Auto nº 1359/22 de Corte Constitucional, 14 de Septiembre de 2022
| Número de sentencia | 1359/22 |
| Fecha | 14 Septiembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-467 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1359/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relativas al pago de presuntas acreencias laborales en el marco de una relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado
La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo sobre una controversia relacionada con la naturaleza del vínculo y el pago de acreencias laborales, en el marco de una relación suscrita entre una persona y una asociación exclusiva de entidades públicas, liquidada y regida por las normas de los establecimientos públicos, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, cuando no existe evidencia de que esta última se haya reorganizado, en los términos del artículo 118 de la Ley 489 de 1998.
Referencia: Expediente CJU-467
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad.
Magistrado sustanciador:
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente
AUTO
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El 22 de febrero de 2013, el señor O.G.S. instauró demanda ordinaria laboral contra la Asociación del M.R.S. en liquidación (en adelante, “AMRS”), la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Los Patios, la Alcaldía de Cúcuta, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la EICE Lotería de Cúcuta. Sus pretensiones son (i) declarar que entre él y AMRS “existió un contrato realidad de trabajo, desde el 29 de diciembre de 2000 hasta el día 15 de noviembre de 2011”, y en consecuencia, (ii) se le reconozca y paguen intereses sobre las cesantías, sanción moratoria sobre intereses a las cesantías, sanción moratoria sobre otras prestaciones, el “ajuste de los aportes al Sistema de Seguridad Social” y una indemnización por la “terminación de contrato sin justa causa”[1]. Como fundamento de su demanda, el señor G.S. afirmó que fue nombrado de forma provisional en el cargo de Instructor, Código 415 Categoría 06 en AMRS, a través de la Resolución 0935 del 29 de diciembre del 2000[2], proferida por el director de la asociación. Además, señaló que prestó sus servicios hasta el 15 de noviembre de 2011, fecha en la que el Director Liquidador de la AMRS decidió suprimir los cargos de la planta de personal de la entidad[3].
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El 6 de junio de 2013, el Juzgado Civil de Los Patios realizó la audiencia de la que trata el artículo 77 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), en la que declaró no probada la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia presentada por las demandadas[4]. En su criterio, el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, la sentencia C-671 de 1999 y los conceptos de la Sala de Consulta del Consejo de Estado han determinado que “el régimen legal aplicable a las personas jurídicas sin ánimo de lucro conformada por asociación exclusiva de entidades públicas, (…) es el derecho privado. En consecuencia, los asuntos referidos a las estructuras orgánicas e internas, planta de personal, régimen salarial y prestacional, naturaleza y clasificación de los servidores de las personas jurídicas se rige por el derecho privado”.
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En la misma audiencia, el apoderado de la AMRS, la Gobernación de Norte de Santander y la Alcaldía de Los Patios interpusieron recurso de apelación contra lo resuelto[5], al considerar que (i) el parágrafo del artículo 118 de la Ley 489 de 1998, supeditó la aplicación de dicha ley a que se aprueben las reformas que permitan la reorganización de las entidades de la Rama Ejecutiva, de acuerdo con la nueva estructuración realizada en el citado precepto legal[6]; (ii) directriz que, hasta la fecha de su liquidación, la AMRS no había realizado, a fin de constituirse en una entidad sin ánimo de lucro sujeta al derecho privado. El recurso fue concedido en efecto devolutivo, pero fue resuelto de manera desfavorable por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta[7].
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El 20 de abril de 2015, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios profirió sentencia de primera instancia, en la que accedió a las pretensiones del demandante y resolvió declarar probada la existencia del contrato de trabajo entre el señor G.S. y la AMRS, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Los Patios, la Alcaldía de Cúcuta, el SENA, el ICBF y la EICE Lotería de Cúcuta. Esta decisión fue apelada por las demandadas.
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El 26 de marzo de 2019, al resolver el recurso de apelación, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta decretó la nulidad de todo lo actuado en el proceso, declaró la falta de jurisdicción para conocer del mismo y ordenó remitir el expediente a los jueces administrativos de Cúcuta para su reparto. En su criterio, el acta de constitución de la AMRS del 12 de septiembre de 1991, que dispuso su organización como “(…) una asociación sin ánimo de lucro del nivel departamental adscrita al Sistema Nacional de Bienestar Familiar”, constituida por “los aportes recibidos de la Nación, el departamento de Norte de Santander, los municipios del departamento, el SENA, el ICBF y demás entidades públicas y privadas nacionales o extranjeras”, permitía concluir que el demandante había ostentado la calidad de empleado público de orden territorial, siguiendo lo señalado en el artículo 4 del Decreto 3130 de 1968[8] y en el artículo 7 del Decreto 130 de 1976[9]. De otro lado, frente a la vigencia de la Ley 489 de 1998 y lo dispuesto en la sentencia C-671 de 1999, se concluyó que la AMRS quedó sometida a la normatividad anterior, esto es, a la condición de establecimiento público, debido a que nunca dispuso su reorganización conforme con el artículo 118 de la citada ley[10].
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El 28 de agosto de 2019, el Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta declaró su falta de jurisdicción, propuso un conflicto negativo y remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al considerar que la Ley 489 de 1998 no contempló un régimen de transición respecto de la obligación de reorganización de las asociaciones contenida en el artículo 118 de la citada ley. Así, en virtud de la Ley 153 de 1887, que refiere que “[l]a ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior”, cabía concluir que el régimen aplicable para los trabajadores de las asociaciones de entidades públicas es el del derecho privado[11].
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El 25 de mayo de 2021, la presidencia de la Corte repartió el expediente y el 1° de junio siguiente lo remitió al despacho del suscrito magistrado sustanciador[12].
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Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política[13].
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Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14].
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Se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto entre jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[15]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[16]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[17]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y de la Jurisdicción Ordinaria Laboral sobre asuntos relativos a una relación de trabajo con una entidad pública. El numeral 4º del artículo 104 del Código Procesal Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) atribuye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”, al tiempo que el numeral 4º del artículo 105 del mismo régimen normativo excluye del conocimiento de dicha jurisdicción, “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. Por su parte, el artículo 2º del CPTSS determinó que la Jurisdicción Ordinaria –en su especialidad laboral y de seguridad social– conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.
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Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de controversias entre un empleado público y una asociación exclusiva de entidades públicas, liquidada y regida por las normas de los establecimientos públicos. En los autos 071 y 075 de 2022, esta corporación estudió dos demandas ordinarias laborales en contra de la AMRS en liquidación, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía Municipal de Los Patios, la Alcaldía Municipal de Cúcuta, el SENA, el ICBF y EICE la Lotería de Cúcuta, en las que se pretendía declarar la existencia de un contrato realidad y el reconocimiento y pago de unos emolumentos derivados de la obtención de dicha condena. En estos casos, la Sala Plena concluyó que, “con la entrada en vigor de la Ley 489 de 1998[,] las asociaciones de entidades públicas exclusivamente, sin ánimo de lucro, se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil. Sin embargo, (…) ello no invalida el hecho de que los principios y reglas propias de la función administrativa, en particular[,] en relación con la contratación y la responsabilidad, serán los propios de las entidades estatales. Con todo, [la AMRS] fue creada bajo la normatividad anterior, a partir de la cual estaba sometida al régimen de los establecimientos públicos y no hay en el expediente evidencias que indiquen que llevó a cabo una reorganización para adecuarse al nuevo régimen, en los términos del mencionado artículo 118, por lo que siguió funcionando como un establecimiento público y las personas que ejercían labores en ella continuaron bajo la categoría de empleados públicos”. (Énfasis por fuera del texto original).
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Examen del caso concreto. La Sala Plena advierte que en el asunto sometido a decisión existe un conflicto entre jurisdicciones, en razón de que se cumplen con los presupuestos para ello, como a continuación pasa a demostrarse: (i) el presupuesto subjetivo se satisface, toda vez que existe una controversia entre dos autoridades que administran justicia y que integran distintas jurisdicciones, en concreto, el Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad. En relación con (ii) el presupuesto objetivo, existe una causa judicial en curso en la que se pretende declarar que existió un contrato realidad, desde el día 29 de diciembre de 2000 hasta el 15 de noviembre de 2011, entre el señor O.G. y la AMRS, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Los Patios, la Alcaldía de Cúcuta, el SENA, el ICBF y la EICE Lotería de Cúcuta. Y, (iii) respecto del presupuesto normativo, las autoridades judiciales en colisión citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 104 del CPACA, los artículos 95, 118 y 121 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 2.1 del CPTSS. Por lo demás, también hicieron referencia a la sentencia C-671 de 1999, al artículo 4 del Decreto 3130 de 1968 y al artículo 7 del Decreto 130 de 1976.
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Conforme con lo anterior, la Sala reiterará lo dispuesto en los autos 071 y 075 de 2022, previamente resumidos, conforme a los cuales le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de las controversias relacionadas con la naturaleza del vínculo y el pago de acreencias laborales, en el marco de una relación suscrita entre una persona y una asociación exclusiva de entidades públicas, liquidada y regida por las normas de los establecimientos públicos, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA[19], toda vez que no existe evidencia de que esta última se haya reorganizado, en los términos del artículo 118 de la Ley 489 de 1998[20]. Por lo anterior, se dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones, en el sentido de declarar que el trámite de este asunto le corresponde al Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta, pues lo que se reclama es la obtención de la calidad de empleado público, como categoría que regía la vinculación laboral con la AMRS, según se explicó en las providencias de esta corporación anteriormente señaladas, y que constituyen un precedente para este caso, por la identidad subjetiva y fáctica de lo reclamado.
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Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo sobre una controversia relacionada con la naturaleza del vínculo y el pago de acreencias laborales, en el marco de una relación suscrita entre una persona y una asociación exclusiva de entidades públicas, liquidada y regida por las normas de los establecimientos públicos, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, cuando no existe evidencia de que esta última se haya reorganizado, en los términos del artículo 118 de la Ley 489 de 1998.
Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que le asiste al Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta conocer de la demanda promovida por el señor O.G.S. en contra de la Asociación del M.R.S. en liquidación, la Gobernación de Norte de Santander, la Alcaldía de Los Patios, la Alcaldía de Cúcuta, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Lotería de Cúcuta.
Segundo.- REMITIR el expediente CJU-467 al Juzgado 2 Administrativo Oral de Cúcuta para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la decisión adoptada en este auto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
Ausente con permiso
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo “11001010200020200032100 C3.pdf”, págs. 176 – 191.
[2] Ibid., pág. 15.
[3] Ibid., págs. 145-147.
[4] El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, la Alcaldía de Cúcuta y la Gobernación de Norte de Santander interpusieron la excepción previa de falta de jurisdicción y competencia del juez ordinario laboral para conocer del presente asunto.
[5] Ibid., minuto 10:06.
[6] La norma en cita dispone que: “Artículo 118. Reorganización. Sin perjuicio de sus facultades permanentes, dentro de los doce meses siguientes a la vigencia de la presente ley, las entidades a las que ella se aplica efectuarán y promoverán las reformas necesarias para adecuar la organización y funcionamiento a sus principios y reglas. // PARAGRAFO. Las entidades continuarán organizadas y funcionando de acuerdo con las normas vigentes a la fecha de promulgación de la presente ley hasta cuando se aprueben las reformas a que se refiere el presente artículo”.
[7] Archivo “11001010200020200032100 C4.pdf”, pág. 256.
[8] “Artículo 4º. De las entidades descentralizadas indirectas. Las personas jurídicas en las cuales participen la Nación y entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, asociadas entre ellas o con particulares, cuando para tal efecto estuvieren debidamente autorizadas, serán clasificadas en el acto de su constitución dentro de las categorías que establece el Decreto 1050 de 1968, y en dicho acto también se precisará su pertenencia al orden nacional, departamental o municipal, según la naturaleza y ámbito del servicio, la proporción de las participaciones y la intención de sus creadores. // Igual regla se seguirá con respecto a las personas jurídicas que se creen por la asociación de entidades descentralizadas, con o sin participación de personas privadas. // Cuando la Nación o los organismos descentralizados adquieran derechos o acciones en entidades que hasta ese momento tenían el carácter de personas jurídicas de derecho privado, se harán inmediatamente, si fuere el caso, las reformas estatutarias que las sometan al régimen que les corresponda conforme al Decreto número 1050 de 1968 y al presente decreto”.
[9] “Artículo 7º. De las asociaciones entre entidades públicas. A las personas jurídicas que se creen sin ánimo de lucro, por la asociación exclusiva de entidades públicas con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, se les aplican las normas previstas para los establecimientos públicos, sin perjuicio de las particularidades que contengan los actos de su creación. En todo caso, sus juntas o consejos directivos estarán integrados y sus representantes legales serán designados en la forma que prevean los correspondientes estatutos”.
[10] La autoridad judicial concluyó que “conforme al criterio orgánico aplicable para determinar la clasificación de los respectivos trabajadores de la administración pública en los términos del Decreto Ley 3135 de 1968 se tiene que, al desarrollar el demandante su actividad a favor de la asociación demandada en el cargo de celador que se lleva a cabo en un establecimiento público, este ostenta la calidad de empleado público pues su labor es ajena a la construcción, mantenimiento de obras públicas”, por lo que la competencia para conocer el asunto bajo estudio le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. I..
[11] Ibid., págs. 324-328.
[12] Archivo “Constancia de Reparto CJU 467.pdf”.
[13] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[14] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019.
[15] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (i) solo sea parte una autoridad o (ii) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. (Cfr., artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).
[17] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (ii) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).
[18] Así pues, no existirá conflicto cuando: (i) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (ii) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[19] La norma en cita establece que: “(…) [La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo] [i]gualmente conocerá de los siguientes procesos: (…) 4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.
[20] Esta disposición fue transcrita en la nota a pie número 6.
