Auto nº 1445/22 de Corte Constitucional, 5 de Octubre de 2022
| Ponente | Jorge Enrique Ibáñez Najar |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1030 |
Auto 1445/22
INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto
Expediente: CJU-1030
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y Superintendencia Nacional de Salud
Magistrado ponente: J.E.I.N.
Bogotá D.C., cinco (5) de octubre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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En fecha no especificada y a través de apoderado judicial, la Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Prestadora de Salud Subsidiada Comparta EPS-S presentó demanda laboral contra el Ministerio de Salud y Protección Social. Lo anterior, con el fin de que responda por los perjuicios causados con ocasión de la falta de reconocimiento y pago en la prestación de servicios médicos, los cuales no fueron cubiertos por las Unidades de Pago por Capitación (UPC), en tanto se encuentran excluidos del Plan Obligatorio de Salud (POS). Tales procedimientos se practicaron con ocasión de múltiples sentencias de tutela que condenaron a Empresa Prestadora de Salud a prestar servicios médicos de diferente índole.[1]
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En la demanda la EPS expuso que el Consorcio administrador del FOSYGA se negó a cancelar noventa y ocho solicitudes de recobro, las cuales ascienden a un valor total de $94.609.259 pesos.[2]
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El 5 de marzo de 2019, la demanda fue repartida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá D.C,[3] el cual, mediante Auto del 26 de junio de 2019, admitió la demanda y corrió traslado a las partes.[4]
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En Oficio 52126 del 2 de agosto de 2019,[5] el Ministerio de Salud y Protección Social contestó el traslado de la demanda. Manifestó que se oponía “a cada una de las pretensiones expuestas por el apoderado de la parte actora”[6]: A su turno, baso su defensa en el hecho de que, con la entrada en operación de la Administradora de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), que suprimió el Fondo de Solidaridad y Garantías del Sector Salud (FOSYGA), todas las demandas adelantadas por el pago o repago de las obligaciones del sistema de salud, debe ser dirigida contra el ADRES. Dado lo anterior, “se tiene, como presupuesto lógico de la ausencia de competencia de este Ministerio, [toda vez, que le] resultaría imposible reconocer o efectuar el pago de los presuntos gastos administrativos en los que incurrió [la demandante]”.[7]
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En providencia del 16 de enero de 2020,[8] el Juzgado Laboral del Circuito de Bogotá se declaró no tener competencia para seguir conociendo el proceso. Con el fundamento en el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, señaló:
“Modifíquese el artículo 41 de la ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
ARTÍCULO 41. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del sistema general de seguridad social en salud y en ejercicio del artículo 116 de la constitución política, la superintendencia nacional de salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos:
(…)
f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”
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Conforme a lo anterior, resalta el J. laboral que “al ser evidente que los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud- NO POS-, que es el tema que aquí se discute según se desprende de las pretensiones y hechos de la demanda, debe resolverse en la Superintendencia Nacional de Salud, se ordenara por secretaria se remitirá el expediente a dicha superintendencia”. [9]
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Mediante Auto A2020-001152 del 21 de mayo de 2020, la Superintendencia de Salud rechazó la demanda y promovió un conflicto de competencias negativo.[10] Argumentó, que conforme a lo dispuesto en la Ley 1949 de 2019, que modificó el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, en temas de Sistema de Seguridad Social, solo podrá ser ejercida en los escenarios de que regulan los literales a)[11] y f)[12]. A su turno, y conforme algunos pronunciamientos de la Corte Constitucional, se ha limitado aún más el campo de acción, determinando que la Superintendencia Nacional de Salud “solo podrá conocer y fallar, asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados”.[13]
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A su turno y conforme a lo establecido en el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por la Ley 712 de 2001 y por el artículo 622 del Código General del Proceso, la competencia sobre este tipo de litigios esta asignada al J. laboral. Asimismo, señaló, que en caso de generarse competencias concurrentes por la modificación introducida en la Ley 1949 de 2019, se debe ser claro que esta situación no priva al juez ordinario en su especialidad laboral, para conocer del tema.
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En consideración a lo anterior, el 4 de junio de 2021, se remitió el expediente digital a la Corte Constitucional para que decidiera sobre el conflicto negativo de competencia.[14]
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La Sala Plena, en sesión virtual del 24 de junio de 2022, repartió el expediente al despacho del Magistrado J.E.I.N., y este fue enviado por la Secretaría General de esta Corporación el 28 del mismo mes y año.
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De conformidad con lo previsto en los artículos 241 numeral 11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[15] la Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.
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Las Superintendencias son entidades de carácter administrativo que pueden por la ley ejercer funciones jurisdiccionales específicas. Dicha situación se deriva de la aplicación del artículo 116 de la Constitución Política, el cual dispuso que “(…) [e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas.” De lo anterior, se abre la posibilidad para que el ejercicio de la administración de justicia recaiga también, entre otros, en autoridades que no pertenecen –desde una perspectiva orgánica– a la Rama Judicial.[16]
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Ahora bien, las facultades particulares de la Superintendencia Nacional de Salud se encuentran consagradas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019. Tal disposición establece que dicha autoridad podría conocer y fallar en derecho respecto de ciertas controversias que se presenten en el marco de la garantía efectiva de la prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
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Asimismo, y conforme al parágrafo 1 del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, las providencias proferidas en el trámite jurisdiccional que adelante la Superintendencia Nacional de Salud podrán ser apeladas, y la segunda instancia será tramitada por la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial del domicilio del apelante. En este entendido, bajo la consideración que la estructura de las jurisdicciones de la Rama Judicial no se modifica por el otorgamiento de tales funciones a autoridades administrativas, para esta Corporación es razonable entender que el ejercicio de estas facultades de la Superintendencia Nacional de Salud tiene lugar en el marco de la jurisdicción ordinaria, dado que la apelación se adelanta ante el Tribunal Superior de Distrito Judicial.[17]
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Por su parte, la Corte Constitucional ya ha analizado casos sobre conflictos de suscitados entre juzgados laborales y la Superintendencia Nacional de Salud. Al respecto, señaló que (i) “los Tribunales Superiores del Distrito Judicial tienen la condición de superiores funcionales de la Superintendencia Nacional de Salud, cuando esta ejerce funciones jurisdiccionales”;[18] y que, por esa vía, (ii) una controversia competencial entre un juez laboral y la Superintendencia Nacional de Salud debe ser resuelta por “las autoridades designadas por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria”.[19]
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A su turno, en el presente caso esta Corporación evidencia que las autoridades que promueven el conflicto integran la Jurisdicción Ordinaria desde el punto de vista funcional,[20] puesto que como se advirtió en los acápites anteriores, pese a que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrativa,[21] desarrolla atribuciones jurisdiccionales que se asimilan a las desempeñadas por los jueces de la Jurisdicción Ordinaria. En tal sentido, esta Corte ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce sus facultades jurisdiccionales
“desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia.”[22]
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Ahora bien, el mandato constitucional solo permite a la Corte Constitucional dirimir conflictos entre jurisdicciones. Las controversias que sobre competencia se susciten entre autoridades de la misma jurisdicción, serán conocidas por el superior jerárquico común. Dado lo anterior, esta Corporación no es la llamada a resolver la problemática planteada en esta oportunidad, en atención a que las autoridades judiciales involucradas hacen parte de la jurisdicción ordinaria.
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En este sentido, la Corte ha determinado que la norma aplicable para resolver conflictos entre la Jurisdicción Ordinaria y la Superintendencia Nacional de Salud es el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso según el cual: “Cuando el conflicto de competencia se suscite entre autoridades administrativas que desempeñen funciones jurisdiccionales, o entre una de estas y un juez, deberá resolverlo el superior de la autoridad judicial desplazada.”[23] Por lo tanto y dado que la Superintendencia Nacional de Salud desplaza a los jueces laborales del circuito, son los Tribunales Superiores del Distrito Judicial los llamados a conocer de estos asuntos.
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En consecuencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en el inciso 5 del artículo 139 del Código General del Proceso, la Corte remitirá el asunto a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que resuelva el conflicto de competencias planteado.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
PRIMERO. Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre el asunto de la referencia debido a la falta de competencia, de conformidad con los argumentos esbozados en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-1030 a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al demandante y a los demás interesados.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Las sentencias y los anexos referentes al cumplimiento de los procedimientos médicos, pueden ser consultados en el expediente Digital CJU-1030, “1-2020-58443_2”, pp. 38-500 y en el expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_17-6-2021.zip”, subcarpeta “1-2020-58443_3”, pp. 1-500.
[2] Expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_17-6-2021.zip”, subcarpeta “1-2020-58443_4”, pp. 446-477.
[3] Expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_17-6-2021.zip”, subcarpeta “1-2020-58443_4”, p. 480.
[4] Expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_17-6-2021.zip”, subcarpeta “1-2020-58443_4”, p. 481.
[5] Expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_17-6-2021.zip”, subcarpeta “1-2020-58443_4”, p. 486-501.
[6] I..
[7] I..
[8] Expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_17-6-2021.zip”, subcarpeta “1-2020-58443_4”, p. 515-517.
[9] I..
[10] Expediente Digital CJU-1030, “OneDrive_1_16-6-2021 (1).zip”, subcarpeta “A2020-001152 J-2020-0204_unlocked”, pp. 1-4.
[11] “Cobertura de los servicios, tecnologías en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (plan obligatorio de salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, ·. consultando la Constitución Política y las normas que regulen la materia.”
[12] “Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”
[13] I..
[14] Expediente Digital CJU-1030, “02CORREO REMISORIO Y LINK”, pp. 1-2.
[15] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-1641 de 2000, C-1143 de 2000, C-649 de 2001, C-1071 de 2002 y C-117 de 2008.
[17] Corte Constitucional, Auto 1071 de 2021.
[18] Corte Constitucional, Auto 1008 de 2021.
[19] I..
[20] I..
[21] Artículo 1° del Decreto 1080 de 2021, establece que “[l]a Superintendencia Nacional de Salud es una entidad de carácter técnico adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente”. No obstante, a partir de la Ley 1122 de 2007, se otorgaron funciones jurisdiccionales específicas a dicha autoridad.
[22] Corte Constitucional, Sentencia C-119 de 2008.
[23] La Corte Suprema de Justicia ha considerado que carece de competencia para resolver conflictos entre jueces del circuito y autoridades administrativas, cuando aquellas desplazan a otros jueces del circuito. Por consiguiente, estima que, en estos casos, la atribución para resolver conflictos de competencia es de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial (AC2977-2021).
