Auto nº 1330/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1330/22 |
| Fecha | 07 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1584 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1330/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal
Referencia: expediente CJU-1584
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 13 de agosto de 2020, la empresa Transportadora de Gas Internacional S.A E.S.P (en adelante, TGI) promovió demanda ejecutiva en contra de Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A. (en adelante, Mapfre) con el fin de que se librara mandamiento ejecutivo en el que se le ordenara pagar $1.498.268.259, por concepto de intereses moratorios generados por el no pago oportuno de la indemnización de 38 siniestros.
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El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado 63 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá –Sección Tercera–[1]. Mediante providencia del 26 de agosto de 2020, este despacho (i) declaró su falta de jurisdicción para el conocimiento del proceso y (ii) remitió el expediente a la oficina judicial de reparto para que fuera asignado entre los juzgados civiles del circuito de Bogotá. Indicó que carece de jurisdicción toda vez que la empresa demandante “no se encuentra (…) constituida por acciones mayoritariamente del sector público, lo que haría que en este caso las pólizas de seguro se rijan netamente por normatividad propia del derecho privado, escapando de la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa”[2]. Para llegar a esta conclusión, la autoridad judicial analizó el artículo 104.6 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).
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La parte demandante interpuso recurso de reposición contra la mencionada providencia. Argumentó que (i) “TGI conforme lo dispuesto en numeral 6 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994, es una empresa de servicios públicos mixta, cuyo capital está conformado por más del 50% de aportes públicos” [3], razón por la cual el asunto debía ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el proceso es de mayor cuantía y, como tal, debía ser remitido “al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera (Reparto)”[4].
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Mediante auto del 14 de octubre de 2020, el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá –Sección Tercera– decidió no reponer el auto en cuestión. Señaló que “al regirse el contrato de seguro por el derecho privado, el mismo hace parte del giro ordinario de los negocios jurídicos de la entidad ejecutada y, por tanto, en virtud de lo establecido en el numeral 1 del artículo 105 del CPACA, la jurisdicción contenciosa administrativa carece de jurisdicción para conocer del presente asunto”[5]. La decisión fue fundamentada en el artículo 105.1 del CPACA, así como en jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura[6] y del Consejo de Estado[7].
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, el asunto fue asignado al Juzgado 30 Civil Municipal de Bogotá. A través de auto del 8 de febrero de 2021, este declaró su falta de competencia con el argumento de que, al tratarse de un proceso de mayor cuantía, el juez competente para conocer del asunto en primera instancia es el juez civil del circuito. En consecuencia, la autoridad judicial devolvió el expediente al Centro de Servicios Administrativos Jurisdiccionales para que efectuara el reparto del proceso entre los juzgados civiles del circuito de Bogotá[8].
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Con base en el nuevo reparto, el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, el cual, mediante providencia del 24 de junio de 2021 (i) rechazó de plano la demanda por carecer de jurisdicción, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para que dirimiera el referido conflicto. El juzgado sostuvo que “es claro que el litigio que hoy nos ocupa debe conocerse por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por expresa competencia de la Ley 1437 de 2011, pues busca se libre mandamiento de pago a favor de una entidad de carácter público”[9]. Esta autoridad judicial fundamentó su decisión en el numeral 2º y el parágrafo del artículo 104 del CPACA, así como en el numeral 6 del artículo 14 de la Ley 142 de 1994.
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El 21 de julio de 2021, mediante oficio SJ-ABH-18744, la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial devolvió el expediente al juzgado argumentando que, en virtud del Acto Legislativo 02 de 2015, la competente para resolver los conflictos entre jurisdicción era la Corte Constitucional. Como consecuencia de lo anterior, mediante providencia del 19 de agosto de 2021, el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá ordenó la remisión del expediente a esta Corporación.
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En sesión del 29 de julio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 2 de agosto de 2022, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho[10].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá –Sección Tercera– y el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por TGI contra Mapfre para reclamar el pago de intereses moratorios causados por el no pago oportuno de la indemnización de 38 siniestros. A estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos promovidos que tengan origen en un contrato de seguro del que sea parte una entidad pública (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [13].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[14].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por TGI para reclamar el pago de intereses moratorios causados por el no pago oportuno de la indemnización de 38 siniestros configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, toda vez que enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá –la Sección Tercera–, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y (ii) el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[16].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda ejecutiva que pretende el pago de intereses moratorios por el no pago oportuno de la indemnización de 38 siniestros, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2, 4 y 6 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos que tengan origen en un contrato de seguro en el que sea parte una entidad pública
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Régimen jurídico aplicable al contrato de seguro. La Ley 80 de 1993 estableció de forma expresa el régimen jurídico que debe regir a los contratos de seguro. En efecto, el parágrafo 1º del artículo 32 de la mencionada ley establece que “los contratos que celebren las […] compañías de seguros […] de carácter estatal, no estarán sujetos a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y se regirán por las disposiciones […] aplicables a dichas actividades”. En relación con esta disposición normativa, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha considerado que los contratos de seguro “se [rigen] por las previsiones legales y reglamentarias aplicables a dichas actividades”[17].
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El contrato de seguro se encuentra regulado en las provisiones legales y reglamentarias del derecho privado, específicamente, en los artículos 1036 a 1082 del Código de Comercio. En concreto, el artículo 1037 determina que las partes del contrato de seguro son “el asegurador, o sea la persona jurídica que asume los riesgos, debidamente autorizada para ello con arreglo de las leyes y reglamentos” y “el tomador, o sea la persona que, obrando por cuenta propia o ajena, traslada los riesgos”. Por su parte, el artículo 1080 del mencionado código regula lo referente al plazo para presentar los requerimientos de indemnización y la causación de intereses moratorios[18]. Así, se identifica que este tipo de contratos y los intereses derivados del mismo están regidos por las disposiciones privadas –civiles y comerciales–.
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El criterio subjetivo u orgánico determina si un contrato es estatal. El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 establece que son contratos estatales “todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”. Así, la Ley 80 de 1993 adoptó un criterio eminentemente subjetivo u orgánico para determinar la naturaleza estatal o privada de los contratos; es decir, que todos los contratos celebrados por entidades públicas adquieren el carácter de contrato estatal. Lo anterior, precisamente ha sido expuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional[19] y del Consejo de Estado. Para este último, “(…) deben considerarse contratos estatales aquellos que celebren las entidades públicas. La presencia de una entidad estatal como parte del contrato le imprime al negocio jurídico ese carácter”[20].
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A efectos de verificar el referido criterio subjetivo u orgánico, el parágrafo del artículo 104 del CPACA establece que “se entiende por entidad pública […] las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por su parte, en materia de servicios públicos, la Ley 142 de 1994 definió que son empresas de servicios públicos mixta aquellas en “cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella o éstas tengan aportes iguales o superiores al 50%”[21].
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El régimen legal aplicable a un contrato estatal no modifica la jurisdicción competente para conocer la controversia. Salvo expresa disposición por parte del legislador, el régimen legal aplicable a un contrato estatal no modifica la jurisdicción que es competente para conocer de las controversias que tengan origen en este. Así, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 determina que “el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de los procesos ejecutivos originados en un contrato de seguro en el que una de las partes es una entidad pública. El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece las reglas específicas de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en materia de procesos ejecutivos. Según este, a esa jurisdicción le corresponde el conocimiento de los procesos ejecutivos “derivados de: (i) condenas impuestas a la administración, (ii) conciliaciones aprobadas, (iii) laudos arbitrales y (iv) contratos celebrados con entidades estatales”[22] (negrillas fuera del texto original).
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La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido pacífica en cuanto a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en los procesos, tanto declarativos como ejecutivos, en los que una de las partes del contrato de seguro es una entidad estatal[23]. En efecto, el Consejo de Estado ha considerado que cuando en un contrato de seguro una de las partes es una entidad pública “forzoso es concluir que esta Jurisdicción es competente para asumir el conocimiento de la demanda […]”[24]. Por lo demás, la Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido, por una parte, que la jurisdicción contencioso administrativa “conocerá de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, dentro de las cuales se incluye a las empresas de servicios públicos domiciliarios de conformidad con la definición de entidad pública en el parágrafo del artículo 104”[25] del CPACA y, por otra parte, que “el juez natural del contrato estatal será el juez que debe conocer las controversias que surjan con ocasión a la garantía de cumplimiento del contrato de seguro, independiente del régimen legal aplicable”[26].
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Regla de la decisión. Teniendo en cuenta lo anterior, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de las demandas ejecutivas que tengan origen en un contrato de seguro en el que sea parte una entidad pública. Esto, de conformidad con los artículo 104-6 del CPACA y 32 y 75 de la Ley 80 de 1993.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, porque, (i) la demandante –TGI– es una empresa de servicios públicos mixta a la luz del artículo 14.6 de la Ley 142 de 1994 y una entidad pública en los términos del parágrafo del artículo 104 del CPACA[27]; (ii) se pretende que se libre mandamiento de pago a raíz de un pago no oportuno de siniestros en el marco de contratos de seguro donde esta entidad pública es parte; y (iii) el Consejo de Estado ha considerado que las disputas ejecutivas relacionadas con los contratos de seguro en los que una de las partes es una entidad pública son del resorte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa. En tales términos, la Sala Plena considera que la demanda ejecutiva interpuesta por TGI contra Mapfre debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En consecuencia, ordenará remitir el expediente CJU-1584 al Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá -Sección Tercera-, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá –la Sección Tercera– y el Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá –Sección Tercera– es la autoridad competente para conocer la demanda ejecutiva interpuesta por Transportadora de Gas Internacional S.A E.S.P contra Mapfre Seguros Generales de Colombia S.A, que pretende se libre mandamiento de pago por los intereses moratorios causados a raíz del no pago oportuno de la indemnización de 38 siniestros.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1584 al Juzgado 63 Administrativo del Circuito de Bogotá –Sección Tercera– para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 8 Civil del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Cfr. Acta de reparto, f.1.
[2] Cfr. Auto del 26 de agosto de 2020, f. 2.
[3] Cfr. Recurso de reposición, f. 2.
[4] Ib.
[5] Cfr. Auto del 14 de octubre de 2020, f. 3.
[6] El juzgado invocó la providencia del 16 de septiembre de 2013 de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, rad. 11001010200020130201100/2045C.
[7] El juzgado refirió el auto del 4 de abril de 2002 de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo.
[8] Cfr. Auto del 8 de febrero de 2021, ff. 1 -2.
[9] Cfr. Auto del 24 de junio de 2021, f. 2.
[10] Cfr. Informe de Secretaría general, p. 1.
[11] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[12] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[13] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[14] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[15] Ib.
[16] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados Civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[17] Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 4 de abril de 2002, expediente 25000-23-26-000-1998-1547-01 (18130).
[18] ARTÍCULO 1080. OPORTUNIDAD PARA EL PAGO DE LA INDEMNIZCIÓN. El asegurador estará obligado a efectuar el pago del siniestro dentro del mes siguiente a la fecha en que el asegurado o beneficiario acredite, aun extrajudicialmente, su derecho ante el asegurador de acuerdo con el artículo 1077. Vencido este plazo, el asegurador reconocerá y pagará al asegurado o beneficiario, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, un interés moratorio igual al certificado como bancario corriente por la Superintendencia Bancaria aumentado en la mitad […]. || El asegurado o el beneficiario tendrán derecho a demandar, en lugar de los intereses a que se refiere el inciso anterior, la indemnización de perjuicios causados por la mora del asegurador.
[19] Corte Constitucional. Auto 199 de 2022.
[20] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 23 de octubre de 2020, expediente 47001-23-31-000-2007-00415-01(41277), reiterando, (i) Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 16 de mayo de 2019. Exp. 43.306. y (ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 26 de julio de 2016. Rad. 2257.
[21] Ley 142 de 1994, art. 14, núm. 6.
[22] Corte Constitucional, auto 808 de 2021.
[23] Cfr. Entre otros, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de diciembre de 2002, exp. 25000-23-26-000-1999-2326-01; sentencia del 13 de noviembre de 2003, expediente 25000-23-26-000-2001-02295-01; sentencia del 30 de enero de 2008, exp. 32867; sentencia del 18 de junio de 2008, exp. 11001-03-26-000-2008-00004-00; sentencia del 26 de noviembre de 2015, exp. 20001-23-31-000-2005-01797-01; sentencia del 14 de mayo de 2020, exp. 05001-23-31-000-2005-07646-01.
[24] Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia del 4 de noviembre de 2015, exp. 25000-23-26-000-1998-02485-01(33571).
[25] Corte Constitucional, auto 1109 de 2021.
[26] Corte Constitucional, auto 199 de 2022.
[27] Certificado de la revisoría fiscal del 3 de febrero de 2020, Cfr. Expediente digital, documento “004CamaraComercio”, ff. 97-98. El 97,91% de su capital proviene de aportes de la Empresa de Energía de Bogotá (hoy Grupo de Energía de Bogotá – GEB S.A E.S.P), en la cual Distrito de Bogotá tiene una participación accionaria de más del 50% (Cfr. Expediente digital, documento “006CamaraComercio”).
