Auto nº 1178/22 de Corte Constitucional, 17 de Agosto de 2022

1. El 11 de febrero de 2009, el señor F.R.L. presentó, mediante apoderado judicial, «demanda ejecutiva singular de menor cuantía contra el Municipio de L., C.»[1]. Esta demanda se sustentó en 22 «facturas cambiarias de compraventa» correspondientes al «suministro de medicamentos despachad[os] al Municipio de L., según órdenes expedidas por los alcaldes para la época de los suministros en mención»[2]. Asimismo, el demandante afirmó que tales facturas «reúnen los requisitos exigidos por los artículos 621, 774, 775 y 779 del Código de Comercio»[3].

2. Por reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Promiscuo Municipal con funciones de control de garantías y de conocimiento de L., C.. El 7 de mayo de 2009, esta autoridad judicial libró mandamiento de pago[4] por la suma de $83.189.250 más los intereses moratorios «desde la exigibilidad hasta la cancelación de la obligación»[5]. El 24 de junio de 2009, el mismo juez dictó sentencia y resolvió: (i) «seguir adelante la presente ejecución», (ii) ordenar «el avalúo y remate de los bienes embargados o los que posteriormente se embarguen si fuere el caso», (iii) que el crédito cobrado fuera «liquidado conforme al artículo 521 del C. de P.C. y (iv) entregar «a la parte demandante los valores retenidos o que se lleguen a retener hasta la ocurrencia de la liquidación»[6]. Todo lo anterior, con fundamento en el artículo 507 del Código de Procedimiento Civil[7] y en el hecho de que «la parte demandada no propuso excepciones, ni cumplió con las obligaciones en el tiempo previsto»[8].

3. El 7 de julio de 2016, el alcalde de L. solicitó el levantamiento de las medidas cautelares «sobre todas las cuentas en el proceso de la referencia, en especial de la cuenta predial indígena […] que está siendo afectada en el 100%» y que, si «se encuentra algún dinero retenido se abstenga de hacer entrega del mismo y le sea devuelto [al municipio]»[9]. Esta solicitud se fundamentó, entre otros, en la necesidad de evitar afectar «la continuidad, cobertura y calidad de los servicios financiados con cargos a estos recursos», por lo que las medidas cautelares deben ser «sobre ingresos corrientes de libre destinación de la respectiva entidad territorial»[10].

4. Por medio de auto de 25 de agosto de 2016, el juez promiscuo revocó el auto de 7 de mayo de 2009, mediante el cual libró mandamiento de pago, y ordenó «el levantamiento de las medidas ejecutivas decretadas en esta causa»[11]. Asimismo, ofició al alcalde del Municipio de L. «para que designe apoderado judicial que lo represente en este asunto» y para que, junto con el tesorero municipal, el secretario de hacienda y el presidente del Concejo Municipal «proceda a realizar las operaciones presupuestales, financieras y de hacienda pública encaminadas al pago del crédito, de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo» y la jurisprudencia del Consejo de Estado[12].

5. Mediante auto de 20 de febrero de 2018, el juez promiscuo, en atención a solicitud del demandante, resolvió «decretar el embargo y retención de los dineros que transfiere el Municipio de L. a la cuenta corriente y/o de ahorro denominada pagos de sentencias judiciales y conciliaciones», por lo que ordenó al tesorero pagador y al alcalde que retuvieran y consignaran a la cuenta de depósitos judiciales indicada la suma de $354.595.826,42[13].

6. Por auto de 19 de marzo de 2019, el Juzgado Promiscuo Municipal de L. corrió traslado a la parte demandada de la liquidación del crédito y, el 5 de abril de 2019, de la liquidación de costas[14]. El 28 de noviembre de 2019, la apoderada del demandante solicitó al juez promiscuo decretar «por vía excepcionaría (sic) el embargo y retención de los dineros que tenga o pueda tener el Municipio de L.» en ciertas cuentas señaladas en el escrito, hasta por una tercera parte[15]. De igual forma, solicitó «aprobar la liquidación del crédito»[16].

7. Mediante auto de 11 de marzo de 2020, el Juez Promiscuo Municipal con funciones de control de garantías y de conocimiento de L. declaró «la falta de jurisdicción por factor subjetivo»[17]. En consecuencia, resolvió «abstenerse del estudio del decreto de medida cautelar y aprobación de la liquidación de crédito deprecada», solicitada por el demandante. En su lugar, ordenó remitir «el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Quibdó, a fin de que sea repartido entre los juzgados administrativos»[18].

8. El juez promiscuo sustentó su falta de jurisdicción en la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual «cuando se trata de contratos estatales que originaron la creación de un título valor (…), que no ha circulado y cuyo cobro se pretende por vía judicial, teniendo en cuenta que se pueden oponer excepciones propias del contrato estatal, el competente para conocer de la ejecución será el juez contencioso administrativo», siempre que concurran los siguientes requisitos: (i) «que el título valor haya tenido como causa un contrato estatal», (ii) «que el contrato del que se trate sea de aquellos de los que conoce la jurisdicción contenciosa administrativa» y (iii) que las partes del título lo sean también del contrato»[19].

9. Así, el juez sostuvo que, en el caso concreto, las facturas que sirvieron de sustento a la demanda (i) se derivaron de un contrato estatal celebrado entre el demandante y el Municipio de L. y (ii) «no circularon», es decir, «ambas partes continuaron guardando identidad»[20]. Al respecto, el juez explicó que, de conformidad con el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011, «las demandas y procesos en curso a la vigencia de [dicha] ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen anterior». Así, con fundamento en el artículo 134B del Decreto 01 de 1984 (anterior Código Contencioso) y el artículo 75 de la Ley 80 de 1993, concluyó que el «proceso de ejecución basada en suministro» debe ser «de conocimiento de la jurisdicción contenciosa administrativa»[21].

10. Tras el nuevo reparto, el expediente correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, C.. Mediante auto de 15 de octubre de 2020, el juez resolvió (i) «no aprehender el conocimiento del presente asunto» y (ii) «plantear el conflicto negativo de competencia»[22]. Como fundamento, expuso dos razones. Primera, «el presente asunto debe seguir siendo conocido por el Juzgado Promiscuo Municipal de L., atendiendo a que el proceso fue presentado y tramitado como un proceso ejecutivo singular de menor cuantía soportado en las normas traídas por el Código de Comercio y del Código de Procedimiento Civil, que, para el momento de la presentación de la demanda, regían la materia»[23].

11. Segunda, el proceso ejecutivo en cuestión está «prácticamente terminado»[24], debido a que «se encuentra con liquidación del crédito y costas, a esperas del pago del crédito correspondiente»[25]. Sobre el particular, destacó que «con auto interlocutorio civil […] del 7 de mayo de 2009, se libró mandamiento de pago a favor del ejecutante» y, «posteriormente con Sentencia No. 003 del 24 de junio de 2009, el Juzgado Promiscuo Municipal de L. resolvió seguir adelante con la ejecución como fue decretada en el auto de mandamiento de pago»[26]. Así, el juez administrativo concluyó que desconocer lo anterior y que en el proceso «no se suscitó ninguna nulidad de las actuaciones adelantadas» implicaría «vulnerar el derecho al debido proceso de las partes […], máxime en un trámite que cuenta con sentencia debidamente ejecutoriada»[27]. Por lo cual, en su criterio, debe aplicarse el «principio de la perpetuatio jurisdictionis»[28].

12. El expediente contentivo del conflicto de jurisdicciones fue repartido a la magistrada sustanciadora el 24 de junio de 2022 y enviado a su despacho el 28 de junio de 2022.

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[29]. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones. En este sentido, también se cumple con el presupuesto subjetivo cuando están involucradas autoridades administrativas que actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, en atención a la posibilidad prevista por el artículo 116 de la Constitución Política[30]. A su vez, el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial[31], y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

3. En ese orden de ideas y previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el presente asunto, la Corte procederá a verificar, de acuerdo con el material probatorio que obra en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos.

   (i) Presupuesto subjetivo. La Corte advierte que el presente caso cumple con el elemento subjetivo, porque el conflicto involucra autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Promiscuo Municipal con función de control de garantías y conocimiento de L., C., de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil y, de otro, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

   (ii) Presupuesto objetivo. Este elemento también se cumple, debido a que las autoridades judiciales involucradas manifestaron que carecen de competencia para tramitar el proceso ejecutivo iniciado por el señor R.L.F. en contra del Municipio de L., C.. Sobre el particular, la Sala advierte que, en el presente proceso, el juez promiscuo (jurisdicción ordinaria) emitió sentencia el 24 de junio de 2009 y por medio de esta ordenó (i) «seguir adelante la presente ejecución», (ii) ordenar «el avalúo y remate de los bienes embargados o los que posteriormente se embarguen si fuere el caso», (iii) que el crédito cobrado fuera «liquidado conforme al artículo 521 del C. de P.C. y (iv) entregar «a la parte demandante los valores retenidos o se lleguen a retener hasta la ocurrencia de la liquidación»[32].

   A primera vista podría pensarse que con la expedición de la sentencia por parte del juez promiscuo se puso fin al proceso judicial y que, por ende, el presupuesto objetivo no está satisfecho. No obstante, la Sala considera que en el presente asunto subsiste causa judicial que permite entender por acreditado el presupuesto objetivo. En efecto, la causa judicial subsiste aún después de expedida la sentencia del proceso ejecutivo[33], de allí que la liquidación presentada por cualquiera de las partes (i) pueda ser objetada por su contraparte y (ii) requiere aprobación del juez de la causa, quien puede modificarla, caso en el cual procede el recurso de apelación[34]. En estos términos, la Sala considera que el asunto sub judice cumple con el presupuesto objetivo.

   (iii) Presupuesto normativo. La Sala constata que este elemento también se satisface, habida cuenta de que ambas autoridades judiciales expusieron fundamentos jurídicos que soportan sus posturas sobre la falta de competencia. El Juez Promiscuo Municipal con función de control de garantías y conocimiento de L. sostuvo que el conocimiento del presente asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, debido a que, de acuerdo con lo sostenido por el demandante, las facturas que sirvieron de sustento a la demanda (i) se derivaron de un contrato estatal celebrado entre el demandante y el Municipio de L. y (ii) «no circularon», es decir, «ambas partes continuaron guardando identidad»[35]. Sustentó esta conclusión en la jurisprudencia del Consejo de Estado, así como en los artículos 134B del Decreto 01 de 1984 y 75 de la Ley 80 de 1993.

   Por su parte, el Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó afirmó que proceso debía ser resuelto por el Juzgado Promiscuo Municipal de L., jurisdicción ordinaria, debido a dos razones. Primera, el proceso ejecutivo singular se inició y tramitó con fundamento en normas del Código de Comercio y del Código de Procedimiento Civil. Segunda, el juez promiscuo ya (a) libró mandamiento de pago, (b) profirió sentencia y (c) emitió liquidación del crédito y costas, por lo que está «prácticamente terminado». Así, concluyó si el proceso no continúa ante la autoridad judicial que lo ha adelantado hasta el momento se vulneraría el derecho al debido proceso de las partes. Por tanto, sostuvo que debe aplicarse el principio perpetuatio jurisdictionis.

4. Superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, la Corte procede a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Promiscuo Municipal con función de control de garantías y de conocimiento de L., C., y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, C..

   Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de procesos en contra de entidades estatales por medio de los cuales se pretende la ejecución de títulos-valores, pero no existe certeza sobre la existencia de contrato estatal. Reiteración del Auto 553 de 2022

5. Mediante el Auto 553 de 2022[36], la Corte Constitucional resolvió el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3° de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Tunja y el Juzgado 9° Administrativo Oral de Tunja, en relación con el conocimiento de la demanda presentada por la Compañía Colombiana de Químicos S.A.S en contra de la Gobernación de Boyacá, por medio de la cual pretendía la ejecución de una factura cambiaria de venta de medicamentos. En aquella oportunidad, la Corte destacó que «a partir de los hechos contenidos en el expediente remitido a esta Corporación, en este caso ocurre que no es posible determinar si esa supuesta compraventa entre la demandante y la demandada se enmarcó o no en un contrato estatal». En este sentido, insistió en que el conflicto de jurisdicciones «no es una instancia en la que se deba realizar una práctica de pruebas a efectos de dilucidar circunstancias de hecho más allá de las planteadas en las demandas o documentos allegados en el marco del trámite, sino que la decisión se limita a establecer cuál es el juez competente para adoptar la decisión», por lo que la Sala Plena debe «dirimir el conflicto a partir de los elementos de juicio con los que se cuenta en el expediente».

6. En aquél caso, la Corte concluyó que, «ante la falta elementos que permitan determinar la existencia o inexistencia de un contrato estatal del cual se hubiere podido derivar la factura cambiaria», la jurisdicción contenciosa administrativa era la competente para conocer del proceso ejecutivo en cuestión. Lo anterior, con fundamento en «la cláusula general de competencia contenida en el artículo 104 del CPACA, de acuerdo con la cual es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la llamada a conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa”». Así mismo, la Corte sostuvo que «debe ser la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien se pronuncie sobre la cuestión», debido a que el caso versaba sobre «una controversia entre una persona jurídica de carácter privado y una entidad territorial [...], la cual en los términos del CPACA se entiende como una entidad estatal» y «con el fin de propender por la protección de los intereses y recursos públicos que involucran los actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de las entidades públicas».

7. Así, mediante el Auto 553 de 2022, la Corte fijó la regla según la cual «la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar». Con fundamento en tres razones principales: «(i) la Sala no cuenta con elementos suficientes para afirmar que no existió un contrato estatal entre la demandante y la demandada y, por tanto, concluir que la jurisdicción competente deba ser la ordinaria; (ii) la controversia podría involucrar un acto o contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo —cuestión esta que deberá ser dilucidada por el juez natural para dirimir la controversia—, y conforme a la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del C.P.A.C.A es la Jurisdicción de los Contencioso Administrativo la llamada a conocer de ese tipo de controversias; y (iii) las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado, los cuales “están afectos al interés general”, y, por tanto, tienen una protección especial en el ordenamiento jurídico».

8. En el presente caso no existe certeza sobre la existencia de algún contrato estatal de suministro entre el demandante y el Municipio de L.. Contrario a lo que entiende el juez promiscuo, en el presente asunto no existe certeza de que el señor F.R.L. y el Municipio de L., C., hubieren celebrado contrato estatal de suministro. De un lado, en el escrito de demanda no se afirma de manera expresa la existencia de dicho contrato estatal, sino que se limita a indicar que las facturas de compraventa cuya ejecución corresponden «al suministro de medicamentos al despacho del Municipio de L., según órdenes expedidas por los alcaldes para la época»[37]. De otra parte, el demandante no aportó copia de contrato alguno, sino que se limitó a adjuntar facturas de compraventa que darían cuenta del suministro de medicamentos al municipio demandando; pero no mencionan en su cuerpo que hayan sido expedidas con cargo a algún contrato en particular. Es decir, su cuerpo no permite entender de modo inequívoco que el derecho incorporado en los títulos-valores presentados para el cobro obedezca, en efecto, a alguna obligación derivada de un contrato estatal de suministro[38]; o, dicho en otros términos, que esa sea la relación jurídica subyacente a su emisión y aceptación[39].

9. Asimismo, en virtud del artículo 1° de la Ley 80 de 1993, el Municipio de L. es una entidad estatal sujeta al Estatuto General de Contratación Estatal. En consecuencia, el presente caso se subsume en la regla fijada por el Auto 553 de 2022, según la cual «la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidos en contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto General de Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar».

10. En consecuencia, la Sala Plena dirimirá el conflicto sub judice en el sentido de declarar que la competencia corresponde al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó, C..

11. Finalmente, la Corte considera que no es de recibo el argumento planteado por el Juez Segundo Administrativo Oral del Circuito de Quibdó según el cual el presente asunto debía ser conocido por el Juez Promiscuo Municipal de L., en virtud del principio perpetuatio jurisdictionis. La Sala no desconoce que el proceso ejecutivo en cuestión está avanzado hasta el punto de que el Juzgado Municipal con funciones de control de garantías y de conocimiento de L. (C.) dictó sentencia y falta solo la aprobación de la liquidación del crédito. Sin embargo, nada de lo anterior puede llevar al desconocimiento del juez natural que para este caso, de acuerdo con el Auto 553 de 2022, es el juez contencioso administrativo.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,