Auto nº 1281/22 de Corte Constitucional, 1 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1281/22 |
| Fecha | 01 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1539 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1281/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal
Referencia: expediente CJU-1539
Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, y el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., primero (1º) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE), a través de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales formuló demanda en contra de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), a efectos de que se declare que FONADE cumplió a cabalidad el contrato interadministrativo No. 247/212034 celebrado con la entidad demandada, mediante el cual FONADE se comprometió a realizar la gerencia integral de los proyectos de gestión del entorno de la ANH correspondientes a la vigencia fiscal 2012-2013. En consecuencia, solicitó la nulidad de las Resoluciones 552 del 25 de septiembre de 2017, por medio de la cual se liquidó unilateralmente el mencionado contrato interadministrativo, y 075 del 14 de febrero de 2018, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la citada Resolución 552. También solicitó la liquidación judicial del referido contrato y que se declarara que FONADE entregó bienes y servicios por valor de $22.639.188.939 a la ANH y reintegró la suma de $3.281.896.455, por lo que se encuentra a paz y salvo con la ANH.
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La demanda fue repartida al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, autoridad que mediante Auto del 10 de octubre de 2019 declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a los jueces civiles del circuito. Explicó que el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce de “las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades.”
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Agregó que FONADE es una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero y en el presente caso se trataba de una controversia correspondiente al giro ordinario de los negocios de dicha entidad. Esto por cuanto el objeto del contrato interadministrativo objeto de la demandada consistía en que FONADE se comprometía a realizar la gerencia integral de los proyectos de gestión del entorno de la ANH correspondientes a la vigencia fiscal 2012-2013 y el artículo 3º del Decreto 288 de 2004 establece que son funciones de FONADE, entre otras, la de “promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales.” En consecuencia, con fundamento en la cláusula general de competencia consagrada en el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP), la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil era la competente para conocer la demanda bajo estudio.[1]
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Contra la anterior decisión FONADE interpuso recurso de reposición al considerar que el presente asunto era competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ya que se trataba de una controversia surgida de un contrato suscrito entre dos entidades públicas. Sin embargo, mediante Auto del 6 de diciembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C decidió no reponer el Auto del 10 de octubre de 2019. Explicó que el numeral 1º del artículo 105 del CPACA no hace ninguna distinción en cuanto si las partes que celebran el contrato deben ser ambas públicas o una pública y otra privada. “La norma se refiere, sin más, a la mera participación en un contrato de una entidad financiera, para que la controversia sea excluida del conocimiento de esta jurisdicción.”[2]
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El asunto fue repartido al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá para que asumiera su conocimiento y continuara con el trámite correspondiente. Este juzgado, a través de auto del 30 de junio de 2020, declaró la falta de competencia, propuso el conflicto negativo de competencia y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. Argumentó que las pretensiones de la demanda interpuesta por FONADE están encaminadas a declarar la nulidad de las resoluciones proferidas por la ANH mediante las cuales liquidó unilateralmente el contrato interadministrativo No. 247/212034. En consecuencia, la jurisdicción competente es la de lo contencioso administrativo, pues lo que se pretende es la nulidad de actos administrativos y el artículo 238 de la Constitución Política establece que “la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.” Por lo tanto, se concluyó que “la Jurisdicción Civil no puede declarar la nulidad de una resolución expedida como acto administrativo en la cual se resolvió una situación jurídica entre las partes y contra la cual ya no procede recurso alguno.”[3]
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El 29 de julio de 2022, la Sala Plena en sesión virtual repartió el expediente de la referencia y el 2 de agosto del mismo año la Secretaría General de esta Corporación lo envió al despacho de la Magistrada sustanciadora.
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el Artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[4]
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En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[5] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[6] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[7] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[8]
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En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta oportunidad, de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria (presupuesto subjetivo). (ii) El conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por FONADE contra la ANH, a efectos de que se declarara que FONADE cumplió a cabalidad el contrato interadministrativo No. 247/212034 celebrado con la entidad demandada (presupuesto objetivo). (iii) Ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, se refirió al numeral 1º del artículo 105 del CPACA que excluye de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios. Por su parte, el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá aludió al artículo 238 de la Constitución, el cual establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial (presupuesto normativo).
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En el Auto 429 de 2022,[9] la Sala Plena de esta Corporación sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos asuntos que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando: (i) la mencionada institución financiera no sea la parte demandada dentro del litigio; (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas.
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En dicha providencia, la Corte señaló que para definir la competencia en aquellos casos que involucren a entidades públicas de carácter financiero, se debe tener en cuenta la condición de todas las partes en litigio. Así entonces, “cuando la institución financiera no se encuentra en el extremo pasivo del proceso y en el mismo participan además otras entidades públicas, el asunto será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, ‘sin que sea necesario determinar si el objeto del negocio jurídico demandado corresponda, o no, al giro ordinario de los negocios’[10] de la institución financiera involucrada[11].”[12]
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Se indicó que, con fundamento en jurisprudencia del Consejo de Estado, en estos eventos la competencia se radica con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en la Ley 80 de 1993 que unificó en la categoría de “contrato estatal” todos los contratos celebrados por una entidad estatal. En el artículo 75 de la citada ley se estableció que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”. Lo anterior en concordancia con el numeral 2 artículo 104 del CPACA que asigna a la jurisdicción de lo contencioso administrativo los procesos “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.
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La Corte advierte que en el presente caso se suscitó un conflicto negativo entre las jurisdicciones ordinaria civil y contencioso administrativo, en específico entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, y el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, para conocer y decidir sobre el medio de control de controversias contractuales presentado por FONADE en contra de la ANH.
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Del estudio del asunto se resalta que FONADE es una entidad pública de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera, toda vez que: (i) fue creado a través del Decreto 3068 de 1968, como un establecimiento público adscrito al Departamento Nacional de Planeación; y (ii) el artículo 286 del Decreto 663 de 1993 modificó su naturaleza jurídica en una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero.
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Además, el artículo 1 del Decreto 495 de 2019 señala que: “El Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa, vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera, se denominará, en adelante, Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio) y tendrá su domicilio en la ciudad de Bogotá, D. C.. || A partir de la entrada en vigencia del presente decreto, todas las referencias y/o disposiciones legales o reglamentarias vigentes relacionadas con el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), se entenderán hechas a la Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (ENTerritorio)”.
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Es claro entonces que la controversia que se origina en esta oportunidad involucra a una entidad pública que tiene la calidad de institución financiera. Ahora bien, teniendo en cuenta lo señalado en la parte considerativa de esta providencia, la competencia del presente caso recae en los jueces administrativos en virtud de lo establecido en el numeral 2 del artículo 104 del CPACA.
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Lo anterior porque (i) FONADE no es la parte demandada dentro del litigio, pues la demanda la interpuso dicha entidad en contra de la ANH. La demanda no cuestiona entonces la actuación de una institución financiera en el giro ordinario de sus negocios, sino la actuación de otro tipo de entidad pública; (ii) la controversia se generó por el incumplimiento de un contrato estatal, esto es, el contrato interadministrativo No. 247/212034 celebrado entre FONADE y la ANH, mediante el cual FONADE se comprometió a realizar la gerencia integral de los proyectos de gestión del entorno de la ANH correspondientes a la vigencia fiscal 2012-2013; y (iii) las partes procesales son entidades públicas, esto es FONADE y la ANH.[13]
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Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C es la autoridad competente para conocer del proceso adelantado por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) contra de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH).
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De acuerdo con el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer aquellos litigios que involucren a una entidad pública que tenga la calidad de institución financiera cuando (i) dicha entidad sea la demandante del proceso, (ii) la controversia se genere por el incumplimiento de un contrato estatal; y (iii) las partes procesales sean entidades y/o autoridades públicas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, y el Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (FONADE) contra de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH).
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1539 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera – Subsección C, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 33 Civil del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Documento digital “01CuadernoPrincipal.pdf .” P.. 229.
[2] Ibidem, pág. 255.
[3] Ibidem, pág. 272.
[4] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D. y 452 de 2019. M.G.S.O.D..
[5] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[6] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[7] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[8] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[9] Expediente CJU-507. M.J.F.R.C.. En este auto se analizó el conflicto negativo entre las jurisdicciones ordinaria civil y contencioso administrativo, suscitado entre el Juzgado 1º Civil del Circuito de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá, para conocer y decidir sobre el medio de control de controversias contractuales presentado por FONADE y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en contra del Municipio de Tunja, en el que se solicitaba se declarara la existencia del convenio de apoyo financiero número 2071059, suscrito entre el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Municipio de Tunja y FONADE; se decretara el incumplimiento del convenio de apoyo por parte del ente territorial; se liquidara judicialmente el mismo y se ordenara al demandado devolver el dinero de los recursos ejecutados del aporte efectuado por la Nación al proyecto a través de FONADE.
[10] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 marzo de 2016, radicado (54678).
[11] Desde la publicación del Proyecto de la Ley No. 198 de 2009, cuando se dieron los debates en la Comisión Primera Constitucional del Senado de la República, el legislador manifestó que, “la dinámica de las actividades societarias hace que en ocasiones se tenga que acudir al criterio orgánico para que el administrado tenga claridad frente a aquellos temas en donde podrían presentarse controversias sobre la jurisdicción competente, como sucede en casos de responsabilidad extracontractual y contractual, cuyo conocimiento se asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siempre que una de las partes en litigio sea una entidad pública” (negrilla fuera del texto original). En consecuencia, indicó que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no será competente para conocer aquellas controversias que discutan la responsabilidad de las entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras en el giro ordinario de sus negocios, por tener “una connotación de derecho privado que no corresponde a la especialidad de la jurisdicción”.
[12] Auto 429 de 2022. M.J.F.R.C..
[13] De conformidad con el artículo del Decreto 4137 de 2011, la Agencia Nacional de Hidrocarburos es una “Agencia Estatal, del sector descentralizado de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía administrativa, técnica y financiera, adscrita al Ministerio de Minas y Energía.”
