Auto nº 1332/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 7 de Septiembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1626 |
Auto 1332/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Revisión de la legalidad de actos administrativos sancionatorios proferidos por la administración en ejercicio de la facultad disciplinaria
Referencia: expediente CJU-1626.
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo Oral de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 25 de febrero de 2020, J.C.A.B., por medio de apoderado judicial, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Banco de la República[1]. Esto, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos, proferidos en el proceso disciplinario de radicado 2015-28: (i) del “fallo de primera instancia con responsabilidad disciplinaria de fecha del 16 de enero de 2019”[2] y (ii) del “[f]allo de segunda instancia proferido el 9 de agosto de 2019, donde se niega el recurso de apelación y se confirma el fallo con responsabilidad disciplinaria”[3]. El referido proceso disciplinario tuvo origen en el presunto incumplimiento de los deberes funcionales de J.C.A.B. como servidor público de la entidad, quien para el momento de los hechos se desempeñaba en el cargo de “Técnico de Mantenimiento, en el Departamento de Tesorería”[4].
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Por reparto, el asunto le fue asignado al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Bogotá, Sección Primera. Este despacho, mediante auto de 21 de julio de 2020, declaró su falta de competencia para conocer la demanda y ordenó remitir el expediente a los juzgados administrativos –Sección Segunda– de Bogotá. Indicó que, en virtud del Acuerdo PSAA-06-3501 de 2006, “la competencia para el conocimiento de los procesos está asignad[a] a los juzgados [administrativos] de cada sección, de la misma manera en que se divide la competencia en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca”[5]. Así, el artículo 18 del Decreto 2288 de 1989, “norma que, entre otros asuntos, regula el tema de la división de competencia por secciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”[6], dispone que a la Sección Segunda le corresponde “el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral”[7].
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Efectuado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso correspondió al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo Oral de Bogotá, Sección Segunda[8]. Dicho juzgado, mediante auto de 30 de noviembre de 2020, (i) declaró su falta de competencia para conocer el caso y (ii) ordenó remitir el expediente a la oficina de reparto de los juzgados laborales de Bogotá. Sustentó su decisión en el numeral 1 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, el cual señala que “[l]a Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de: // 1. Los conflictos que se originen directa o indirectamente del contrato de trabajo”[9]. En ese sentido, señaló que el asunto debía ser decidido por los jueces laborales, dado que “el demandante no tiene la calidad de empleado público”, pues “según certificado laboral No. DSGH-73443 del 3 de febrero de 2016 y [la] copia de los contratos de trabajo que obran en el expediente disciplinario (…) [,] su vinculación con la demandada es a través de contrato de trabajo del 30 de mayo de 2013”[10].
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El proceso fue asignado al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto de 30 de junio de 2021, ordenó “adecuar el poder y la demanda a la técnica y procedimiento laboral”[11]. Posteriormente, el 9 de julio de 2021, la parte demandante solicitó que se declarara la nulidad del auto de 30 de junio de 2021 y que, en su lugar, se enviara el asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de jurisdicción. Argumentó que según el artículo 133 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), la falta de competencia del juez es causal de nulidad. De igual manera, sustentó que el proceso debía ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa, por las siguientes razones: (i) la demanda busca la nulidad de actos administrativos dictados en un proceso disciplinario regido por la Ley 732 de 2002; (ii) la sanción impuesta a J.C.A.B. en dichos actos es “la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial”, la cual “no puede ser impuesta en una relación que se sujeta a la jurisdicción laboral”[12] y (iii) el artículo 53 de la Ley 734 de 2002 prevé que los sujetos disciplinables ejercen función pública “independientemente de la naturaleza de su vínculo (contractual [o] laboral) y debido a que los actos en discusión son causados por este ejercicio no es posible que el asunto sea tramitado en la jurisdicción laboral”[13].
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El 15 de septiembre de 2021, el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del proceso y ordenó su remisión a la Corte Constitucional. Aclaró que, dado que “el despacho no [había] avocado el conocimiento del proceso (…) y solo se requirió”[14] adecuar el poder y la demanda, no había lugar a pronunciarse sobre la solicitud de nulidad presentada por el demandante. Frente a su falta de competencia, argumentó que como el demandante fue investigado bajo los parámetros de la Ley 734 del 2002, “la jurisdicción competente para conocer de la presente acción corresponde a la Contenciosa Administrativa”[15]. Lo anterior, de conformidad con lo expresado por el Consejo de Estado en providencia de 30 de marzo de 2017, en la que sostuvo que “cuando se trate de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias (…) conocerán los jueces administrativos”[16]. Por último, argumentó que “si bien el actor fue vinculado a través de contrato de trabajo (…) lo cierto es que lo que se persigue en el presente caso es el control de legalidad de la sanción impuesta al actor”[17].
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El 8 de noviembre de 2021, el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional[18].
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El 24 de junio de 2022, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 27 de junio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional remitió este al referido despacho[19].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo, Sección Segunda, de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que formuló J.C.A.B. en contra de los fallos proferidos en su contra en el proceso disciplinario adelantado por el Banco de la República. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se reiterará la regla de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de controversias relacionadas con demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra un acto administrativo disciplinario (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[20]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configure es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[21], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [22].
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[23].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[24].
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por J.C.A.B. en contra de los actos administrativos sancionatorios proferidos por el Banco de la República configura un conflicto negativo de jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, (i) el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativa, y (ii) el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria[25].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por J.C.A.B. en contra de actos administrativos sancionatorios, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) A. el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 5 supra).
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Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer controversias relacionadas con las sanciones disciplinarias impuestas a servidores de entidades públicas.
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En el Auto 026 de 2022[26], la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de las demandas que pretendan la nulidad de los actos proferidos por autoridades de cualquier orden, en ejercicio de la facultad sancionadora, y que impongan la inhabilidad y destitución a servidores públicos”. Lo anterior, de conformidad con los artículos 104 y 152.23 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA). En el referido auto la Sala explicó que:
(i) De conformidad con lo previsto por los artículos 24, 25 y 53 de la Ley 734 de 2002, “el régimen disciplinario se aplica dentro o fuera del territorio nacional a los servidores públicos que incurran en faltas disciplinarias, aunque estén retirados del servicio y a los particulares que ejerzan funciones públicas de manera permanente o transitoria”.
(ii) El artículo 123 de la Constitución Política establece que “[s]on servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”.
(iii) Una lectura armónica de los artículos 104 y 152.23 del CPACA, en concordancia con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado[27] y la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo[28] de la misma corporación, permite afirmar que “el control de legalidad de los actos proferidos en ejercicio del ius puniendi son confiados a la jurisdicción contencioso administrativa”.
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La jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto es así, por cuanto la controversia versa sobre el conocimiento de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta contra actos administrativos a través de los cuales una entidad pública –Banco de la República[29]–, en ejercicio del ius puniendi del Estado, impuso una sanción disciplinaria al demandante –J.C.A.B., quien era servidor público de la entidad para el momento de los hechos. En ese sentido, por las razones expuestas en el Auto 026 de 2022, la Sala Plena considera que el conocimiento del caso le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. En consecuencia, remitirá el expediente CJU-1626 al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones que se suscitó entre el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por J.C.A.B. en contra del Banco de la República.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1626 al Juzgado Cincuenta y Seis Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta decisión al Juzgado Treinta y Cinco Laboral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
Ausente con excusa
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] El Banco de la República, en virtud del artículo 371 de la Constitución Política, está “organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”.
[2] Expediente digital. 03DemandaNul0562020262.pdf, p. 2
[3] Ib.
[4] Expediente digital. 03DemandaNul0562020262.pdf, p. 5. En el fallo disciplinario de primera instancia, proferido mediante la Resolución de 16 de enero de 2019, se precisó que “los trabajadores del Banco Emisor ostentan la calidad de servidores públicos y están sujetos a la potestad sancionatoria del Estado, lo anterior basado en las relaciones especiales de sujeción que se generan del vínculo existente entre los órganos del Estado y los trabajadores a su servicio”.
[5] Expediente digital. 08RemiteCompetenciaNul0562020262.pdf p. 1.
[6] Ib.
[7] Ib., p. 2.
[8] Expediente digital. 10ActaRepartoJ56Nul0562020262.pdf
[9] Expediente digital. 12RemiteJurisdiccionNul0562020262.pdf p. 2.
[10] Id.
[11] Expediente digital. 16AUTOADECUA.pdf, p. 1.
[12] Expediente digital. 18. NULIDAD 2021-276.pdf, p. 4.
[13] Ib.
[14] Expediente digital. 19. AUTO PROPONE CONFLICTO.pdf, p. 1.
[15] Ib.
[16] R.. 11001-03-25-000-2016-00674-00(2836-16).
[17] Expediente digital. 19. AUTO PROPONE CONFLICTO.pdf, p. 2.
[18] Expediente digital. Correo Remisorio y Link.pdf
[19] Expediente digital. Constancia de Reparto CJU-1626.pdf
[20] Corte Constitucional, auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019.
[21] Corte Constitucional, auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[22] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[23] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[24] Id.
[25] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[26] CJU-853. En este caso se resolvió un caso que versa sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por exempleado de ECOPETROL S.A. –empresa industrial y comercial del Estado– en contra de los actos administrativos sancionatorios expedidos por la empresa en su contra.
[27] “[E]l control que debe ejercer el juez administrativo sobre los actos de la administración que sean de carácter disciplinario debe ser un control integral, en la medida en que la actividad de este juez «supera el denominado control de legalidad, para en su lugar hacer un juicio sustancial sobre el acto administrativo sancionador, el cual se realiza a la luz del ordenamiento constitucional y legal, orientado por el prisma de los derechos fundamentales”. Sentencia de 9 de agosto de 2016, exp. 11001032500020110031600, rad. 1220-2011.
[28] “1) La competencia del juez administrativo es plena, sin “deferencia especial” respecto de las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria. 2) La presunción de legalidad del acto administrativo sancionatorio es similar a la de cualquier acto administrativo. 3) La existencia de un procedimiento disciplinario extensamente regulado por la ley, de ningún modo restringe el control judicial. 4) La interpretación normativa y la valoración probatoria hecha en sede disciplinaria, es controlable judicialmente en el marco que impone la Constitución y la ley. 5) Las irregularidades del trámite procesal, serán valoradas por el juez de lo contencioso administrativo, bajo el amparo de la independencia e imparcialidad que lo caracteriza. 6) El juez de lo contencioso administrativo no sólo es de control de la legalidad, sino también garante de los derechos. 7) El control judicial integral involucra todos los principios que rigen la acción disciplinaria. 8) El juez de lo contencioso administrativo es garante de la tutela judicial efectiva”. Sentencia de 5 de noviembre de 2020, expediente 76001-23-33-000-2014-00036-01, rad. 0940-19.
[29] El artículo 371 de la Constitución Política establece que“[e]l Banco de la República […] [e]stará organizado como persona jurídica de derecho público, con autonomía administrativa, patrimonial y técnica, sujeto a un régimen legal propio”.
