de fondo de la solicitud de nulidad, precisando que la carencia de alguno de ellos torna improcedente la solicitud. Con relación a los requisitos materiales la jurisprudencia constitucional ha determinado las situaciones[20] que pueden dar lugar a la declaración de nulidad, aclarando que siempre debe partir una vulneración del debido proceso “ostensible, probada, significativa y trascendental, es decir, que tenga repercusiones sustanciales y directas en la decisión o en sus efectos.”[21]

19. Así las cosas, excepcionalmente, se puede declarar la nulidad en esta sede, cuando se constate una violación grave del debido proceso en los procesos de constitucionalidad o tutela, siempre que comporte un impacto significativo al sentido de la decisión adoptada.

20. Sería del caso resolver el recurso de súplica. Sin embargo, revisada en detalle la solicitud elevada por el señor M.S.P.L., la Sala observa que el actor pone de presente una presunta irregularidad procesal que daría lugar a la nulidad del proceso de la referencia, consistente en la inobservancia del escrito de subsanación de la demanda que al parecer presentó dentro del término de ejecutoria del auto que inadmitió la demanda. Por lo tanto, la Corte procede a definir ese aspecto.

21. Una vez revisado el expediente, esta Corporación constata que en el proceso D-14812 se surtieron las siguientes actuaciones:

    i) Mediante escrito 10 de mayo de 2022, el ciudadano M.S.P.L. presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021, proceso que fue repartido al despacho de la Magistrada N.Á.C. el 26 de mayo de 2022.

    ii) El 14 de junio de 2022 se profirió el auto mediante el cual se inadmitió la demanda y concedió el término de tres días para corregirla.

    iii) El 23 de junio de 2022, el despacho de la Magistrada N.Á.C. recibió un oficio de la Secretaría General de la Corte en el que se le informó que, dentro del término de ejecutoria, no se recibió ningún escrito de corrección. Con fundamento en este informe, por medio de auto del 28 de junio de 2022, la Magistrada rechazó la demanda por haber vencido en silencio el término de ejecutoria.

    iv) En oficio del 11 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte remitió el expediente al despacho de la Magistrada D.F.R. para resolver el recurso de súplica presentado en término por el demandante. Al respecto, según se informó, el auto de rechazo de la demanda fue notificado por medio de estado del 30 de junio de 2022, por lo que el término de ejecutoria correspondió a los días 1°, 5 y 6 de julio de 2022, y el recurso se presentó el 5 de julio de 2022. Sin embargo, en el mismo oficio se comunicó que, “según lo informa una de las personas encargadas del manejo de correo electrónico de la secretaría, el demandante P.L. presentó escrito de corrección de la demanda el 21 de junio de 2022, situación de la cual se percató el 7 de julio de 2022, por lo tanto, el documento no obraba en el respectivo expediente digital y originó informe erróneo al despacho de la magistrada Ángel Cabo sobre no corrección de la demanda cuando, el escrito de corrección, fue recibido en el término de ejecutoria del auto inadmisorio.”[22]

22. Pues bien, analizadas las anteriores actuaciones, la Sala concluye que, en efecto, el accionante presentó el escrito de corrección dentro del término de ejecutoria del auto que inadmitió la demanda, como consta en el oficio del 11 de julio de 2022 remitido por la Secretaría General a este despacho.

23. En esa medida, la subsanación no podía considerarse como extemporánea o ausente. De ahí que, con el Auto del 28 de junio de 2022, mediante el cual se rechazó la demanda por haber vencido en silencio el término de ejecutoria, se configuró una transgresión del derecho al debido proceso del accionante por no haberse estudiado de fondo el escrito de corrección pese a que este había sido remitido en tiempo. En consecuencia, la Sala advierte que se configuró una afectación grave y trascendente del derecho al debido proceso de la parte demandante que tuvo la potencialidad de variar el sentido de la decisión adoptada por este Tribunal, coligiéndose así la procedencia excepcional de la declaratoria de nulidad en el presente caso.

24. No obstante, es importante aclarar que la anterior transgresión no es atribuible a la Magistrada que tenía a cargo el asunto, pues como se evidenció en las actuaciones anteriormente descritas, su decisión se basó en el informe inicialmente presentado por la Secretaría General de la Corte el 23 de junio de 2022 y en el que se aseguró que no se había recibido el escrito de corrección, información que posteriormente fue corregida por esa misma dependencia.

25. De conformidad con lo anterior, la Sala Plena decretará la nulidad del Auto del 28 de junio de 2022 mediante el cual se rechazó la demanda de la referencia a efecto de que la Magistrada sustanciadora N.Á.C. se pronuncie de fondo sobre el escrito de corrección de la demanda.

    En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional

Primero.- ANULAR el Auto del 28 de junio de 2022 proferido por la Magistrada N.Á.C., mediante el cual resolvió rechazar la demanda interpuesta por el ciudadano M.S.P.L. en el expediente D-14812, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

Segundo.- REMITIR el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada N.Á.C., para lo de su competencia.

Tercero.- Proceda la Secretaría General de la Corte Constitucional a comunicar el contenido de esta decisión al recurrente.

N., comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

No participa

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNAN CORREA CARDOZO

Magistrada ( E )

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Documento digital D0014812-Presentación Demanda-(2022-05-11 12-00-43).pdf

[2] Ibídem.

[3] Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, el Auto “fue notificado por medio del estado número 083 del dieciséis (16) de junio de 2022, publicado en la misma fecha en la página web de la Corte Constitucional a las 8:00 a.m.”

[4] Documento digital D0014812-Auto Inadmisorio-(2022-06-16 08-31-40).pdf

[5] Ibídem.

[6] Documento digital D0014812-Corrección a la Demanda-(2022-07-07 14-14-15).pdf

[7] Ibídem.

[8] Ibídem.

[9] Según la constancia de la Secretaría General de la Corte, el Auto “fue notificado por medio del estado número 089 del treinta (30) de junio de 2022. Por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 1, 5 y 6 de julio de 2022.”

[10] Documento digital D0014812-Recurso de Súplica-(2022-07-05 18-41-45).pdf

[11] Acápite fundado en el Auto 512 de 2021, que a su vez reitera los autos 218 de 2009, 155 de 2013, 045 de 2014, 538 de 2015, 202 de 2016, 024 de 2017, 030 de 2018 y 190 de 2018.

[12] Sentencia C-774 de 2001. M.R.E.G.. AV. M.J.C.E.. Cfr. Autos 245 de 2012. M.J.I.P.P.; 042 de 2014. M.J.I.P.P.; 229 de 2014. M.J.I.P.P.. SV. L.E.V.S.. SV. M.V.C.C.; 244 de 2016. M.J.I.P.P.. SV. L.G.G.P.. SV. G.E.M.M.. SV. J.I.P.C..

[13] Por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional.

[14] Cfr. Entre otros, Autos 012 de 1996. M.A.B.C.; 053 de 1997. M.J.A.M.; 026A de 1998. M.F.M.D.; 074 de 1999. M.A.M.C.; 082 de 2000. M.E.C.M.; 232 de 2001. M.J.A.R.; 162 de 2003. M.R.E.G.. AV. J.A.R.; 299 de 2006. M.R.E.G.. SV. J.A.R.. SV. Á.T.G.; 194 de 2008. M.N.P.P.. AV. J.A.R.; 318 de 2010. M.J.I.P.P.. AV. J.I.P.C.; 168 de 2013. M.G.E.M.M.; 180 de 2015. M.J.I.P.C.; 180 de 2016. M.J.I.P.P.. AV. L.G.G.P.. AV. G.E.M.M.. SV. J.I.P.C. y 090 de 2017. M.A.J.L.O.. SV. L.G.G.P.. SV. A.L.C.. SV. Gloria S.O.D..

[15] Sobre el particular, en el Auto 162 de 2003 (M.R.E.G.. AV. J.A.R.) se señaló: “En este orden de ideas, la Corte ha considerado que, si bien la Constitución ordena que todas las decisiones adoptadas por este Alto Tribunal hacen tránsito a cosa juzgada constitucional (Artículo 243 de la Carta Política), es decir, que tienen un carácter definitivo e inmutable, el reconocimiento a la dignidad humana y la necesidad de asegurar la vigencia de los derechos fundamentales y la supremacía de la Constitución, le imponen al juez constitucional la obligación ineludible de incluir, dentro del espectro de sus competencias, un mecanismo judicial que eventualmente le permita revisar sus propias actuaciones, de manera que le sea posible establecer si, frente a un caso concreto y en una situación específica, ha desconocido grave e incorregiblemente alguna de las garantías procesales previstas en la Constitución y las leyes.”

[16] Auto 162 de 2003. M.R.E.G.. AV. J.A.R..

[17] La nulidad debe ser invocada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la sentencia. Cfr. Autos 155 de 2013. M.G.E.M.M.. AV. J.I.P.P.. AV. M.V.C.C.. AV. G.E.M.M.. AV. N.P.P.. AV. A.R.R.. AV. L.E.V.S.; 045 de 2014. M.M.G.C.. SV. M.V.C.C.. SV. J.I.P.P.; 538 de 2015. M.L.G.G.P.. SV. G.E.M.M.. SV. J.I.P.C.; 180 de 2016. M.J.I.P.P.. AV. L.G.G.P.. AV. G.E.M.M.. AV. J.I.P.C.; 024 de 2017. M.M.V.C.C.. AV. A.A.G. (e). SV. L.G.G.P.. SV. G.E.M.M..

[18] Auto 030 de 2018 (M.J.F.R.C.) se reiteró que solamente puede ser presentado por el demandante, por el Procurador General de la Nación, por quienes intervinieron oportunamente en el proceso y quienes hayan tenido iniciativa o intervenido como ponentes en la elaboración de la norma.

[19] En Auto 185 de 2012 (M.J.I.P.C.. AV. M.V.C.C.) se indicó: “el carácter excepcional de la nulidad de los fallos de la Corte impone al solicitante la carga de argumentación de identificar con suficiencia y claridad una vulneración grave al debido proceso que afectó el sentido de la decisión y que además se desprende directamente del texto de la sentencia censurada, de modo que la solicitud de nulidad no puede basarse simplemente en una inconformidad con la decisión o la ocurrencia de defectos de procedimiento o de valoración probatoria que no inciden en la decisión final del caso sometido a estudio”.

[20] En Auto 022 de 2014. M.G.E.M.M. se compilaron así: “- Cuando una Sala de Revisión cambia la jurisprudencia de la Corte [A-031a de 2002]. || - Cuando una decisión de la Corte es aprobada por una mayoría no calificada según los criterios que exige la ley [A-062 de 2000]. || - Cuando existe incongruencia entre la parte motiva de una sentencia y la parte resolutiva de la misma, que hace anfibológica o ininteligible la decisión adoptada; igualmente, en aquellos eventos donde la sentencia se contradice abiertamente, o cuando la decisión carece por completo de fundamentación [A-091 de 2000]. || - Cuando la parte resolutiva de una sentencia de tutela da órdenes a particulares que no fueron vinculados o informados del proceso [A-022 de 1999]. || - Cuando la sentencia proferida por una Sala de Revisión desconoce la cosa juzgada constitucional, pues ello significa la extralimitación en el ejercicio de sus atribuciones [A-082 de 2000]. || - La jurisprudencia ha contemplado la configuración de una causal de nulidad de las sentencias de revisión cuando, de manera arbitraria, no se analizan asuntos de relevancia constitucional que tienen efectos transcendentales para el sentido de la decisión.”

[21] Auto 055 de 2005. M.Á.T.G..

[22] Documento digital D0014812-Peticiones y Otros-(2022-07-11 10-02-38).pdf