Auto nº 1160/22 de Corte Constitucional, 12 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1160/22 |
| Fecha | 12 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1846 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1160/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública
Referencia: expediente CJU-1846
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 12 de diciembre de 2017 la sociedad Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (en adelante Nueva EPS) ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones No. 000888 de 10 del mayo de 2017 y 001750 de 7 de junio de 2017 expedidas por la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante Supersalud).
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Expuso que, como resultado de una auditoría realizada por el Consorcio SAYP 2011 (administrador fiduciario del FOSYGA), se adelantó un procedimiento para el reintegro al FOSYGA de supuestos pagos indebidos o injustificados y se informó a la Supersalud. Con base en el informe de auditoría, dicha entidad, mediante la Resolución No. 000888 de 10 del mayo de 2017, confirmada por la Resolución No. 001750 de 7 de junio de 2017, le ordenó a Nueva EPS la restitución al FOSYGA (hoy ADRES) de la suma de $88.371.241, por concepto de capital adeudado, más $40.210.177 correspondiente a intereses moratorios.
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Nueva EPS adujo que la Supersalud carecía de competencia temporal para ordenar el reintegro de los dineros correspondientes a los presuntos pagos indebidos. Señaló que se vulneró el derecho al debido proceso porque se desconoció su derecho de contradicción y defensa. Esto debido a que (i) no se tuvo en cuenta la contestación a la solicitud de aclaración requerida por el Consorcio SAYP 2011 dentro del proceso de auditoría, (ii) existieron variaciones evidentes en los montos a reintegrar y; (iii) el Consorcio SAYP 2011 no respetó los términos perentorios para determinar la apropiación y elaborar el informe de solicitud de restitución de recursos. Por otra parte, indicó que las resoluciones de la Supersalud que se cuestionan incurrieron en falsa motivación. Finalmente, alegó una infracción a los artículos 3º del Decreto Ley 1281 de 2002 y 1608 del Código Civil, normas en que debían fundarse los actos administrativos demandados.
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La demanda fue repartida al Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, quien, mediante Auto del 31 de enero de 2018 declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces laborales del circuito de Bogotá. Esto por cuanto diversos pronunciamientos del Consejo Superior de la Judicatura han señalado que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer controversias relacionadas con el sistema de seguridad social en salud.
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Contra la anterior decisión Nueva EPS interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, mediante Auto del 14 de marzo de 2018. Dicho juzgado decidió reponer el Auto del 31 de enero de 2018, pues concluyó que, dado que en el presente caso se controvertía la legalidad de los actos administrativos acusados, la competencia recaía en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. No obstante, debido a que la demandante no aportó el certificado de la Procuraduría General de la Nación en el que conste el cumplimiento del requisito de procedibilidad a que se refiere el artículo 161.1 del CPACA, se inadmitió de la demanda.
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Una vez subsanada la demanda, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, admitió la demanda mediante Auto del 23 de mayo de 2018. Posteriormente, en audiencia del 30 de julio de 2019, el mencionado juzgado negó la excepción previa de falta de agotamiento del requisito de procedibilidad, propuesta en la contestación de la demanda por la ADRES, quien interpuso recurso de apelación contra dicha decisión. En consecuencia, el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, Sección Primera, remitió el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, para que resolviera el recurso de apelación presentado por la ADRES.
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Mediante Auto del 22 de junio de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, declaró su falta de jurisdicción y remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Advirtió que el artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, “atribuye a la jurisdicción ordinaria la competencia para conocer, entre otros, de los asuntos referentes a la prestación de los servicios de la seguridad social en salud y el manejo de sus recursos, tal como el asunto que ahora nos ocupa.”[1] Además, indicó la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura ha atribuido el conocimiento de procesos similares a la jurisdicción ordinaria laboral, por lo que es preciso seguir este precedente.
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El asunto fue repartido al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá para que asumiera su conocimiento y continuara con el trámite correspondiente. Este juzgado, a través de auto del 9 de diciembre de 2021, declaró la falta de competencia, propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional. Argumentó que, dado que con la demanda se pretende declarar la nulidad de actos administrativos, la competencia recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con lo previsto en el artículo 104 del CPACA, toda vez que en este caso no se está frente a una controversia derivada de la prestación de servicios médicos no POS.[2]
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El 15 de julio de 2022, la Sala Plena en sesión virtual repartió el expediente de la referencia y el 19 de julio del mismo año la Secretaría General de esta Corporación lo envió al despacho de la Magistrada sustanciadora.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[3]
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En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[4] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[5] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[6] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[7]
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En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por Nueva EPS contra actos administrativos expedidos por la Supersalud (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, se refirió a las normas del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social que disponen el conocimiento de las controversias relativas a los servicios de la seguridad social en salud a los jueces laborales. Por su parte, el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá aludió a las normas del CPACA que establecen la competencia de los jueces contencioso administrativos en la resolución de controversias originadas en actos administrativos (presupuesto normativo).
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En el Auto 1165 de 2021,[8] la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos en los que se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS).
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En dicha providencia, la Corte señaló que el procedimiento que debe adelantar la Supersalud para ordenar el reintegro de dineros indebidamente apropiados o reconocidos sin justa causa se sujeta a lo previsto en el CPACA. Por lo tanto, las decisiones proferidas por dicha entidad son susceptibles de recursos y su legalidad puede ser cuestionada ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, se indicó que la competencia de dicha jurisdicción para resolver este tipo de asuntos tiene como fundamento los artículos 104, 138 y 155 del CPACA.
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Adicionalmente, la Corte aclaró que, si bien la actuación de la Supersalud tiene la finalidad de proteger los recursos del SGSSS, debido al incumplimiento de los parámetros previstos en el Decreto Ley 1281 de 2012[9] y la Resolución 3361 de 2013,[10] tal vínculo no convierte el asunto en una controversia de aquellas previstas en los numerales 4º y 5º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso. Esto debido a que el origen del conflicto no se refiere directamente a la prestación de los servicios de salud, sino a la orden de la Supersalud de restituir al FOSYGA una determinada suma de dinero.
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Con fundamento en los criterios anteriormente expuestos, esta Corporación determinó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado contra actos administrativos emitidos por la Supersalud, mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
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En el presente asunto se advierte que Nueva EPS presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Supersalud con el propósito de que se declare la nulidad de las resoluciones emitidas por dicha entidad en las cuales se ordena a la demandante la restitución de recursos a favor del FOSYGA (hoy ADRES). La Sala encuentra que, de conformidad con las consideraciones expuestas previamente, en el presente caso la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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Lo anterior por cuanto, como se indicó anteriormente, en el Auto 1165 de 2021 esta Corporación estableció que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos procesos mediante los cuales se pretenda la nulidad de los actos administrativos emitidos por la Supersalud. Específicamente, aquellos mediante los cuales se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
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Por tanto, en aplicación de la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1165 de 2021, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda interpuesta por Nueva EPS en contra de la Supersalud, de conformidad con los artículos 104, 138 y 155 del CPACA. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del SGSSS.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, y el Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Nueva EPS contra la Superintendencia Nacional de Salud.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1846 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección A, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Documento digital “004-AUTO N Y R Nº 2017-0301-01-DR. SOLARTE.pdf ”.
[2] Documento digital “002 - Auto 09 Dic.pdf ”.
[3] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D. y 452 de 2019. M.G.S.O.D..
[4] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[5] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[6] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[7] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[8] Expediente CJU-323 M.G.S.O.D.. Reiterado en el Auto 463 de 2022. M.G.S.O.D..
[9] Por el cual se expiden las normas que regulan los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de los recursos del sector salud y su utilización en la prestación.
[10] Por la cual se fija el procedimiento para el reintegro de los recursos del Fondo de Solidaridad y Garantía -FOSYGA apropiados o reconocidos sin justa causa.
