Auto nº 1218/22 de Corte Constitucional, 24 de Agosto de 2022
| Número de sentencia | 1218/22 |
| Fecha | 24 Agosto 2022 |
| Número de expediente | CJU-1097 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1218/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Asuntos no atribuidos por ley a otras jurisdicciones
“[c]uando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”.
Referencia: expediente CJU-1097.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.
Magistrado ponente:
J.F.R.C..
B.D., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucional, profiere el siguiente
AUTO
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El 7 de julio de 2020[1], la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) presentó demanda reivindicatoria en contra de “personas indeterminadas”. El bien objeto de restitución es el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria n.° 50S-40269677[2] que se encuentra ubicado en la calle 34 Sur n.° 91C-26 de la ciudad de Bogotá. Como pretensiones la entidad solicitó: (i) declarar que le pertenece el dominio pleno y absoluto del inmueble; (ii) condenar a los demandados a restituir la posesión del inmueble mediante el desalojo inmediato; (iii) condenar a los demandados a pagar el valor de los frutos naturales o civiles del inmueble y (iv) ordenar la cancelación de cualquier gravamen que pese sobre el bien objeto de la reivindicación[3].
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El proceso correspondió por reparto al Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá, autoridad que en providencia del 30 de julio de 2020 rechazó la demanda por falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Bogotá[4]. El juez consideró que el inmueble objeto de restitución tenía la naturaleza de bien fiscal, dado que pertenecía a Colpensiones, empresa industrial y comercial del Estado. Adicionó que “de acuerdo con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, forman parte del objeto de dicha jurisdicción, las controversias y litigios en los que estén involucradas las entidades públicas cuando ejerzan función administrativa”. Bajo ese entendido, sostuvo que, “para determinar la jurisdicción competente, no es necesario determinar si la entidad que origina el litigio ejecuta o no una función estatal, sino que apenas es menester determinar la naturaleza de la entidad que realizó la actividad que dio origen a la demanda”[5]. Así las cosas, toda vez que la demandante (Colpensiones) es un ente público del orden nacional, estimó que el conocimiento de la litis le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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El proceso fue repartido al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, que mediante auto de 13 de abril de 2021 declaró la falta de jurisdicción y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones[6]. Después de citar, por un lado, los artículos 104[7], 138[8], 140[9] y 141[10] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y, por el otro, el artículo 946[11] del Código Civil, el juez señaló que “es claro que lo pretendido en el asunto de marras no se ajusta a ninguno de los medios de control de que conoce esta jurisdicción y, por tanto, se hace menester para esta judicatura acudir al tenor de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2011”[12].
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En ese orden, el juez encontró que “contrario a lo señalado por el Juzgado 40 Civil Municipal de Bogotá”, la competencia para conocer la demanda “no está dada por el criterio orgánico, sino por el criterio objetivo, es decir, debe atender a la especialidad del tema objeto de estudio, con independencia de la naturaleza de la relación jurídica y de los actos que se controvierten”[13]. Visto lo anterior, de conformidad con los artículos 15[14] y 28[15] del Código General del Proceso (en adelante CGP) y 946 del Código Civil, determinó que la competencia para conocer de la restitución de un inmueble recaía en la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
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El 16 de junio de 2019, el expediente fue remitido a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[16]. Posteriormente, el 24 de junio de 2021, la presidencia de la misma entidad envió el asunto a la Corte Constitucional “con la finalidad de que se dirima el conflicto suscitado por el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera”[17].
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En sesión virtual del 24 de junio de 2022, el expediente fue asignado al magistrado sustanciador. El asunto se remitió al despacho el 28 de junio siguiente[18].
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[19].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20].
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La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo[21], a saber: i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22]; ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23] y iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa[24].
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La Sala Plena observa que en esta oportunidad que se configura un conflicto negativo de jurisdicciones, como se pasa a exponer.
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Se cumple el presupuesto subjetivo: el conflicto se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral (el Juzgado Cuarenta Civil Municipal de Oralidad de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera).
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Se cumple el presupuesto objetivo: la controversia se enmarca en el proceso reivindicatorio formulado por Colpensiones contra personas indeterminadas.
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Se cumple el presupuesto normativo: ambas autoridades enunciaron fundamentos de índole constitucional o legal, en los que soportan cada una de las posiciones dirigidas a negar su competencia. El Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá, consideró que de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, forman parte de la jurisdicción administrativa las controversias y litigios en los que estén involucradas las entidades públicas. En ese sentido, toda vez que la controversia implica a un ente público del orden nacional, estimó que el conocimiento de litis le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, atendiendo que el inmueble objeto de restitución tendría la categoría de bien fiscal.
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Por su parte, el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, justificó su negativa para continuar con el trámite del asunto en los artículos 104, 138, 140 y 141 del CPACA. Señaló que el asunto no se enmarca en los medios de control establecidos en las mencionadas normas, razón por la cual, al tenor de la cláusula residual de competencia establecida en el artículo 15 del CGP, en concordancia con los artículos 28 del CGP y 946 del Código Civil, el proceso debía ser asignado a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil.
Competencia de la jurisdicción ordinaria para conocer y decidir los procesos de restitución de bienes en los que es parte una entidad estatal. Reiteración del Auto 1114 de 2021
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Esta Corporación ha establecido que cuando una entidad pública pretenda la restitución de un inmueble por parte de un particular, la jurisdicción ordinaria es la competente para conocer el asunto. En efecto, en el Auto 1114 de 2021[25] la Corte estudió un conflicto de competencia entre la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y la jurisdicción contencioso-administrativa, suscitado con ocasión del conocimiento de una demanda que presentó un municipio contra un particular, con el fin de que este último restituyera un bien inmueble de su propiedad, que estaba siendo ocupado de hecho.
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Para resolver la controversia la Sala Plena consideró que, “si bien la cláusula general de competencia establecida en el artículo 104 del CPACA podría sugerir que el asunto corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por estar involucrada una entidad pública, lo cierto es que dicha cláusula no puede interpretarse de manera aislada, de suerte que (…) si el asunto objeto de controversia no encuadra dentro de (a) las materias expresas que se asignan a dicha jurisdicción, o (b) no corresponden a litigios genéricos que se rijan por el derecho administrativo o que impliquen el desenvolvimiento de la función administrativa, deberá aplicarse la regla general de competencia a favor de la jurisdicción ordinaria contemplada en el artículo 15 del CGP”. Asimismo, especificó que, si en el asunto no se constata la existencia de un vínculo que se encuentre regulado por la Ley 80 de 1993, verbigracia, un contrato de arrendamiento suscrito entre las partes, el conflicto no debe dirimirse hacía la jurisdicción contencioso-administrativa.
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De acuerdo con lo expuesto, la Corte estableció como regla de decisión la siguiente: “[c]uando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la jurisdicción ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”[26].
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Se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, con ocasión de la demanda reivindicatoria promovida por Colpensiones contra “personas indeterminadas”. El bien objeto de restitución es el inmueble identificado con matrícula inmobiliaria n.° 50S-40269677, ubicado en la calle 34 Sur n.° 91C-26 de la ciudad de Bogotá, el cual, de acuerdo con Colpensiones, estaría siendo ocupado de forma irregular (ut supra, n.p. 2)
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La Sala considera que de acuerdo con el precedente fijado en el Auto 1114 de 2021 el conocimiento del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con las siguientes razones. En primer lugar, como se indicó, la demanda presentada por Colpensiones tiene como objeto la restitución de un inmueble perteneciente a la referida entidad y cuya posesión la tienen particulares no identificados. Por otro lado, el escrito no señala que los demandados ejerzan funciones administrativas, ni existe ningún elemento que permita considerar que en la controversia media un contrato estatal, verbigracia, un contrato de arrendamiento. Adicionalmente, valga destacar que, al plantear la demanda, Colpensiones invoca claramente como fundamentos de derecho, las distintas normas del Código Civil relativas a los procesos de restitución de bienes (ut supra, n.p. 2), pues no existe una relación sometida al derecho administrativo[27].
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En otras palabras, del contenido de la demanda y de sus pretensiones se desprende que la acción promovida por la entidad demandante se funda en el ejercicio de las facultades del derecho real de domino, que no sobre un contrato o el ejercicio de función administrativa.
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Con base en lo anterior, la Corte dirime el conflicto en el sentido de determinar que el Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso, razón por la cual ordenará remitir el expediente al referido despacho judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al juzgado administrativo y a los interesados dentro del trámite judicial.
Regla de decisión: “[c]uando una entidad pública presenta una demanda contra un particular, con el objeto de obtener la restitución de bienes o la restitución de tenencia, sin que se advierta la existencia de un contrato estatal y sin que se constate de por medio el cumplimiento de una función administrativa, el asunto deberá ser asumido por la Jurisdicción Ordinaria, en aplicación de la regla general o residual de competencia prevista a su favor en el artículo 15 del Código General del Proceso”.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá, es la autoridad competente para conocer la demanda reivindicatoria promovida por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones contra “personas indeterminadas”.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1097 al Juzgado 40 Civil Municipal de Oralidad de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados dentro del trámite judicial y al Juzgado 58 Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Tercera.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Carpeta cuaderno principal. Archivo “02. CORREO REPARTO.pdf”.
[2] Código catastral AAA0139NXNX. Expediente digital. Carpeta cuaderno principal. Archivo Demanda. Folio 2.
[3] Ib., folios 4 y 5. Según los hechos descritos en la demanda, en acuerdo liquidatario del 23 de septiembre de 2004, la Superintendencia de Sociedades ordenó a la Sociedad Inversiones y Construcciones Gomega Ltda., transferir a título de dación en pago al Instituto de Seguros Sociales (en adelante ISS) el lote identificado con la matrícula inmobiliaria n.° 50s-40269677, ubicado en la calle 34 sur no. 91c-26 de la ciudad de Bogotá. El 29 de julio de 2015 se registró el acta de entrega de inmuebles del instituto de seguros sociales al patrimonio autónomo de remanentes del ISS en liquidación en la que figura el bien objeto de la presente demanda. Posteriormente, el 29 de julio de 2015 se registró la entrega de inmuebles del patrimonio autónomo de remanentes del ISS a Colpensiones. El 27 de febrero de 2018, Colpensiones realizó visita administrativa al inmueble y encontró que este fue ocupado de forma irregular por un grupo de personas indeterminadas, de manera que se encuentra privada de la posesión material del mismo. Se destaca que, como fundamentos de derecho, Colpensiones hizo referencia a los artículos 665, 669, 673, 674, 946, 950, 952, 957, 959, 961, 962, 963, 964, 966, 969 y 2519 del Código Civil. Expediente digital. Carpeta cuaderno principal. Archivo Demanda. Folios 4 y 5.
[4] Expediente digital. Carpeta cuaderno principal. Archivo “05. 2020-409 RECHAZA (1).pdf”.
[5] Ib.
[6] Expediente digital. Carpeta 11001334305820200020000. Archivo “05AutoProponeConflictoNegativo.pdf”.
[7] De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
[8] Nulidad y restablecimiento del derecho.
[9] Reparación directa.
[10] Controversias contractuales.
[11] “La reivindicación o acción de dominio es la que tiene el dueño de una cosa singular, de que no está en posesión, para que el poseedor de ella sea condenado a restituirla”.
[12] Expediente digital. Carpeta 11001334305820200020000. Archivo “05AutoProponeConflictoNegativo.pdf”.
[13] Expediente digital. Carpeta 11001334305820200020000. Archivo “05AutoProponeConflictoNegativo.pdf”.
[14] Cláusula General o Residual de Competencia.
[15] Competencia territorial.
[16] Expediente digital. Carpeta 11001334305820200020000. Archivo “06OficioRemisorio.pdf”.
[17] Expediente digital. Carpeta CJU0001097 CC. Archivo “Correo Remisorio y Link.pdf”.
[18] Expediente digital. Carpeta CJU0001097 CC. Archivo “Constancia de Reparto CJU-1097.pdf”.
[19] Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[20] Autos 743, 744 y 745 de 2022, entre otros.
[21] Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 743, 744 y 745 de 2022, entre otros.
[22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[24] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[25] Reiterado en los autos 016, 244 y 466 de 2022.
[26] En el Auto 016 de 2022 (reiteración del Auto 1114 de 2021), la Corte precisó que la pretensión reivindicatoria es de competencia de la jurisdicción ordinaria, debido a que no se encuadra dentro de ninguno de los supuestos previstos en el artículo 104 del CPACA al tener por objeto (i) la recuperación de la posesión por el propietario del inmueble y (ii) la obtención de las restituciones mutuas que resulten procedentes. En consecuencia, “no es coincidente ni se confunde con aquellas acciones que tienen por objeto la declaración de la responsabilidad de una entidad pública por el incumplimiento de un deber contractual. Tampoco corresponde a las que pretenden que se declare responsable al Estado por la causación de daños a partir de algunos de los títulos de imputación reconocidos”. Por otro lado, se destaca que en el auto 1007 de 2021, al estudiar el conflicto suscitado en el marco de un proceso reivindicatorio promovido entre entidades públicas, la Corte, con fundamento en consideraciones análogas a la señaladas en el Auto 1114 de 2021, estableció como regla de decisión que: “en los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la reivindicación de un bien inmueble, ii) en contra de una entidad pública, iii) será la jurisdicción civil ordinaria, la competente para conocer del asunto, en virtud del artículo 946 del Código Civil, así como de los artículos 15, 28, 368 y 390 de la Ley 1564 de 2012”.
[27] Sobre este aspecto, ver el fundamento jurídico 20 del Auto 1114 de 2021.
