Auto nº 1509/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022

1. El 5 de diciembre de 2016, la Universidad Nacional de Colombia (en adelante, la Universidad) celebró la orden contractual de compra No. 229 (en adelante, el contrato[1]) con la firma AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S[2]. Lo anterior, luego de que esta última presentara por escrito su oferta[3] y suscribiera la póliza de seguro respecto al: (i) buen manejo y correcta inversión del anticipo; (ii) cumplimiento de las obligaciones; (iii) calidad del servicio; y, (iv) salarios y prestaciones sociales[4].

   El objeto del contrato era “la adquisición e instalación de mobiliario en madera para los laboratorios de simulación de audiencias de la Facultad de Derecho y simulación de la Facultad de Enfermería”[5]. El valor fue pactado por ciento dos millones ciento setenta y dos mil ochocientos pesos colombianos ($102’172.800).

   A su vez, las obligaciones asumidas por la firma consistieron en: “A. garantizar que todos los materiales empleados sean nuevos, de primera calidad, libres de defectos e imperfecciones y de fácil mantenimiento; B. Confirmar medidas en sitio previo al inicio de cualquier etapa de trabajo; C. Garantizar que cualquier cambio a lo enunciado en las planimetrías sea consultado y presentado por escrito a los profesionales idóneos de la Universidad Nacional para su aprobación; y, D. garantía de 2 años”[6].

2. Según la Universidad, algunos bienes suministrados por la firma contratista no obtuvieron la calidad esperada[7]. Por un lado, en el laboratorio de simulación de la facultad de enfermería, los paneles tipo biombo afectaron el desplazamiento regular de los paneles modulares. Además, supuestamente aquellos fueron mal fabricados porque su chapilla de acabado se desprendió. Por otro lado, en la sala de simulación de audiencias de la facultad de derecho, las sillas del público no soportaron el peso regular de una persona.

3. Ante este panorama, la Universidad sostuvo que adelantó las siguientes actuaciones:

   3.1. Respecto a los bienes adquiridos para el laboratorio de simulación de la facultad de enfermería. A través de distintos correos electrónicos[8], le informó al contratista que los paneles tipo biombo y los rieles instalados tenían fallas en su montaje y fabricación, lo cual impidió que el laboratorio pueda ser usado. Debido a esto, pidió retirar los elementos instalados para tomar las muestras de los paneles que debían ser colocados nuevamente[9]. El 27 de abril de 2017, el contratista se comprometió, entre otros, a cambiar el riel de aluminio por uno de acero[10].

   Luego de sostener distintas reuniones[11], el 8 de febrero de 2018, las partes acordaron que el contratista debía: (i) cambiar el riel de sujeción de los paneles porque aquel no es continuo ni soporta el peso de aquellos; y, (ii) mejorar los acabados de los paneles para evitar que la chapilla de acabado se desprenda[12]. Sin embargo, a pesar de bastantes requerimientos[13], este no arregló las imperfecciones indicadas.

   El 23 de junio de 2018, durante una actividad en ese laboratorio, uno de los paneles cayó y puso en riesgo a varios estudiantes[14]. Ante tal situación, la firma manifestó que repararía los elementos instalados. Finalmente, fueron reparados, a pesar de que, según la Universidad, su funcionamiento no fue el esperado, pues desde su montaje se presentaron varias fallas[15].

   3.2. Respecto a los elementos adquiridos para la Sala de Simulación de Audiencias de la facultad de derecho. El 18 de julio de 2017, la Universidad recibió del contratista los bienes adquiridos para este espacio[16]. Sin embargo, dejó algunas observaciones en relación con el acabado, la limpieza y los anclajes inestables en las sillas del público[17]. El 28[18] y 31[19] siguientes, la firma entregó parcialmente las reparaciones indicadas por la entidad contratante.

   El 19 de enero de 2018, la Universidad solicitó a la empresa revisar el mobiliario entregado a esa facultad porque las sillas del público se desprendían del piso[20]. El 22 siguiente, el proveedor informó que, al momento de realizar la entrega, dejó claro que el problema de anclaje de esos elementos obedecía a que el piso estaba instalado sobre una superficie de madera y no existía un chazo de expansión que garantizara “un buen agarre”. Por tal razón, la garantía no era exigible[21]. El 7 de febrero del mismo año, la Universidad pidió el rediseño y reestructuración de una silla. No obstante, la firma no lo realizó[22].

4. Con todo, el 28 de marzo de 2017, las partes suscribieron el acta de entrega y recibo a satisfacción de la orden contractual de compra[23]; y, el 21 de noviembre del mismo año, el acta de liquidación del contrato. En este último documento, la Universidad anotó que los paneles modulares y fijos instalados en la facultad de enfermería no fueron entregados en las condiciones de calidad exigidas. Por tal razón, su costo fue rebajado en un quince por ciento[24].

5. El 11 de junio de 2019, la Universidad presentó demanda de protección al consumidor con fundamento en el artículo 56 de la Ley 1480 de 2011[25]. Solicitó a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio: (i) “que se declare que se vulneró el derecho de responsabilidad y efectividad de la garantía a la Universidad; (ii) que se cambie el bien por uno nuevo, idéntico o de similares características al adquirido en cumplimiento de la garantía de dos (2) años ofrecida por la firma AC Studio; y, (iii) en caso de no prosperar la pretensión anterior, que se haga la devolución del dinero pagado por la Universidad en el contrato Nº 229 de 2016 al proveedor, estimado en la suma de noventa y dos millones seiscientos treinta y siete mil seiscientos pesos colombianos ($92’637.600)”[26].

6. El 2 de septiembre de 2019, el contratista contestó la demanda[27]. Manifestó que el acuerdo de voluntades tenía por objeto únicamente el suministro e instalación de unos muebles. Por el contrario, las reparaciones locativas, para que esos elementos tuvieran buen funcionamiento, no fueron incluidas en el contrato. Además, resaltó que los espacios no estaban acondicionados para instalar el mobiliario y que aquella circunstancia no fue informada por la Universidad. Puntualmente, los pisos de las facultades de enfermería y derecho no permitían instalar correctamente el mobiliario.

7. El 15 de julio de 2020, el Delegado para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio celebró la audiencia de que tratan los artículos 372[28] y 373[29] del Código General del Proceso. Al respecto, declaró fracasada la etapa de conciliación, efectuó la etapa de saneamiento, fijó el objeto del litigio, practicó y valoró las pruebas decretadas[30], escuchó los alegatos de conclusión y, emitió sentencia[31].

   El funcionario decidió negar las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la Universidad por valor de $600.000 pesos. Para fundamentar su providencia, encontró acreditada la relación de consumo de acuerdo con la definición establecida en el artículo 5.3[32] de la Ley 1480 de 2011. Sin embargo, no encontró prueba alguna del daño ocasionado por la demandada con la entrega de los bienes. En particular, señaló que en el acta de entrega de recibo y en el acta de liquidación no fue consignada ninguna observación por parte de la entidad demandante respecto a los bienes adquiridos. Por último, indicó que no existe ningún dictamen pericial u otra prueba que arroje ausencia de calidad o instalación defectuosa[33].

8. Contra esta decisión, la Universidad interpuso recurso de apelación. En la misma diligencia, sostuvo que: (i) los elementos probatorios allegados al proceso demuestran que los bienes adquiridos no prestaron servicio a la comunidad académica; y, (ii) en el interrogatorio de parte practicado durante la audiencia, la demandada aceptó que los elementos no pudieron ser instalados debido a un mal diseño. Posteriormente, mediante escrito, allegó fotos que demuestran “la inviabilidad de la instalación y la mala calidad de los materiales entregados por la demandada”[34]. En tal sentido, resaltó que la Superintendencia no consideró la instalación defectuosa del mobiliario. Finalmente, argumentó que la demandada debió hacer la adecuación al diseño de las sillas del público instaladas en la sala de simulación de audiencias de la facultad de derecho, de acuerdo con las condiciones presentadas en el suelo[35].

9. El recurso le correspondió por reparto al Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá[36]. Mediante Auto del 6 de noviembre de 2020, dicha autoridad judicial declaró la nulidad de la sentencia del 15 de julio de 2020 proferida por la Superintendencia de Industria y Comercio, y su actuación posterior[37], por falta de jurisdicción para conocer del asunto[38].

   Con fundamento en el artículo 104.2[39] del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), precisó que los procesos judiciales referentes a contratos en los cuales esté involucrada alguna entidad estatal son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre el particular, manifestó que “[s]e debe considerar que para determinar la jurisdicción competente, no es necesario determinar si la entidad que origina el litigio, ejecuta o no, una función estatal, sino que apenas es menester determinar la naturaleza de la entidad que realizó la actividad que dio origen a la demanda”[40]. En su criterio, la entidad demandante es un ente universitario público estatal, autónomo e independiente, de rango constitucional, conforme a la Ley 30 de 1992[41], el Decreto 1210 de 1993[42] y el Acuerdo 011 de 2005[43]. Por lo tanto, la competencia del asunto recae en la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no en la Superintendencia de Industria y Comercio. En consecuencia, remitió el expediente para su reparto entre los Juzgados Administrativos de Bogotá.

10. Repartido nuevamente el asunto, el proceso correspondió al Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá. A través de Auto del 25 de mayo de 2021[44], ese despacho propuso conflicto negativo de jurisdicción respecto al conocimiento de este asunto y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Precisó que no desconoce que la Universidad sea una entidad pública. Sin embargo, conforme a la demanda, la actora solicita la garantía por defecto del mobiliario suministrado. Esa pretensión no está prevista en el artículo 141[45] del CPACA que regula el medio de control de controversias contractuales, pues para tal efecto, el Legislador previó la acción de protección al consumidor. En concreto, señaló que:

    “En coherencia con la realidad jurídica del asunto la Ley 1480 de 2011 (Estatuto del Consumidor) permite la acción jurisdiccional de protección al consumidor por responsabilidad por daños por producto defectuoso y también encaminada a lograr que se haga efectiva una garantía (artículo 56 ib.). Acción que precisamente es la que el actor interpuso ante la Superintendencia de Industria y Comercio a prevención, pues su intereses y decisión es que la demandada haga efectiva la garantía del inmobiliario suministrado”[46]

11. El proceso fue remitido el 7 de julio de 2021 a la Corte Constitucional. En sesión virtual del 24 de junio de 2022, la Sala Plena repartió el caso a la entonces M.G.S.O.D.[47]. Aquel fue entregado por la Secretaría General de la Corte a este despacho el 28 del mismo mes y año[48]. Desde el 5 de julio, el Ponente del presente asunto es el Magistrado (E) Hernán Correa Cardozo.

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[49] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[50].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[51]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[52].

3. En ese sentido, mediante el Auto 155 de 2019[53] esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[54].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[55].

   (iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[56].

4. El asunto de la referencia satisface los anteriores presupuestos porque:

   (i) El conflicto negativo se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá, y, del otro, el Juzgado 33 Administrativo de la misma ciudad.

   (ii) Existe una controversia entre dichas autoridades judiciales en relación con cuál de las jurisdicciones es competente para conocer del proceso judicial adelantado por la Universidad Nacional de Colombia. El propósito de la acción es declarar que le fue vulnerado el derecho de responsabilidad y efectividad de la garantía respecto a los bienes suministrados por la firma AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S. A pesar de que el 15 de julio de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio adoptó una decisión de primera instancia respecto al proceso de la referencia, la Sala encuentra que aquella no tiene efectos de cosa juzgada porque fue anulada por el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá en sede de apelación.

   (iii) Ambas autoridades judiciales enuncian razonablemente los fundamentos legales que soportan sus posturas sobre la competencia en el presente asunto. En efecto, el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá precisa que, de acuerdo con el artículo 104.2 del CPACA, las controversias relativas a los contratos en que sea parte una entidad pública están atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá señala que el artículo 56 de la Ley 1480 de 2011 establece la acción jurisdiccional de protección al consumidor, para hacer efectiva la garantía y reclamar responsabilidad respecto a los bienes suministrados de forma defectuosa. Aquella fue ejercida por el demandante. Por tal razón, la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

   Asunto objeto de decisión y su metodología

5. El conflicto suscitado entre la autoridad judicial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y ordinaria civil versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por la Universidad Nacional contra la firma AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S. Aquella busca declarar vulnerado su derecho de responsabilidad y efectividad de la garantía de los bienes muebles entregados por la demandada.

6. Con base en lo anterior, la Corte debe establecer qué autoridad es la competente para conocer este asunto. Para ello, la Sala abordará los siguientes temas: (i) el medio de control de controversias contractuales contenidas en el CPACA; (ii) las relaciones de consumo; (iii) el principio de especialidad y, (iv) finalmente, resolverá el caso concreto.

   El medio de control de controversias contractuales contenidas en el CPACA

7. El artículo 104.2[57] del CPACA asigna la competencia general en cabeza de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las controversias relativas a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado, y el 141[58] establece el medio de control para acudir a la jurisdicción contenciosa con el fin de resolver las controversias con ocasión de la actividad contractual, en las que haga parte el Estado. Aquel le permite a cualquiera de las partes pedir, entre otras cosas[59], que se declare la existencia del contrato, que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante responsable a indemnizar los perjuicios. También, la nulidad de los actos administrativos contractuales y los restablecimientos a que haya lugar. De igual forma, las reparaciones e indemnizaciones relacionadas con los hechos, omisiones u operaciones propias de la ejecución del contrato.

8. En la sentencia de 5 de marzo de 2021[60], el Consejo de Estado destacó que la acción contractual es un mecanismo procesal con miras a obtener una decisión de fondo frente a cualquier controversia derivada del contrato estatal. Esta herramienta sirve para cuestionar las actuaciones desarrolladas durante la ejecución y liquidación del negocio jurídico estatal, así como la legalidad de los actos administrativos proferidos dentro del desarrollo de éste. En ese sentido, cualquiera de las partes puede solicitar: (i) “que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal; (ii) que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; (iii) que se ordene su revisión; (iv) que se declare su incumplimiento; (iv) que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; y (v) que se hagan otras declaraciones y condenas”.

9. Para que proceda la acción contractual, es indispensable que el demandante agote el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial establecido en el artículo 161 numeral 1 del CPACA[61]. Una vez cumplido este paso, el término para interponer la demanda es de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los hechos, tal y como lo establece el artículo 164 de la mencionada norma.

10. En suma, este medio de control de controversias contractuales se limita únicamente a controversias que tengan que ver con contratos estatales. En tal sentido, cualquiera de las partes puede pedir que se declare la existencia o nulidad de un contrato estatal; que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisión; que se declare su incumplimiento; que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios derivados del mismo; entre otras cosas.

    Las relaciones de consumo

11. La relación de consumo es entendida como aquella constituida por un consumidor y un productor, inmersa en el derecho del consumo. Este “hace su aparición cuando en cualquier relación jurídica obligacional de naturaleza contractual se encuentre en uno de los extremos un consumidor”[62].

12. Bajo tal perspectiva, el derecho del consumo desborda el ámbito de las meras relaciones contractuales. En efecto, “el derecho de los consumidores va más allá de la adquisición de bienes y servicios ofrecidos por las empresas, pues incluye el interés de obtener respuesta a otras necesidades cuya satisfacción no ofrece el mercado y que, sin embargo, también son indispensables para asegurar la calidad de vida”[63].

    Para la Corte Constitucional, el concepto de relación de consumo es la “responsabilidad por la calidad de los bienes y servicios y responsabilidad por los productos y servicios defectuosos”[64].

    Por su parte, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) la definió como “la que se presenta entre el productor, proveedor o expendedor y el consumidor”[65].

13. La Ley 1480 de 2011, consagra el Nuevo Estatuto del Consumidor. Esa normativa no definió la relación de consumo, pero sí los conceptos que permiten delimitar la existencia de aquella. Determina el ámbito de aplicación de dicha regulación. Estos conceptos son: consumidor, proveedor, productor y producto[66].

    Al respecto, el artículo 2º de la Ley 1480 de 2011 destacó que las normas contenidas en el Estatuto del Consumidor “regulan los derechos y las obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores y la responsabilidad de los productores y proveedores tanto sustancial como procesalmente. Las normas contenidas en esta ley son aplicables en general a las relaciones de consumo y a la responsabilidad de los productores y proveedores frente al consumidor en todos los sectores de la economía respecto de los cuales no exista regulación especial, evento en el cual aplicará la regulación especial y suplementariamente las normas establecidas en esta Ley. Esta ley es aplicable a los productos nacionales e importados”. (Énfasis agregado).

14. En conclusión, la relación de consumo supone la presencia de un productor y un consumidor. Busca regular la responsabilidad de los productores por la calidad de los bienes y servicios y por los productos y servicios defectuosos. Aquella está regulada en el Estatuto del Consumidor y es distinta a la normativa civil y comercial, pues busca proteger al consumidor.

15. Conforme a lo expuesto, es posible verificar la existencia de una relación de consumo en cualquier relación contractual, sin excluir su naturaleza pública o privada. En tal sentido, aquella podría surgir de una relación jurídica de naturaleza contractual regida por el derecho público y en el que participan entidades públicas. Lo expuesto, porque el estatuto del consumidor no distingue entre personas de derecho público o privado.

    Consumidor

16. El numeral 3 del artículo 5° de la Ley 1480 de 2011[67] define al consumidor como la persona natural o jurídica que adquiera, como destinatario final, un producto para la satisfacción de una necesidad propia, siempre que aquella no esté ligada a su actividad económica.

17. Esta definición refiere a la categoría de persona natural o jurídica que adquiere un producto, sin distinguir entre personas de derecho privado o público.

18. La Corte Suprema de Justicia señaló que, conforme al artículo 13[68] de la Constitución, los consumidores son un grupo que merecen una protección especial por parte del Estado. En particular, porque aquellos son considerados como “débiles” dentro de las relaciones jurídicas en las que adquieren tal condición. Puntualmente, expresó lo siguiente: “[…]como sucede con el productor y el consumidor, pues este, por la posición en la que se encuentra frente al otro, demanda una especial protección de sus derechos, en la medida en que es la parte débil de la relación de consumo”[69].

19. Por su parte, el artículo 78 de la Constitución [70] consagró la protección legal a los derechos del consumidor. Esta norma indicó que la ley debe regular el control de calidad de los bienes y servicios que sean ofrecidos a los consumidores. También la responsabilidad civil derivada de los daños en la salud, la seguridad y el adecuado provisionamiento a consumidores, causados en la producción y comercialización de bienes y servicios.

20. Al respecto, la Ley 1480 de 2011[71] estableció un régimen de protección al consumidor, pues por la naturaleza de este tipo de negocios, no era posible aplicar las disposiciones del Código Civil y el Código de Comercio[72]. En concreto, las relaciones de consumo pueden estar viciadas por: (i) diferencias en el poder de negociación entre las partes; (ii) asimetría en la información; (iii) inclusión de cláusulas abusivas; (iv) publicidad engañosa, entre otros aspectos que relativizan la presunta igualdad entre los co-contratantes, de acuerdo con la legislación civil y comercial.

21. Las reglas de responsabilidad de los productores y proveedores están previstas en el Estatuto del Consumidor. Dicha normativa establece que el régimen de responsabilidad en protección al consumidor se aparta de las reglas de las normativas generales –civil y comercial–[73] pues tiene sustento en aquella regulación.

22. Las normas de protección al consumidor tienen un carácter especial y prevalente. La responsabilidad frente a los consumidores, en los términos contenidos en el Estatuto del Consumidor, ha sido denominada por esta Corporación “responsabilidad de mercado” tal y como lo señala la sentencia C-1141 de 2000. “Se trata de una responsabilidad objetiva y solidaria que tiene como fin brindar amparo a los consumidores, en virtud de la posición asimétrica que asumen en el mercado”[74].

23. En materia de protección al consumidor, la garantía tiene un papel protagónico. Según el Estatuto del Consumidor[75], busca el cumplimiento de las obligaciones de calidad e idoneidad, que tiene todo productor, entre otros. En otras palabras, su objetivo es que al consumidor se le brinden bienes y servicios en el mercado, que cumplan las condiciones de calidad e idoneidad.

    La garantía se puede hacer efectiva cuando se presente alguna falla que afecte la calidad, el buen funcionamiento, la idoneidad de un bien o servicio y el consumidor haga el reclamo ante el productor o el responsable dentro de la cadena de consumo. Por su parte, el artículo 11 de la Ley 1480 de 2011 indica los aspectos incluidos en la efectividad de la garantía[76].

24. Para la Superintendencia de Industria y Comercio “[l]a garantía es la obligación temporal y solidaria que tienen a cargo los productores, importadores, proveedores o expendedores de responder al consumidor por calidad, idoneidad, seguridad, buen estado y funcionamiento de los bienes y servicios que producen, proveen o expenden, de conformidad con las condiciones legalmente exigibles o las ofrecidas”[77].

25. La Sala precisa que el hecho de que el consumidor pueda pedirle al productor que los bienes y servicios tengan una calidad mínima, configura uno de los elementos esenciales del derecho del consumidor. Por tal razón, existen acciones que se pueden interponer como herramienta para lograr la protección de los derechos del consumidor[78].

26. Conforme a lo expuesto, el Estatuto del Consumidor tiene como objetivo proteger y garantizar el libre ejercicio de los derechos de los consumidores. También busca amparar el respeto a su dignidad y a sus intereses económicos[79]. En tal sentido, el artículo 56[80] de esta normativa dispuso la acción de protección al consumidor como el mecanismo jurisdiccional para dirimir asuntos que tengan como fundamento la vulneración de las normas en esta materia. Para tal fin, es necesario acreditar que el demandante sea consumidor[81].

27. Respecto de la acción de protección al consumidor, la norma citada expresa que es la acción por medio de la cual “se decidirán los asuntos contenciosos que tengan como fundamento, entre otros, la vulneración de los derechos del consumidor por la violación directa de las normas sobre protección a consumidores y usuarios; los orientados a lograr que se haga efectiva una garantía; independientemente del sector de la economía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor”[82].

    Seguidamente, el artículo 58 de la referida ley estableció que la Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia en todo el territorio nacional. En tal sentido, en relación con los procesos sobre violación de los derechos de los consumidores, reemplaza al juez de primera instancia competente por razón de la cuantía y el territorio.

    Según el artículo 21 del Decreto 4886 de 2011, son funciones del Despacho del Superintendente Delegado para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio:

    “3. Decidir la admisión de las reclamaciones que se presenten y adelantar, de acuerdo con el procedimiento legalmente aplicable, en única o primera instancia según corresponda de acuerdo con la cuantía, el trámite de los procesos que deban iniciarse en ejercicio de las funciones jurisdiccionales de protección al consumidor. 4. Adoptar, en ejercicio de las funciones jurisdiccionales de protección al consumidor, en primera o única instancia, cualquiera de las siguientes decisiones: 4.1. Ordenar la efectividad de las garantías de bienes y servicios establecidas en las normas de protección al consumidor o las contractuales si ellas resultan más amplias”[83].

    Los conceptos de productor, proveedor y producto.

28. Para la Sala, el concepto de productor es aquel que de manera habitual, directa o indirectamente, diseñe, produzca, fabrique, ensamble o importe productos. También tiene dicha calidad quien diseñe, produzca, fabrique, ensamble o importe productos sujetos a reglamento técnico o medida sanitaria o fitosanitaria[84]. Por proveedor, aquel que de manera habitual, directa o indirectamente, ofrezca, suministre, distribuya o comercialice productos con o sin ánimo de lucro. Y por producto todo bien o servicio[85].

29. En suma, la relación de consumo es aquella en la que están un consumidor y un productor y, este último, responde por la calidad de los bienes y servicios y por los productos y servicios defectuosos. Por su parte, el consumidor es identificado como la persona natural o jurídica que adquiera, como destinatario final, un producto para la satisfacción de una necesidad propia, siempre que aquella no esté ligada a su actividad económica. En tal sentido, la norma no estableció excepciones para la aplicación del concepto con base en la naturaleza privada o pública de la persona. Por esta razón, de su aplicación no quedan prima facie excluidas las instituciones estatales en tanto potenciales consumidoras. Además, a la Corte, en su condición de juez del conflicto de jurisdicción, no le corresponde hacer distinciones en la aplicación de las disposiciones jurídicas que el Legislador no ha realizado. Por lo tanto, debe preservarse la aplicación general de los procedimientos propios del derecho del consumo y en virtud del principio de especialidad, al cual se referirá la Sala en el apartado siguiente.

    Incluso, la Corte considera que una interpretación diferente, esto es, que determine que todos los casos que involucren reclamaciones de la entidad pública en calidad de consumidor, deben siempre asignarse a los procesos que resuelven controversias contractuales, tendría como efecto vaciar el contenido de las disposiciones sobre derecho del consumo. Dicha aproximación podría implicar que, en ocasiones, el régimen del contrato estatal no sea suficiente para resolver aspectos que lo trascienden. De ahí la importancia de identificar, caso a caso, la pretensión de la demanda en torno a la existencia de una relación de consumo y su regulación especifica, que incluye, un juez especializado para su resolución.

    De igual manera, la Sala analizó la importancia de la garantía en el marco de la protección al consumidor y estableció que es la obligación que tiene el productor de responder por la calidad, idoneidad, seguridad, buen estado y funcionamiento del bien o servicio. Finalmente, estudió la acción de protección al consumidor como herramienta para lograr la protección de los derechos del consumidor y la competencia de la SIC en esta materia.

    El principio de especialidad

30. El artículo 10º del numeral 1º del Código Civil estableció que el principio de especialidad normativa se refiere a que “para resolver incompatibilidades en la interpretación de los códigos, “la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general””[86].

31. Esta Corporación, en la Sentencia C-439 de 2016[87], reiteró la Decisión C-451 de 2015, en el entendido que existen al menos tres criterios hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes, entre los cuales se encuentra el criterio de especialidad. Aquel consiste en que la norma especial prima sobre la general. En otras palabras, se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma especial.

32. El criterio de especialidad tiene como objetivo darle prevalencia a las normas especiales sobre las generales. Lo expuesto, “sobre la base de que la norma especial sustrae o excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra”[88].

33. El Consejo de Estado, en concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil 00051 de 2017, consideró que “el principio lex specialis prescribe que se dé preferencia a la norma específica que está en conflicto con una cuyo campo de referencia sea más general”[89].

34. En materia de resolución de conflictos de jurisdicción, esta Corporación ha aplicado el principio de especialidad. En efecto, el Auto 1001 de 2022, dirimió el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Superintendencia de Industria y Comercio y el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Tunja. Lo expuesto, en la acción declarativa y de condena, y acción de infracción de derechos de propiedad industrial que presentó la agrupación musical Guayacán Orquesta Ltda, ante la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, en contra del Municipio de Chiquinquirá, Boyacá; el Instituto del Deporte, la Cultura y la Recreación del Municipio de Chiquinquirá, Boyacá;[90] la Fundación de Formación y Apoyo Musical de Colombia – FUMADCOL –; [91] y el señor A.Y.S.G., propietario del establecimiento de comercio S.H.M.. La demandante afirmó que en el evento denominado “A.C. 2015”, Guayacán Orquesta se iba a presentar en Chiquinquirá y que era financiado por la Alcaldía. Sin embargo, dicho grupo musical nunca fue contratado y, en cambio, se realizó el evento con una orquesta que imitó las presentaciones mercantiles y signos distintivos de la agrupación musical Guayacán Orquesta.

    Esta Corporación declaró que la Superintendencia de Industria y Comercio era la autoridad competente para conocer del proceso promovido por la agrupación musical Guayacán Orquesta. Para la Corte, la acción por infracción de derechos presentada por la agrupación musical Guayacán Orquesta Ltda ante la SIC se encontraba contemplada en la Decisión Andina 486 de 2000 y aquella aplicaba en Colombia. Lo anterior, porque el país participa en la Comunidad Andina, en virtud de la suscripción del Acuerdo Subregional Andino del 26 de mayo de 1969 y su aprobación por parte del Congreso mediante la Ley 8ª de 1973.

    El artículo 238 de la normativa citada establece que “el titular de un derecho protegido en virtud de esta decisión podrá entablar acción ante la autoridad nacional competente contra cualquier persona que infrinja su derecho. También podrá actuar contra quien ejecute actos que manifiestan la inminencia de una infracción.”

    En Colombia, la autoridad competente para conocer de la acción de infracción de derechos de propiedad industrial, en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, es la Superintendencia de Industria y Comercio. En virtud de lo anterior, la Corporación aplicó, en el caso concreto, el principio de especialidad normativa. Aquel consistió en otorgarle la competencia para conocer el asunto a la SIC toda vez que -además de la Decisión Andina 486 de 2000- el artículo 24.3 del Código General del Proceso[92] determina que el conocimiento de la infracción de derechos de propiedad industrial recae en la SIC.

    En este punto la Sala aclara que la referencia al Auto 1001 de 2022, se hace en los términos de un referente cercano que si bien versa sobre una discusión de derechos de propiedad industrial, ilustra la manera en que la Corte ha aplicado el principio de especialidad en la resolucion de conflicto de jurisdicciones. Sobre este aspecto debe recalcarse que tanto en el caso del consumo como de el de propiedad industrial, se ha previsto un procedimiento específico que acoge pretensiones también particulares, asignándose por parte de la Corte, en ambos eventos, la competencia para conocer del litigio a la Superintendencia de Industria y Comercio.

35. A continuación la Sala analizará el caso concreto. En primer lugar, expondrá el contexto que da origen a la demanda y posteriomente, las pretensiones expuestas por la Universidad. Finalmente, la Sala resolverá sobre la autoridad competente para conocer el presente asunto.

36. La Universidad Nacional celebró un contrato con la firma AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S. En aquel se estableció que el objeto era adquirir e instalar el mobiliario en madera para los laboratorios de simulación de audiencias de la facultad de derecho y simulación de la facultad de enfermería de la Universidad.

37. Según la demanda, las obligaciones asumidas por la firma consistieron en: “A. garantizar que todos los materiales empleados sean nuevos, de primera calidad, libres de defectos e imperfecciones y de fácil mantenimiento; B. Confirmar medidas en sitio previo al inicio de cualquier etapa de trabajo; C. Garantizar que cualquier cambio a lo enunciado en las planimetrías sea consultado y presentado por escrito a los profesionales idóneos de la Universidad Nacional para su aprobación; y, D. garantía de dos años”[93].

38. El 28 de marzo de 2017, las partes suscribieron el acta de liquidación del contrato y el 21 de noviembre del mismo año el acta de liquidación del contrato. En este último documento, la Universidad dejó constancia de que los paneles modulares y fijos instalados en la facultad de enfermería no fueron entregados en las condiciones de calidad exigidas.

39. El 11 de junio de 2019, la Universidad Nacional presentó demanda de protección al consumidor en contra de la firma AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S ante la Superintendencia de Industria y Comercio. En aquella solicitó a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la SIC: (i) “que se declare que se vulneró el derecho de responsabilidad y efectividad de la garantía a la Universidad; (ii) que se cambie el bien por uno nuevo, idéntico o de similares características al adquirido en cumplimiento de la garantía de dos (2) años ofrecida por la firma AC Studio; y, (iii) en caso de no prosperar la pretensión anterior, que se haga la devolución del dinero pagado por la Universidad en el contrato Nº 229 de 2016 al proveedor, estimado en la suma de noventa y dos millones seiscientos treinta y siete mil seiscientos pesos colombianos ($92’637.600)”[94]. Lo anterior, puesto que algunos bienes suministrados en el marco de dicha relación contractual presentaron defectos en su estructura e imposibilitaron su uso.

40. Expuesto el presente caso, la Sala constata que existe un conflicto entre una autoridad judicial de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá).

41. Para resolver el asunto, en primer lugar, la Sala aclara que la competencia de la Corte en este caso no se extiende a la fijación del objeto del litigio. Bajo ese entendido, esta Corporación es respetuosa de la autonomía y la libertad de las partes en el marco del ejercicio del derecho de acción y, específicamente, de las pretensiones de la Universidad Nacional cuya satisfacción pretende a través de la acción de protección al consumidor, para hacer exigible la garantía que fue pactada en el contrato firmado entre esta última y la firma AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S.

42. La Sala dirimirá el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer en segunda instancia, del proceso adelantado por la Universidad Nacional de Colombia contra AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S. Para tal efecto, aplicará el principio de especialidad, con fundamento en los siguientes argumentos:

43. En primer lugar, la Sala encuentra que puede inferir razonablemente que la Universidad Nacional tiene la calidad de consumidor en los términos de artículo 5.3 de la Ley 1480 de 2011. En efecto, por consumidor se entiende “toda persona natural o jurídica que, como destinatario final, adquiera, disfrute o utilice un determinado producto, cualquiera que sea su naturaleza para la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar o doméstica y empresarial cuando no esté ligada intrínsecamente a su actividad económica”.

    En consecuencia, se puede deducir que la Universidad tenía la calidad de consumidor en el presente asunto porque en la demanda indicó que (i) es destinatario final al haber adquirido bienes para adecuar los laboratorios de simulación de audiencias de las facultades de derecho y de enfermería, (ii) aquellos fueron adquiridos para satisfacer necesidades de la comunidad académica (iii) los elemento, al parecer, no cumplieron con las condiciones de calidad, idoneidad, seguridad, buen estado y funcionamiento, (iv) ejerció la acción de protección al consumidor ante la SIC para reclamar la garantía de aquellos productos adquiridos.

44. En segundo lugar, la demanda interpuesta por la Universidad Nacional plantea a primera vista, una discusión en torno a la existencia de una relación de consumo y a la protección de su derecho como consumidor, en especial, la garantía. Por tal razón, presentó demanda de protección al consumidor. Bajo ese entendido, de la literalidad de la demanda propuesta por la institución educativa, no se advierte un litigio basado en aspectos de naturaleza exclusivamente contractual. Si bien el escrito expone los antecedentes contractuales, enfatiza en todo momento en la necesidad de proteger el derecho a la garantía que tiene la Universidad.

45. En tercer lugar, la Sala encuentra que la acción de protección al consumidor se puede interponer por la vulneración de los derechos del consumidor por la violación directa de las normas sobre protección a consumidores y usuarios; los orientados a lograr que se haga efectiva una garantía; independientemente del sector de la economía en que se hayan vulnerado los derechos del consumidor. Seguidamente, en el artículo 24.1 numeral a del Código General del Proceso señala que será la Superintendencia de Industria y Comercio, con base en sus funciones jurisdiccionales, la entidad que conozca de esta acción. Asimismo, la normativa citada no hace la distinción entre personas naturales o jurídicas o la naturaleza privada o pública. El artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 consagra que la Superintendencia de Industria y Comercio es competente para conocer de las acciones de protección al consumidor y reemplaza al juez de primera o única instancia que tenga competencia por razón del territorio y la cuantía[95]. En consecuencia, la Superintendencia de Industria y Comercio, conforme a las facultades jurisdiccionales concedidas por la norma, tiene la competencia para conocer de la acción de protección al consumidor, tal y como lo hizo en el proceso de primera instancia, y que sea el juez ordinario civil el competente de conocer la segunda instancia del mismo.

    De allí que los procesos que conlleven a la violación a los derechos de los consumidores son competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. De estos aquellos, también conoce la SIC.

46. En este orden de ideas, en aplicación del principio de especialidad normativa, la Sala considera que, por la naturaleza de las pretensiones, la demanda y la acción ejercidas por la Universidad que versan sobre una relación de consumo y la protección del derecho a la garantía de los consumidores debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En este caso, en primera instancia ante la Superintendencia de Industria y Comercio y, en segunda, ante los juzgados civiles del circuito.

47. En efecto, esta Sala observa que la regulación sobre protección al consumidor se encuentra contenida en un régimen especial, propio del derecho de consumo. Bajo ese entendido, no se trata de una materia sujeta al derecho administrativo. Así las cosas, la Sala considera que este caso no se rige por lo establecido en el artículo 104.2 del CPACA, según el cual las controversias relativas a los contratos en que sea parte una entidad pública están atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por consiguiente, a pesar de que en la presente controversia hace parte una entidad del Estado, este conflicto no debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, en aplicación del principio de especialidad normativa. De esta manera, la acción de protección al consumidor está regulada, entre otras, en el numeral 1.a. del artículo 24 del Código General del Proceso. Dicha normativa establece que la competencia para conocer de estas acciones está en cabeza de la jurisdicción ordinaria en su especialidad Civil.

48. Por todo lo anterior, la Corte resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado 24 Civil del Circuito de Bogotá conocer del proceso promovido por la Universidad Nacional de Colombia contra AC Studio Arquitectura y Diseño S.A.S. Y, ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

    Regla de decisión. Cuando una entidad pública promueva una acción de protección al consumidor para hacer efectiva la garantía de un producto en el marco de una relación de consumo, será la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil la competente para conocer de los procesos que versen sobre la violación a los derechos de los consumidores establecidos en la Ley 1480 de 2011 y el numeral 1.a. del artículo 24 del Código General del Proceso.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,