Auto nº 1089/22 de Corte Constitucional, 3 de Agosto de 2022

1. El 24 de noviembre de 2016, la señora M.d.P.R.R. le compró al señor A.D.E.G., un bien inmueble ubicado en el Conjunto Residencial Mirador de la Mota, E.I., en el municipio de Medellín, Antioquia, por medio de escritura pública No. 4.004 y protocolizada en la Notaría 25 del Círculo Notarial de Medellín. Para realizar el pago del precio del inmueble, celebró un contrato de mutuo con el municipio de Medellín en el que se comprometió a pagar trescientas (300) cuotas mensuales de quinientos treinta y dos mil trescientos ochenta y dos pesos (532.382), en el que se incluyeron los intereses de plazo. Igualmente, se comprometió a pagar al, sobre saldos insolutos, un interés a la tasa del cuatro por ciento (4%) anual y “a que en caso de mora pagará el interés bancario corriente certificado por la Superintendencia Financiera, sobre el capital y los seguros en mora, sin perjuicio de que el municipio de Medellín, a partir de la tercera (3) cuota mensual en mora, inicie las acciones legales tendientes al cobro ejecutivo de la obligación”.[1]

2. Conforme lo anterior, y de acuerdo con la estipulación contenida en el artículo 30 del Acuerdo 76 de 2010, del municipio de Medellín, la señora M.d.P.R.R. constituyó hipoteca de primer grado abierta y sin límite en la cuantía del bien inmueble de la compraventa, en favor del Programa de Vivienda para Préstamos Hipotecarios a los Servidores Públicos y P. del municipio de Medellín nivel central, dentro de la escritura pública No. 4004 del 24 de noviembre de 2016. De esta manera, afirmó que la misma se constituía para garantizar la deuda y demás obligaciones adquiridas, estando vigente mientras exista alguna obligación pendiente a favor del Programa de Vivienda para Préstamos Hipotecarios a los Servidores Públicos y P. del municipio de Medellín nivel central.[2]

3. El 18 de octubre de 2019, el municipio de Medellín presentó demanda ejecutiva con título hipotecario en contra de la señora M. del P.R.R.. Lo anterior, dado que, según la certificación de la Secretaría de Gestión Humana y Servicio a la Ciudadanía de la Unidad de Desarrollo Humano Programa de vivienda del municipio de Medellín, la señora M.d.P.R.R. se encuentra en mora del pago de más de tres cuotas, razón por la cual el municipio inició el proceso ejecutivo hipotecario.[3]

4. El asunto le correspondió al Juzgado 2º Civil Municipal de Medellín, el cual, mediante Auto del 8 de noviembre de 2019, rechazó la demanda en razón de la cuantía y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de la ciudad de Medellín. El 28 de noviembre de 2019, el asunto le fue asignado por reparto al Juzgado 8º Civil del Circuito, despacho judicial que rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia, y ordenó remitir el asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de Medellín, mediante Auto del 31 de enero de 2020.[4] Para sustentar su decisión, afirmó que el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer los procesos ejecutivos que se deriven de contratos celebrados por entidades públicas. Seguidamente, señaló que el artículo 297.3 ibidem, sostiene que los documentos en que den constancia de la garantía de los contratos de las entidades públicas, junto con el acto administrativo en que se declare el incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto administrativo proferido con ocasión de la actividad comercial, presta mérito ejecutivo en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, sostuvo que el asunto tiene origen en un contrato de mutuo con garantía real, efectuado por entidad pública, y que el Consejo de Estado había determinado asumir el conocimiento del asunto, mediante un fallo con fecha del 28 de junio de 2019.[5]

5. El asunto le correspondió al Juzgado 27 Administrativo de Medellín, el cual declaró la falta de competencia para conocer del asunto, estimó que la competencia para adelantar el asunto es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y propuso conflicto negativo para ser resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura. Basó su decisión señalando que, de acuerdo con los artículos 104.6, 105.1, 155.7 y 297 de la Ley 1437 de 2011, “la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo es restrictiva en materia de procesos ejecutivos y sólo conoce de aquellos consagrados en las normas precitadas. En efecto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de procesos ejecutivos cuando el título de recaudo sea una condena impuesta por la misma jurisdicción, conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos, laudos arbitrales en donde intervino una entidad pública y todos aquellos títulos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas”.[6] De esta manera, basado en jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia,[7] terminó por referirse a la hipoteca como un derecho real que concede al titular el derecho de perseguir y la preferencia del pago de la acreencia. En consecuencia, determinó que existen dos acciones legales que tiene el acreedor: i) la personal por el contrato principal y directo sobre el deudor; y ii) la real por el contrato de hipoteca y sobre el inmueble hipotecado. De esta manera, concluyó que “la hipoteca -título base de ejecución- origen del proceso de la referencia, tiene su razón de ser como una garantía y/o derecho real (…), considerando esta Agencia Judicial que no existe relación negocial que se expone como título base de ejecución, contrato alguno, al que puedan endilgarse las características de un contrato estatal, cuya ejecución deba ser de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[8]

6. El 2 de febrero de 2021, el Consejo Superior de la Judicatura envió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto, de conformidad con el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. El 25 de mayo de 2021, la Sala Plena repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 9 de junio de 2021 se hizo entrega del expediente.

1. Competencia

   7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[10]

   9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12]

      Existe una controversia entre el Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, para resolver la demanda ejecutiva con título hipotecario presentado por la Alcaldía de Medellín.

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[13]

      Tanto el Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín como el Juzgado 27 Administrativo de Medellín, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en los artículos 104.6 y 297.3 de la Ley 1437 de 2011, la competencia para conocer del asunto recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, habida cuenta de que el asunto del litigio tiene origen en un contrato celebrado por una entidad pública. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que, basado en los artículos 104.6, 105.1, 155.7 y 297 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo solo conoce de procesos ejecutivos cuando el título de recaudo sea una condena impuesta por la misma jurisdicción, conciliaciones aprobadas por los jueces administrativos, laudos arbitrales en donde intervino una entidad pública y todos aquellos títulos originados en los contratos celebrados por las entidades públicas. De esta manera, considera que no existe relación negocial entre la hipoteca y los contratos estatales, cuya ejecución sea competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado 27 Administrativo de Medellín. En primer lugar, abordará la competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer procesos ejecutivos hipotecarios a favor de entidades públicas. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

       Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer de procesos ejecutivos hipotecarios a favor de entidades públicas

   11. De conformidad con el artículo 2432 del Código Civil colombiano, la hipoteca se define como “un derecho de prenda constituido sobre inmuebles que no dejan por eso de permanecer en poder del deudor”, entendiendo la prenda como un derecho que recae sobre una cosa en garantía del cumplimiento de un crédito.[14] De esta manera, la hipoteca se entiende como un derecho real que se constituye sobre bienes inmuebles, siendo este el respaldo para la materialización de una obligación.

   12. La Corte Constitucional en Sentencia C-664 de 2000, determinó que la hipoteca “no es otra cosa que una seguridad real e indivisible, que consiste en la afectación de un bien al pago de una obligación, sin que haya desposesión actual del constituyente, y que le permite al acreedor hipotecario, vencido el plazo, embargar y hacer rematar ese bien, sea quien fuere la persona que estuviere en posesión de él, para hacerse pagar de preferencia a todos los demás acreedores con títulos quirografarios”.

   13. Igualmente, en la precitada Sentencia C-664 de 2000, esta Corporación aseveró que el proceso ejecutivo hipotecario “está diseñado y concebido con el propósito específico de que una vez vencido el plazo de la obligación, la seguridad jurídica real e indivisible del bien gravado cobre su plenitud y pueda el acreedor con título real hacer efectivo su crédito, independientemente de si el plazo del cumplimiento de la obligación se pactó instantáneamente o por instalamentos; por ende, esta acción se caracteriza por dirigirse únicamente sobre la garantía real ya que previamente el acreedor la estima suficiente para cubrir su crédito, sin que sea necesario perseguir otros bienes distintos del gravado con la garantía real.”

   14. Ahora bien, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Seguidamente, y respecto de los procesos ejecutivos, establece el numeral 6° Ibidem que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo los “derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”.

   15. Por otra parte, el artículo 15 del Código General del Proceso plantea que corresponde “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Además, refiere que “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”.

16. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín y el Juzgado 27 Administrativo de Medellín.

17. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del asunto al Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín.

18. Lo anterior se fundamenta, al advertir la Sala, que el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivo hipotecario iniciado por el municipio de Medellín en contra de la señora M. del P.R., por una posible mora en el pago de una obligación crediticia originada en un contrato de mutuo entre las partes. Conforme a lo anterior, se constituyó en la escritura pública No. 4.004 del 24 de noviembre de 2016, a favor del municipio de Medellín, hipoteca de primer grado abierta y sin límite en la cuantía, para garantizar el pago de las obligaciones adquiridas por la señora M.d.P.R..

19. Ahora bien, según lo establecido en el artículo 2432 del Código Civil y la Sentencia C-664 de 2000, la hipoteca es un derecho real sobre un bien inmueble, que se constituye como una garantía y respaldo jurídico para el cumplimiento de una obligación determinada. En consecuencia, el proceso ejecutivo hipotecario tiene origen en un derecho real y se activa por el vencimiento del plazo en el pago de la obligación, pudiendo el acreedor disponer del bien inmueble en ejercicio del cumplimiento de su crédito. De esta manera, los procesos ejecutivos que derivan de una hipoteca tienen por origen un título de derecho real. En consecuencia, a pesar de que la deuda generada en el contrato de mutuo entre el municipio de Medellín y la señora M.d.P.R., hace que se constituya la hipoteca, el origen del proceso ejecutivo hipotecario es el derecho real constituido sobre el bien inmueble.

20. En ese entendido, el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, señala que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia de conocer de los procesos ejecutivos en los que haga parte una entidad de derecho público, cuando: i) deriven de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo; ii) los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; y iii) los originados en los contratos celebrados por esas entidades. De esta manera, y de conformidad con lo arriba expuesto sobre el artículo 2432 y la Sentencia C-664 de 2000, la hipoteca tiene origen en un derecho real, siendo una figura jurídica autónoma, por lo que la constitución de esta en favor de una entidad pública, no proviene de una condena o conciliación aprobada por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de un laudo arbitral en el que fuera parte una entidad pública o de un contrato estatal. Por consiguiente, la cláusula de competencia señalada en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011 sobre los procesos ejecutivos que conoce la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no se activa ante los procesos ejecutivos hipotecarios en favor de una entidad pública, al recaer el origen de la obligación en un derecho real.

21. En consecuencia, y según la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso, todo asunto que no esté expresamente atribuido por la ley a otra jurisdicción, el conocimiento de estos procesos es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Por consiguiente, dado que los procesos ejecutivos hipotecarios de los que hace parte una entidad pública no tienen una regla de competencia expresamente atribuida por la ley a otra jurisdicción, la competente para conocer de este tipo de procesos hipotecarios está en cabeza de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

22. Conforme a los anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 15 del Código General del Proceso, ordenará remitir el expediente al Juzgado 8º Civil del Circuito de Medellín, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión: De conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer de los procesos ejecutivos hipotecarios en los que haga parte una entidad pública. Lo anterior, basado en que el origen de la obligación hipotecaria es un derecho real, por lo que no se activa ninguno de los tres supuestos contenidos en la cláusula de competencia establecida en el artículo 104.6 del CPACA.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,