Auto nº 1349/22 de Corte Constitucional, 7 de Septiembre de 2022

1. La ciudadana Y.M.R.G., mediante la acción pública de inconstitucionalidad, formuló demanda contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020 “por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”.

2. A continuación, se transcribe el texto de las citadas disposiciones, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 51.258 de 16 de marzo de 2020:

   “DECRETO 403 DE 2020

   (marzo 16)

   “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal

   “EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

   “en uso de las facultades extraordinarias que le confiere el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución Política, modificado por el artículo 2º del Acto Legislativo 04 de 2019

   DECRETA:

   (...)

   TÍTULO IX

   “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO FISCAL

   “ARTÍCULO 78. Naturaleza. El Procedimiento Administrativo S.F. es de naturaleza especial, propende por el debido ejercicio de la vigilancia y el control fiscal, la protección del patrimonio público y el cumplimiento de los principios constitucionales y legales del control y la gestión fiscal.

   “Las sanciones administrativas fiscales no tienen naturaleza disciplinaria ni indemnizatoria o resarcitoria patrimonial, pueden concurrir con esas modalidades de responsabilidad y proceden a título de imputación de culpa o dolo.

   “ARTÍCULO 79. Competencia. El conocimiento del Procedimiento Administrativo S.F. y su trámite de primera y segunda instancia, se surtirá́ por parte de los funcionarios que determine la ley o el titular del órgano de control fiscal respectivo, de conformidad con su estructura orgánica y funcional.

   “ARTÍCULO 80. Campo de aplicación. El Procedimiento Administrativo S.F. será́ aplicable a los servidores públicos y las entidades o personas naturales o jurídicas de derecho público o privado que a cualquier título recauden, administren, manejen, dispongan o inviertan fondos, bienes o recursos públicos, o que sin ser gestores fiscales deban suministrar información que se requiera para el ejercicio de las funciones de vigilancia o control fiscal.

   “PARÁGRAFO. Lo previsto en el presente título en relación con las sanciones y conductas sancionables aplicará a los hechos o conductas acaecidos con posterioridad a la entrada en vigencia del presente Decreto Ley.

   “ARTÍCULO 81. De las conductas sancionables. Serán sancionables las siguientes conductas:

   “a) Incurrir en violación de los principios constitucionales y legales del control o de la gestión fiscal, cuando así́ se concluya de los resultados de la vigilancia y del control fiscal.

   “b) O. o no asegurar oportunamente fondos, valores o bienes o no lo hicieren en la cuantía requerida, teniendo el deber legal, reglamentario, contractual o estatutario de hacerlo.

   “c) O. adelantar las acciones tendientes a subsanar las deficiencias asociadas a la gestión fiscal previamente señaladas por los órganos de control fiscal.

   “d) No cumplir con las obligaciones fiscales, entre ellas las previstas en las normas orgánicas del presupuesto y las asociadas a la destinación y entrega oportuna de los recursos fiscales o parafiscales recaudados con un fin legal especifico.

   “e) Dar utilización diferente a la prevista en la Ley, los reglamentos o la regulación a los bienes, fondos o recursos fiscales, o parafiscales, incluidos los bienes adquiridos con recursos públicos.

   “f) Incurrir en errores relevantes que generen glosas en la revisión de las cuentas y que afecten el ejercicio de la vigilancia y el control fiscal.

   “g) No rendir o presentar las cuentas e informes exigidos ordinariamente, o no hacerlo en la forma y oportunidad establecidas por los órganos de control fiscal en desarrollo de sus competencias.

   “h) O. o no suministrar oportunamente las informaciones solicitadas por los órganos de control incluyendo aquellas requeridas en el procedimiento de cobro coactivo.

   “i) R. o registrar datos o informaciones inexactas, en las plataformas, bases de datos o sistemas de información de los órganos de control o aquellos que contribuyan a la vigilancia y al control fiscal.

   “j) No comparecer oportunamente a las citaciones que hagan los órganos de control fiscal.

   “k) No atender los requerimientos o solicitud de documentos, libros registrados, contabilidad o información en el marco de ejercicios de vigilancia y control fiscal, de las indagaciones preliminares o procesos de responsabilidad fiscal. La sanción para esta conducta también aplicará en tratándose de contratistas, proveedores, interventores y en general a las personas que hayan participado, determinado, coadyuvado, colaborado o hayan conocido los hechos objeto de investigación.

   “l) No atender, en el caso de personas o entidades dedicadas a actividades industriales, comerciales o de servicios, los requerimientos de los órganos de control fiscal para el suministro de copias o la exhibición de libros, comprobantes y documentos de contabilidad, o cualquier información que permita realizar estudios de mercado que sirvan como prueba para la determinación de sobrecostos en la venta de bienes y servicios a las entidades públicas o privadas que administren recursos públicos, o que desconozcan la inoponibilidad de la reserva de la información a órganos de control fiscal, en el debido ejercicio de sus funciones .

   “m) Obstaculizar las investigaciones y actuaciones que adelanten los órganos de control fiscal, sin perjuicio de las demás acciones a que pueda haber lugar por los mismos hechos.

   “n) No permitir el acceso a la información en tiempo real por parte de la Contraloría General de la República y demás órganos de control fiscal en las condiciones previstas en la ley, o reportar o registrar datos e informaciones inexactas, en las plataformas, bases de datos o sistemas de información.

   “o) El no fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos, bajo el entendido que se trate de un mismo representante legal que haya actuado con dolo o culpa grave.

   “p) Las demás que defina la ley como conducta sancionable.

   “ARTÍCULO 82 Otras conductas. Los titulares de los órganos de control fiscal, ante la renuencia en la presentación oportuna de las cuentas o informes, o su no presentación por más de tres (3) períodos consecutivos o seis (6) no consecutivo$ dentro de un mismo período fiscal, solicitarán ante las autoridades disciplinarias competentes adelantar el proceso disciplinario para la remoción o la terminación del contrato por justa causa del servidor público, según fuere el caso y previo proceso disciplinario, cuando la mora o la renuencia hayan sido sancionadas previamente con multas o suspensión.

   “ARTÍCULO 83. Sanciones. Dentro del Procedimiento Administrativo S.F., los órganos de control fiscal podrán imponer las siguientes sanciones:

   “1. Multa. Consiste en la imposición del pago de una suma de dinero en moneda colombiana desde uno (1) hasta ciento cincuenta (150) salarios diarios devengados por el sancionado para la época de los hechos. En caso de los particulares la sanción se tasará entre cinco (5) y diez (10) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

   “2. Suspensión. Consiste en la orden de separación temporal del cargo del servidor público sancionado, hasta por ciento ochenta (180) días.

   “PARÁGRAFO. El valor del salario diario se calculará de la división del monto del salario mensual certificado entre treinta (30).

   “ARTÍCULO 84. Criterios para la imposición de sanciones. Las sanciones dentro del Procedimiento Administrativo S.F. se impondrán teniendo en cuenta los siguientes criterios:

   “1. Multa: Podrá́ imponerse cuando los sujetos sancionables incurran en una o varias de las conductas tipificadas a título de culpa o dolo en el presente Título, salvo en los casos en que concurran los criterios para la imposición de la sanción de suspensión.

   “2. Suspensión: Solo procederá́ cuando la conducta en que incurra un servidor público pueda ser calificada como cometida a título de culpa grave o dolo y concurra una o varias de las siguientes circunstancias:

   “a. Cuando el sujeto de control niegue la entrega de información o el acceso a la misma o a bases de datos en tiempo real donde este contenida, a pesar de que el organismo de control la haya solicitado en por lo menos tres (3) ocasiones, para lo cual se deberá́ tener en cuenta los términos otorgados para la entrega de la información, las condiciones particulares, el volumen y la complejidad de la misma, bajo criterios de razonabilidad y proporcionalidad.

   “b. Cuando se evidencie la destrucción u ocultamiento voluntario de información requerida o la intimidación a personal subordinado para la entrega de la misma.

   “c. Cuando se suministra información falsa o que no corresponda a la realidad, que induzca a error al organismo de control fiscal correspondiente.

   “d. En todos los casos en que se reincida dentro de los dos (2) años siguientes a la fecha de imposición de una sanción de multa por las mismas conductas.

   “e. Beneficio económico obtenido por el infractor para sí o a favor de un tercero.

   “ARTÍCULO 85. Registro de sanciones administrativas fiscales. Los órganos de control fiscal llevarán un registro público de las sanciones administrativas fiscales impuestas por estos.

   “ARTÍCULO 86. Pago de la multa. Cuando se imponga la sanción de multa, el pago deberá́ realizarse dentro del mes siguiente a la ejecutoria del acto que la impone. La resolución que imponga la multa debidamente ejecutoriada prestará mérito ejecutivo.

   “Las multas impuestas por los órganos de control fiscal serán descontadas por los respectivos pagadores del salario devengado por el sancionado, teniendo en cuenta los límites que establece la normativa vigente para los descuentos.

   “ARTÍCULO 87. Graduación de la sanción. La graduación de las sanciones se realizará teniendo en cuenta lo dispuesto en el presente Decreto Ley y en el artículo 50 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y las normas que lo modifiquen o adicionen, atendiendo criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad.

   “ARTÍCULO 88. Trámite. El procedimiento administrativo sancionatorio fiscal se tramitará en lo no previsto en el presente Decreto Ley, por lo dispuesto en el Parte Primera, Título III, Capítulo III del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o en las normas que lo modifiquen o sustituyan”.

3. En criterio de la demandante, las disposiciones anteriores desconocen el parágrafo transitorio del artículo 2º del Acto Legislativo 04 de 2019, el cual modificó el artículo 268 superior. Esta norma dispone lo siguiente:

   “ARTÍCULO 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes atribuciones: (…)

   “PARÁGRAFO TRANSITORIO. La asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría General de la República y su planta transitoria será equiparada a los de los empleos equivalentes de otros organismos de control de nivel nacional. Para la correcta implementación del presente acto legislativo, y el fortalecimiento del control fiscal, la ley determinará la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal, la incorporación de los servidores de la planta transitoria sin solución de continuidad y la modificación de la estructura orgánica y funcional de la Contraloría General de la República, garantizando la estabilidad laboral de los servidores inscritos en carrera pertenecientes a esa entidad ya contralorías territoriales intervenidas. Exclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo, otórguese precisas facultades extraordinarias por el término de seis meses al P. de la República para expedir decreto con fuerza de ley”.

   A su juicio, las disposiciones acusadas son contrarias a las facultades extraordinarias conferidas al P. de la República por virtud del parágrafo transitorio del artículo 268 de la Carta Política, pues en ninguna de ellas se desarrollan las materias para las cuales fueron otorgadas específicamente dichas facultades.

   En su sentir, el parágrafo transitorio del artículo 268 superior otorgó facultades al P. para los siguientes asuntos puntuales: (i) la creación del régimen de carrera especial de los servidores de las contralorías territoriales; (ii) la ampliación de la planta de personal, y (iii) la incorporación de los servidores de la planta transitoria. Sin embargo, de una simple lectura de los artículos objeto de reproche se advierte que estos regulan de forma general el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, por lo que no guardan ningún tipo de relación o vínculo con las materias sobre las cuales versan las facultades extraordinarias anteriormente descritas. En consecuencia, sostiene que el P. de la República “incurrió en extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el constituyente derivado”[1].

   Y es que, para la demandante, el P. de la República no puede tomar determinaciones con fuerza de ley que desborden los temarios descritos en el aludido parágrafo transitorio del artículo 268 constitucional. Para el efecto, enfatiza en el hecho de que el Acto Legislativo 04 de 2019 pretende fortalecer el control fiscal a través de la garantía de independencia y estabilidad laboral de quienes trabajan para las contralorías, pero no a través de las disposiciones contenidas en los artículos cuestionados, contentivas de un procedimiento administrativo sancionatorio fiscal.

   Para la actora, basta contrastar el contenido de los artículos acusados con el parágrafo transitorio del artículo 268 Superior. Esto para concluir que no existe ninguna conexión sustancial entre lo que tales artículos regulan frente a las atribuciones extraordinarias conferidas al P. de la República y que, de cualquier modo, son eminentemente restrictivas de acuerdo con las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. De esta manera, es claro que resulta contrario al alcance de la habilitación extraordinaria conferida, que el P. haya reglamentado el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal al amparo del parágrafo transitorio del artículo 268 constitucional.

   Por todo lo anterior, la demandante estima que su escrito satisface los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia exigidos para que sea admitida la acción pública de inconstitucionalidad que presentó. Esto, por cuanto tales requisitos no son “sinónimos de explicaciones densas y extensas”, pues, en su consideración, basta con plantear una carga argumentativa “mínima, clara y real” que demuestre la contrariedad entre las disposiciones acusadas y la Carta Política[2].

   En tal virtud, le solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020.

   Inadmisión de la demanda

4. Mediante Auto del 11 de julio de 2022, la Magistrada P.A.M.M. resolvió inadmitir la demanda por considerar que no cumplía con los requisitos de certeza, especificidad y suficiencia[3].

   Respecto de los requisitos de certeza y especificidad, la Magistrada M.M. indicó que la accionante parte de una lectura incompleta de la norma superior presuntamente vulnerada. A su juicio, la actora no explica, de manera concreta, la forma en la que las disposiciones acusadas extralimitaron las facultades extraordinarias concedidas al P. de la República. Puntualmente, omite describir la forma en que la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal desborda la totalidad de las materias enlistadas en el parágrafo habilitante y no desarrolla alguna de las reformas que introdujo el Acto Legislativo 04 de 2019 a la Constitución. En términos generales, puso de presente que no es plausible la interpretación hecha por la demandante respecto de los artículos que censura.

   Así las cosas, ante la falta de certeza y especificidad del único cargo planteado, la Magistrada M.M. advirtió que los argumentos de la demandante no devenían suficientes para generar siquiera una duda sobre la constitucionalidad de las normas acusadas.

   Tal deficiencia, entonces, no permitía un escrutinio de fondo por parte del juez constitucional. Por esa razón, en el Auto del 11 de julio de 2022, concedió un término de tres días para que la actora corrigiera la demanda, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991[4]. Dicho auto fue notificado por medio del estado 096 del 13 de julio de 2022 y el término de ejecutoria transcurrió los días 14, 15 y 18 de julio de 2022 del mismo mes y año. Dentro de ese término se recibió escrito de subsanación.

   Corrección de la demanda

5. El 17 de julio de 2022, la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió escrito de corrección de la demanda presentado por la ciudadana Y.M.R.G.. El memorial, en comparación con la demanda inicial, hizo lo siguiente:

   (i) Para atender las objeciones en torno al requisito de certeza, la accionante transcribió el parágrafo transitorio del artículo 268 y citó textualmente la siguiente frase de ese artículo: “[e]xclusivamente para los efectos del presente parágrafo y el desarrollo de este acto legislativo”. Indica que, en virtud de tal frase, el P. sólo contaba con facultades legislativas extraordinarias en temas relacionados con la asignación básica mensual de los servidores de la Contraloría, la planta transitoria, la creación de un régimen de carrera especial para los servidores de las contralorías territoriales, la ampliación de la planta de personal de la Contraloría, la modificación de la estructura de esa entidad y la estabilidad laboral de los servidores de carrera que allí laboran.

   Así, según la actora, la habilitación conferida por el Congreso al P. se circunscribe específicamente a los temas enumerados anteriormente. Señala que “de acuerdo con una interpretación gramatical y sistemática de la norma, aparece claro que las atribuciones para el fortalecimiento del control fiscal se circunscriben a los puntos antes anotados y no se podía reglamentar temas sancionatorios fiscales como lo hizo el señor P.”[5]. Incluso, de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, afirma que toda habilitación extraordinaria para legislar debe ser interpretada de forma restrictiva, pues supone un importante sacrificio del principio democrático. Esto, en línea con las consideraciones vertidas en las Sentencias C-398 de 1995, C-368 de 1996, C-050 de 1997, C-711 de 2012, C-325 de 2014, C-355 de 2016, C-160 de 2017, C-025 de 2018 y C-249 de 2019.

   Por otra parte, la demandante indica que sería nulo o inexistente cualquier parámetro de control sobre la actividad legislativa del Ejecutivo en esa materia, si la habilitación legislativa extraordinaria pudiese emplearse para regular cualquier asunto, sin motivación alguna y en contravía de la interpretación gramatical de la norma habilitante. Para ella, tal circunstancia es contraria al Estado de Derecho, más aún cuando el control fiscal es de naturaleza resarcitoria y no sancionatoria.

   Concluye al afirmar que, bajo los argumentos descritos en precedencia, se cumple con el requisito de certeza. Considera que estableció el significado cierto y objetivo del parágrafo transitorio, el cual no le concede al P. de la República facultades para regular cualquier aspecto del control fiscal, toda vez que son únicamente los temas enunciados en dicho parágrafo.

   (ii) Respecto de las objeciones sobre el cargo de especificidad, la demandante citó textualmente los artículos 78 a 87 del Decreto Ley 403 de 2020. Sobre cada uno de ellos manifestó que asuntos tales como la naturaleza del procedimiento administrativo fiscal, la competencia para adelantar ese procedimiento, su campo de aplicación, el listado de conductas sancionables, los tipos de sanciones, los criterios para su imposición, graduación y registro, así como el pago de la multa respectiva, en nada tienen que ver con los asuntos de índole laboral a los que se refiere el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Carta Política.

   Rechazo de la demanda

6. Mediante Auto del 3 de agosto de 2022, la Magistrada M.M. rechazó la demanda. A tal efecto, señaló que la demandante no subsanó en su escrito de corrección las deficiencias advertidas en el auto inadmisorio. En consecuencia, no se reunían los requisitos para configurar un auténtico cargo de inconstitucionalidad.

   Puntualizó que tanto la demanda original como el escrito de corrección carecen de: (i) certeza, pues la actora parte de una lectura incompleta del parágrafo transitorio del artículo 268 de la Constitución; y (ii) especificidad, ya que fundamenta su acusación en afirmaciones abstractas y generales que impiden advertir, de manera puntual, la forma en la que los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020 son opuestos al parágrafo transitorio del artículo 268 Superior.

   La Magistrada M.M. consideró que, contrario a lo dicho por la actora en su escrito de subsanación, la Sala Plena de esta Corporación determinó que el P. de la República estaba autorizado para desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019. En consecuencia, el alcance de su habilitación no estaba circunscrito exclusivamente a las materias enumeradas en el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Carta Política. Adujo que este Tribunal había definido en la Sentencia C-090 de 2022 cuál es el alcance de las reformas contenidas en el aludido acto legislativo, al tiempo que admitió que su desarrollo es competencia del P., en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó el Congreso.

   En relación con el requisito de certeza, en el Auto del 3 de agosto de 2022 se indica que la interpretación esgrimida por la demandante no es plausible, pues desconoce la jurisprudencia de esta Corte. Sobre el particular, reprocha el hecho de que la actora no precise por qué el P. no podía regular el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, a pesar de que la Sentencia C-090 de 2022 señaló que éste se encontraba habilitado para desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019, en todo lo relacionado con las reformas que tal acto introdujo a la Constitución Política.

   En lo que corresponde al requisito de especificidad, la M.M.M. recordó que la actora omitió explicar de manera concreta: (i) la forma en la que las disposiciones acusadas constituyen una extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas, y (ii) cómo la regulación del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal no concernía a los asuntos enlistados en el parágrafo transitorio del artículo 268 superior y tampoco se relacionaba con algunas de las reformas que introdujo el Acto Legislativo 04 de 2019.

   En el Auto del 3 de agosto de 2022, se indica que la demandante se limitó a reiterar que los artículos 78 a 87[6] del Decreto Ley 403 de 2020 (el escrito correctivo omite referirse al artículo 88) no tienen que ver con ninguno de los temas a los que se refiere el parágrafo transitorio superior. La demandante adujo que tal parágrafo no menciona el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal el cual no fue objeto de modificación en el Acto Legislativo 04 de 2019. De acuerdo con la Magistrada M.M., la demandante repite esa afirmación textualmente respecto de cada uno de los artículos acusados, sin explicar concretamente la forma en la que tales artículos están completamente desligados de las reformas introducidas a la Constitución con el Acto Legislativo 04 de 2019.

   La M.M.M. recordó que la demanda presentada tampoco cumplía con el requisito de suficiencia, dada la ausencia de certeza y especificidad. Así, teniendo en cuenta que los yerros advertidos no fueron subsanados, concluye que la demanda aun es insuficiente. En consecuencia, dispuso su rechazo. El Auto del 3 de agosto de 2022 fue notificado por medio del estado fijado el día 5 de ese mismo mes y año.

   El recurso de súplica

7. El 8 de agosto de 2022, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo (8, 9 y 10 de agosto del mismo año), la Secretaría General de la Corte Constitucional recibió escrito contentivo del recurso de súplica presentado por la ciudadana Y.M.R.G..

   La recurrente le solicita a la Sala Plena que revoque la decisión de rechazar su demanda de inconstitucionalidad y, en su lugar, ordene su admisión. No comparte las consideraciones que llevaron al rechazo de su libelo pues, a su juicio, el cargo formulado sí es cierto, específico y, por lo tanto, suficiente. Señala que la Constitución prevé en su artículo 228 la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, en virtud del cual las normas procesales constituyen un medio para hacer efectivos los derechos fundamentales de las personas. La aplicación de este principio implica que los jueces interpreten las demandas de inconstitucionalidad, de tal manera que sea posible un análisis de fondo.

   Bajo este entendido, la accionante considera que el juez tiene una carga de mayor diligencia respecto del derecho al acceso a la justicia, sobre todo si se tiene en cuenta que para ejercer tal acción pública no se requiere de abogado. Considera que esta particular carga no se satisfizo en su caso, pues el supuesto incumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia y suficiencia se han convertido en una barrera procesal exagerada e injustificada que torna nugatorio su derecho de acceso a la justicia, haciendo tales requisitos en exceso técnicos y especializados. Para la actora, esa circunstancia definitivamente aleja la justicia del ciudadano del común.

   Respecto de cada uno de los requisitos de admisibilidad consagrados en el artículo 2º del Decreto 2591 de 1991 y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la actora señala que su demanda los reúne, por cuanto:

   “(…) es clara, porque existe un hilo conductor en la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y la justificación que la sustenta. Particularmente, se formula un argumento inteligible, fundado en la violación del parágrafo del artículo 268 de la Constitución; (ii) es cierta, por cuanto el contenido normativo se deduce del Decreto Ley 403 de 2020, que establece la reglamentación del procedimiento administrativo sancionatorio fiscal; (iii) es específica, pues analiza el contenido de la norma acusada y, concretamente, la relación que existe entre la facultad prevista por esta y el objeto del control fiscal previsto en el artículo 268 superior (esto es, temas distintos al procedimiento administrativo fiscal); (iii) es pertinente, por cuanto del argumento expresado por la demandante surge una oposición objetiva entre el aparte acusado y el contenido del artículo constitucional antes citado; y (iv) es suficiente, pues el cargo propuesto genera duda sobre la constitucionalidad de las normas que se censura”[7].

   Finalmente, la accionante hizo notar que en su escrito de corrección de la demanda empleó el análisis que utilizó la Corte Constitucional en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. En ambos asuntos, este Tribunal resolvió el mismo problema jurídico constitucional que la actora plantea, respecto de la extralimitación de las funciones conferidas por el parágrafo transitorio del artículo 268 Superior, al P. de la República. Insiste así, en que tal habilitación debe interpretarse de manera restrictiva, argumento que por sí solo es cierto y específico. Apunta que su demanda guarda estrecha relación con el estudio que llevó a cabo la Corte en las sentencias antes mencionadas, por lo que sus argumentos reúnen todos los requisitos necesarios para que se adelante un estudio de fondo.

Competencia

8. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para conocer del presente recurso de súplica, de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.

   El recurso de súplica contra el auto que rechaza una demanda de inconstitucionalidad

9. El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 establece que contra la decisión de rechazo de una demanda solamente procede el recurso de súplica. La finalidad de ese recurso es brindarle al accionante la oportunidad procesal de controvertir las consideraciones jurídicas que soportan la decisión de rechazo.

10. La Sala Plena de esta Corporación ha establecido[8] que su competencia al decidir un recurso de súplica se circunscribe a estudiar los argumentos que sustentaron el rechazo, con fundamento en los reparos que el promotor plantee respecto de estos. Esta Corporación ha precisado lo siguiente sobre el recurso de súplica: (i) dado su carácter excepcional y restrictivo, este recurso no es equiparable a una nueva oportunidad para subsanar falencias de la demanda, o para corregir los errores advertidos en el auto admisorio; tampoco habilita al recurrente para adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron analizados por el magistrado sustanciador[9]; (ii) el recurso de súplica debe estar orientado a rebatir los argumentos que llevaron al rechazo de la demanda, al considerar que el accionante no corrigió los yerros que encontró en la misma, descritos en el auto de inadmisión[10]; y (iii) la competencia de la Sala Plena respecto de un recurso de súplica se circunscribe a los motivos de inconformidad esgrimidos por el recurrente en contra del auto de rechazo[11].

11. Ahora bien, en razón a que la Corte Constitucional es un órgano colegiado, la sustanciación del auto que resuelve el recurso de súplica le corresponde a otro magistrado de la Corporación. Así, el magistrado a quien se le asigne el caso, conforme a las reglas de reparto, someterá a estudio de la Sala Plena el sentido de la decisión.

12. La Sala Plena de este Tribunal ha identificado tres requisitos de procedencia del recurso de súplica, cuales son: (i) legitimación por activa, la cual requiere que el recurrente sea quien presentó la demanda objeto de rechazo; (ii) oportunidad, exigencia que le impone al recurrente el deber de presentar su recurso dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, esto es, dentro de los tres días siguientes a su notificación; y (iii) la carga argumentativa, la cual consiste en “exponer, de manera clara y suficiente, las razones concretas dirigidas a cuestionar los fundamentos jurídicos y fácticos del auto de rechazo”[12].

13. Respecto de la carga argumentativa, esta Corporación ha desestimado recursos de súplica cuando el actor: (i) no esgrime las razones de su inconformidad frente a la providencia recurrida; (ii) tiene la intención de subsanar los cargos propuestos, de forma tardía; (iii) se limita a reiterar los argumentos de la demanda o de su subsanación, sin referirse a la valoración hecha sobre los mismos, por parte del Magistrado sustanciador, o (iv) formula cargos nuevos[13].

14. Así, la Corte Constitucional ha determinado que el recurso de súplica se circunscribe al estudio de las deficiencias de la decisión de rechazo, a las que se refiere el recurrente[14]. En consecuencia, las razones que un actor manifiesta para sustentar su desacuerdo con el auto recurrido deben ser claras, coherentes y consistentes[15].

    Análisis del presente asunto

15. La Sala Plena considera que el recurso de súplica interpuesto por la ciudadana Y.M.R.G. contra el Auto del 3 de agosto de 2022 que rechazó la demanda de inconstitucionalidad de la referencia cumple con los requisitos formales que le son exigibles. Esto, por cuanto el demandante es quien funge como recurrente en este trámite, de manera que se acredita la legitimación por activa. Además, interpuso el recurso oportunamente. De conformidad con lo manifestado por la Secretaría General de la Corporación, el auto de rechazo fue notificado mediante estado del 5 de agosto de 2022, por lo tanto, el término de ejecutoria correspondió a los días 8, 9 y 10 de agosto de 2022. La ciudadana R.G. allegó ante esta Corporación su súplica el 8 de agosto de ese mismo año, es decir, el primer día del término de ejecutoria.

16. En relación con la carga argumentativa, la Sala Plena considera que las razones propuestas por la accionante para sustentar su recurso cumplen con los requisitos respectivos. Así, la ciudadana R.G. expuso argumentos específicos y suficientes con el objetivo de cuestionar las consideraciones que llevaron al rechazo del cargo que propuso. Puntualmente, indica que la Carta Política en su artículo 228 consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, lo cual conlleva a la necesidad, por parte del juez constitucional, de interpretar las demandas de inconstitucionalidad de tal manera que pueda haber un análisis de fondo. Aduce que el cargo que plantea corresponde al mismo análisis que efectuó la Corte Constitucional en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. Según la accionante, en tales casos, este Tribunal abordó el alcance de las facultades habilitantes que el Congreso le confirió al P. de la República en virtud del parágrafo transitorio del artículo 268 superior. La actora también describe la manera en la que su demanda y el escrito de subsanación demuestran que su cargo reúne los requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia establecidos por la jurisprudencia para la admisión de un cargo por inconstitucionalidad.

17. En conclusión, la Sala encuentra que el recurso de súplica cumple con todos los requisitos formales que le son exigibles. Así, a partir de los argumentos descritos anteriormente, la Sala analizará de fondo las censuras formuladas.

18. Para la Sala, los argumentos esgrimidos por la demandante en su recurso de súplica se circunscriben a tres asuntos puntuales: (i) la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal y el deber superior del juez constitucional de interpretar la demanda de tal manera que sea posible un argumento de fondo; (ii) que el cargo que propone -es decir- la extralimitación del P. de la República al regular el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal, corresponde al análisis que hizo la Corte sobre el mismo asunto y respecto de otras disposiciones de la misma normatividad, en las Sentencias C-090 y 113 de 2022; y (iii) que el cargo planteado en la demanda, conforme al escrito de subsanación que presentó, cumple con los requisitos de admisibilidad propios de un reproche por inconstitucionalidad, frente a una serie de normas con rango de ley.

19. En relación con el primer argumento, la Corte Constitucional ha establecido que, en virtud del principio pro actione “el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”[16]. Esto quiere decir, en últimas, que “el Tribunal al verificar el cumplimiento de la carga mínima de argumentación no puede llegar al punto de hacer nugatorio el derecho fundamental a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución, por lo que el análisis de los requisitos de la demanda debe atender el principio pro actione de tal manera que ante una duda se debe resolver a favor de la habilitación -regla general- y no de la inhibición -excepción-”[17].

20. Así, en aplicación del principio pro actione, esta Corporación no puede convertir el examen de admisibilidad en un análisis tan estricto que cercene el derecho de un actor a obtener una decisión de fondo, respecto de un estudio abstracto de constitucionalidad. En consecuencia, el anotado análisis de fondo es procedente cuando los argumentos del actor sugieren una duda fundada sobre la constitucionalidad de una o varias disposiciones acusadas.

21. Este primer asunto debe leerse de la mano con el segundo argumento de la accionante, sobre la relación que guarda su cargo con lo abordado por la Corte Constitucional en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022.

    En la primera de esas sentencias, la Sala Plena estudió si el P. de la República se había extralimitado en el ejercicio de la competencia legislativa conferida por el Congreso en el parágrafo transitorio del artículo 268 superior, al regular -con rango de ley- los asuntos contenidos en el título XIII del Decreto Ley 403 de 2020 (artículos 124 a 148). En esa oportunidad, la Corte Constitucional determinó que lo reglado en el referido título XIII, referente al fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal, no guardaba relación de conexidad con los asuntos expresamente señalados en el parágrafo transitorio del artículo 268 Superior, ni tampoco desarrollaba ninguna de las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019. El título XIII analizado en esa oportunidad se refería al fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal y modificaba la Ley 610 de 2000 y 1474 de 2011[18].

    Por su parte, en la segunda de las sentencias traídas a colación por la accionante (C-113 de 2022), la Corte encontró que los artículos acusados que regulaban la jurisdicción coactiva a cargo de la Contraloría General de la República tampoco desarrollaban las materias para las que le fueron otorgadas facultades extraordinarias al P. de la República, mediante el parágrafo transitorio del artículo 268 superior. Esto, salvo el artículo 108 demandado en esa oportunidad.

    En tal ocasión, este Tribunal concluyó nuevamente que los artículos 106 a 123 del Decreto Ley 403 de 2020 (salvo el 108) carecían de relación de conexidad con el alcance de la norma habilitante, pues ninguno desarrollaba las materias para las que fueron otorgadas facultades extraordinarias al P.. Específicamente, ninguno de esos artículos tenía por objeto, por ejemplo, regular la equiparación de la asignación básica mensual de la Contraloría General de la República o crear un régimen de carrera especial para los servidores de las contralorías territoriales; asuntos estos que se encuentran enumerados explícitamente en el parágrafo transitorio del artículo 268 Superior.

22. Verificado lo anterior, la Sala Plena concluye que, bajo el principio pro actione, la recurrente sí plantea una duda fundada respecto de la constitucionalidad de los artículos acusados en su demanda. Lo anterior, por cuanto esta Corporación -en dos oportunidades- ha concluido que asuntos como el ‘fortalecimiento del proceso de responsabilidad fiscal’ o la regulación sobre la ‘jurisdicción coactiva’ no desarrollaban las materias para las que le fueron otorgadas facultades extraordinarias al P., mediante el parágrafo transitorio del artículo 268 de la Carta Política. Además, en cada una de esas ocasiones la carga argumentativa planteada por los demandantes consistió en expresar que las materias reguladas no guardaban relación con los asuntos enlistados en el mencionado parágrafo. A juicio de la Corte, esas razones tienen un peso similar al que ofrece la demanda de la referencia, lo cual implica que la censura propuesta pueda resolverse de fondo.

23. La Sala considera que existe congruencia entre los argumentos esgrimidos por la actora en su demanda y los problemas jurídicos que la Corte analizó en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. En resumen, es razonable que la recurrente acuda a un precedente apto para generar debate constitucional, en relación con el alcance de la facultad extraordinaria del P. de la República para regular el ‘procedimiento administrativo sancionatorio fiscal’. De esta manera, el cargo es cierto, dado que es plausible la interpretación o lectura que hace la demandante de las normas acusadas, al considerar que su contenido puede desbordar el alcance de la facultad extraordinaria legislativa que el parágrafo transitorio del artículo 268 le confirió al P.[19]. Así, la Sala estima que la resolución de este asunto, particularmente en lo que tiene que ver con la definición de si se excedió o no el alcance de la norma habilitante, es un tema que debe definirse de fondo, en la sentencia correspondiente.

24. Asimismo, el cargo es específico, pues la actora sí explicó de manera concreta, la manera en que en las disposiciones acusadas pueden constituir una extralimitación de las facultades extraordinarias conferidas y cómo regular el procedimiento administrativo sancionatorio excede las materias enumeradas en el parágrafo habilitante y puede no estar relacionado con las reformas introducidas en el Acto Legislativo 04 de 2019[20]. En efecto, la actora contrastó el texto literal de cada uno de los artículos acusados en su demanda (salvo el 88) con las materias para las cuales el Congreso le confirió facultad legislativa extraordinaria al P.. De una lectura gramatical de este ejercicio de contraste, sí puede generarse duda sobre si el Ejecutivo desbordó tal facultad legislativa, al reglar mediante un Decreto ley el procedimiento administrativo sancionatorio. La consideración anterior se ve reforzada por el análisis y las conclusiones a las que llegó la Corte en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022, en las que encontró que las normas allí acusadas no estaban cobijadas por el alcance del parágrafo transitorio del artículo 268 Superior. Por todo lo anterior, el cargo propuesto también es suficiente, pues reúne los requisitos necesarios para que esta Corporación adelante un estudio de fondo sobre el expediente de la referencia.

25. Finalmente, la Sala destaca que la demandante sí corrigió satisfactoriamente su libelo al manifestar que el Acto Legislativo 04 de 2019 no modificó el procedimiento administrativo sancionatorio vigente y que, en consecuencia, el P. no estaba habilitado para proferir regulación sobre el particular. Lo anterior, en contraste con lo señalado en el auto inadmisorio, el cual indica que en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022 se estableció que el parágrafo transitorio del artículo 268 superior habilitaba al P. para expedir decretos con fuerza de ley que: (i) regularan los asuntos previstos expresamente en tal parágrafo y (ii) desarrollaran el anotado Acto Legislativo en lo relativo a las reformas que este introdujo en la Constitución.

26. La Sala también destaca que los autos inadmisorio y de rechazo se fundamentaron en lo dispuesto en el texto de las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. Ambos autos aducen que la demanda no tuvo en cuenta la interpretación que esta Corporación fijó en tales fallos. A juicio de la Sala Plena, tal requisito no resultaba exigible en ese momento, pues la demandante no podía conocer el contenido exacto de esas dos providencias. De acuerdo con la página web de la Corte Constitucional, el registro de la Sentencia C-090 se hizo el 25 de julio de 2022, mientras que el de la C-113 fue el 29 de agosto del mismo año. Por su parte, la demanda se presentó el 22 de junio y el escrito de corrección el 17 de julio de 2022.

27. Ahora bien, la Sala Plena no desconoce el valor y la pertinencia del análisis hecho por la Magistrada M.M. en los autos de inadmisión y de rechazo. Si bien sus consideraciones respecto de la demanda y el escrito de corrección son plausibles, la Sala considera que el planteamiento de razones dirigidas a delimitar el ámbito constitucionalmente admisible de la habilitación legislativa en comento es un asunto que escapa del ámbito de la admisibilidad y, en cambio, se inscribe en el estudio de fondo y en la manera como fue abordado por la Corte en las Sentencias C-090 y C-113 de 2022. Ello demuestra que el cargo planteado es cierto, específico y suficiente, pues genera un mínimo de duda respecto de la constitucionalidad de los artículos demandados por la ciudadana Y.M.R.G., desde una perspectiva que desarrolla el principio pro actione.

28. Por lo anteriormente expuesto, la Sala Plena concluye que el recurso de súplica de la referencia está llamado a prosperar y, en consecuencia, revocará el auto de rechazo de la demanda interpuesta contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020 “por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,