Auto nº 1516/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022

1. El 20 de octubre de 2020, la F.S., en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo Nacional de Financiamiento Para la Ciencia, la Tecnología y la Innovación Fondo F.J. de Caldas (en adelante “PAFFJC”) presentó “proceso verbal” en contra de la fundación Parque Tecnológico de Software de Manizales –Parquesoft Manizales-[1]. Como pretensiones solicitó que (i) se declare que la demandada incumplió el contrato 238-2013 celebrado entre las partes[2] y, en consecuencia, (ii) que se le condene a reintegrar las sumas de dinero no aprobadas y no ejecutadas que fueron recibidas para la ejecución del contrato, así como los respectivos intereses moratorios, la cláusula penal y las costas y agencias en derecho.

2. En auto del 5 de noviembre de 2020, el Juzgado 1° Civil Municipal de Manizales rechazó la demanda por falta de jurisdicción, ordenó su remisión a los juzgados administrativos de la misma ciudad y advirtió que, en caso de que el juez administrativo rechace sus argumentos, a través de esta misma providencia debe considerarse que invoca la existencia de un conflicto negativo de competencia[3]. Para sustentar su posición, en primer lugar, indicó que la Fiduprevisora S.A funge en calidad de vocera y administradora del PAFFJC, el cual, de conformidad con el artículo 22 de la Ley 1286 de 2009, en concordancia con la Ley 1955 de 2019, está a cargo del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, como organismo principal de la administración pública. En este sentido, indicó que la Jurisdicción Ordinaria carece de competencia para conocer del asunto, pues este debe ser asumido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al corresponder la controversia a un litigio originado en un contrato que involucra a una entidad pública. Para ello, citó jurisprudencia del Consejo de Estado[4] y precisó que el asunto gira en torno al medio de control de controversias contractuales, por lo cual deben aplicarse los artículos 104[5] y 155.5[6] del CPACA.

3. En auto del 16 de febrero de 2021, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Manizales declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto, propuso un conflicto negativo con el Juzgado 1° Civil Municipal de la misma ciudad y ordenó la remisión del asunto a esta corporación[7]. Al respecto, citó los artículos 104 y 105 del CPACA y señaló que este último establece que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de las controversias relativas a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios.

4. De otra parte, reseñó los artículos 3 y 29 de la Ley 663 de 1993[8] y 32 de la Ley 80 de 1993[9] y señaló que la Fiduprevisora es una sociedad anónima de economía mixta, de carácter indirecto y del orden nacional, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado (artículo 70 del Decreto 919 de 1989), por lo que se encuentra vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Su constitución fue autorizada por el Decreto 1547 de 1984 y su objeto social es la celebración, realización y ejecución de las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias. En este sentido, el presente caso se exceptúa la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al tratarse de una controversia que recae sobre un contrato celebrado por una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera y que está actuando en el giro ordinario de sus negocios.

5. Una vez remitido el asunto a esta corporación, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 29 de julio de 2022 y remitido al despacho el 2 de agosto siguiente[10].

6. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

7. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[11].

8. En particular, se ha considerado que, de forma reiterada, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[12]. De esta manera, se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[13]; el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[14]; y el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[15].

9. La cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. De igual forma, esta norma establece de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite les compete a los jueces administrativos[16]. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, concepto que se vincula con “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

10. Por otro lado, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[17]. Dentro de estas excepciones, el numeral 1° de la norma en cita señala que la citada jurisdicción no conocerá de “[l]as controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. En auto 904 de 2021[18], esta corporación señaló que entran en el giro ordinario de los negocios de las entidades financieras todas aquellas actividades o negocios que “(i) guarden relación con el objeto social de la entidad pública de carácter financiero o con las funciones catalogadas como financieras en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) los que sean conexos al objeto social o actividad financiera determinada en la ley y tengan como finalidad el desarrollo o ejecución de los mismos”. Asimismo, en los autos 164[19] y 240[20] de 2022 se precisó que “el giro ordinario de los negocios se encuentra determinado por las actividades que constituyen el objeto social, tanto el principal como el secundario”.

11. En suma, puede concluirse que: (i) el artículo 104 del CPACA establece una cláusula general de competencia respecto de los asuntos cuyo conocimiento corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y enuncia de forma expresa una serie de procesos cuyo trámite corresponde a los jueces administrativos; (ii) el numeral 1° del artículo 105 ibídem, entre las excepciones a la competencia de la citada jurisdicción, refiere a las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios, incluyendo los procesos ejecutivos; y (iii) esta corporación ha precisado qué se entiende por el giro ordinario de los negocios de las entidades financieras y cómo se determina.

12. Naturaleza jurídica de la F.S. En auto 685 de 2022[21], esta corporación señaló que la Fidupevisora S.A. es una sociedad fiduciaria de economía mixta, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y vigilada por la Superintendencia Financiera. Asimismo, resaltó que su objeto social es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, de conformidad con el Código del Comercio, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y el Estatuto de Contratación de la Administración Pública.

13. De otra parte, indicó que dentro de sus funciones se encuentran: tener la calidad de fiduciario; celebrar negocios fiduciarios que tengan por objeto la realización de inversiones, la administración de bienes o la ejecución de actividades relacionadas con el otorgamiento de garantías por terceros para asegurar el cumplimiento de obligaciones; la administración o vigilancia de los bienes sobre los que se constituyan las garantías y la realización de las mismas; obrar como agente de transferencia y registro de valores; prestar servicio de asesoría financiera; administrar fondos de pensiones de jubilación e invalidez; ejecutar las operaciones especiales determinadas por el artículo 276 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y, en general, realizar todas las actividades que le sean autorizadas por la Ley.

14. Competencia para resolver controversias contractuales que involucran a la Fiduprevisora S.A y que corresponden al giro ordinario de sus negocios. En los autos 685, 762 y 809 de 2022, esta corporación se pronunció sobre la competencia para conocer de unas demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por la Federación Nacional de Cafeteros en contra de la Fiduprevisora (en su condición de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo P.) y Asesores en Derecho S.A.S. (como mandatario de la Fiduprevisora). En concreto, las demandas buscaban controvertir actos proferidos por la sociedad Asesores en Derecho S.A.S., en los que se reconocieron sumas de dinero en favor de ex trabajadores de la Compañía de Inversiones de la Flota Mercante S.A. con cargo al patrimonio autónomo P..

15. En dichos autos, la Corte encontró que las controversias se derivaban de un contrato celebrado por una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera en el marco específico del giro ordinario de sus negocios[22], por lo cual estimó que la Jurisdicción Ordinaria era la competente para conocer del asunto, de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso[23].

16. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre jurisdicciones. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones, de un lado, el Juzgado 1° Civil Municipal de Manizales y, del otro, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de la misma ciudad. En segundo lugar, se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia recae sobre el conocimiento de la demanda interpuesta por la Fiduprevisora S.A, en calidad de vocera y administradora del PAFFJC en contra de la fundación Parque Tecnológico de Software de Manizales –Parquesoft Manizales–. En tercer lugar, se cumple también con el presupuesto normativo, como quiera que las autoridades judiciales involucradas sustentan su falta de jurisdicción para conocer del asunto en razones de carácter legal. Así, (i) el Juzgado 1° Civil Municipal de Manizales cita, entre otros, los artículos 104 y 155.5 del CPACA y resalta que el asunto corresponde al medio de control de controversias contractuales. Por su parte, (ii) el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de la misma ciudad refiere, entre otros, a los mismos artículos y señala que el asunto encuadra dentro de la excepción prevista en el artículo 105 del CPACA.

17. Acreditados los referidos presupuestos, esta corporación considera que el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil, por encuadrar dentro de la excepción prevista en el numeral 1° del artículo 105 del CPACA, que excluye su conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por las siguientes razones:

18. Primera razón: se trata de una controversia contractual que involucra a una entidad pública que tiene el carácter de institución financiera y, además, se encuentra sujeta a la vigilancia de la Superintendencia Financiera. Como ha resaltado esta corporación, la Fiduprevisora S.A es una sociedad fiduciaria de economía mixta, sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y vigilada por la Superintendencia en mención. Cabe resaltar que su condición de parte demandante se origina por su actuación en calidad de vocera y administradora del PAFFJC.

19. Dicho patrimonio autónomo se constituyó mediante el contrato de fiducia mercantil No. 623 de 2009 suscrito entre Colciencias (como fideicomitente) y Fiduciaria Bogotá S.A., con el propósito de que administrara los recursos del Fondo F.J. de Caldas[24]. El 31 de agosto de 2014 finalizó el plazo de ejecución de dicho contrato, por lo que se adelantó el proceso de licitación pública No. 001 de 2014, mediante el cual el fideicomitente seleccionó a la Fiduciaria la Previsora S.A., para que actuara como vocera y administradora de tal fondo[25]. Posteriormente, el 6 de julio de 2014 se celebró el contrato de fiducia mercantil No. 401 de 2014 entre Colciencias y la Fiduciaria la Previsora S.A. con el fin de constituir el Patrimonio Autónomo Fondo F.J. de Caldas o PAFFJC[26].

20. De otra parte, cabe mencionar que el 2 de septiembre de 2014 se celebró entre la Fiduciaria Bogotá S.A. (como cedente), la Fiduciaria la Previsora S.A. (como cesionaria) y Colciencias (como fideicomitente) un contrato de cesión de la posición contractual de los convenios y contratos derivados del contrato de fiducia No. 623-2009, suscrito entre la Fiduciaria Bogotá S.A. y Colciencias[27]. En virtud de este contrato de cesión, la Fiduciaria Bogotá S.A. cedía a la Fiduciaria la Previsora S.A. su posición contractual en todos los convenios y contratos vigentes y terminados, pero no liquidados, del contrato de fiducia mercantil No. 623-2009 y, por lo tanto, los derechos y obligaciones establecidas en aquellos convenios y contratos, a partir del 1° de septiembre de 2014[28].

21. Segunda razón: la controversia se enmarca en el giro ordinario de los negocios de la F.S. En efecto, el contrato cuyo incumplimiento se alega en el presente caso (contrato No. 0238-2013) fue celebrado el 1° de marzo de 2013 entre la sociedad Fiduciaria Bogotá S.A., como vocera del Patrimonio Autónomo Fondo F.J. de Caldas (para efectos del contrato, parte denominada “La Fiduciaria”), la Fundación Parque Tecnológico de Software de Manizales –Parquesoft Manizales– (denominada “La Entidad de Acompañamiento”) y Emotion Collective Design S.A. (denominada “Emprendedor”)[29]. El objeto de dicho contrato consistía en que la Fiduciaria Bogotá S.A. otorgara apoyo económico a Parquesoft Manizales en la modalidad de recuperación contingente, para la financiación del proyecto “consolidación de capacidades tecnológicas y comerciales de la empresa Emotion Collective Design S.A. para el crecimiento de ventas a nivel nacional y la incursión”. En las consideraciones del referido contrato se indica, entre otras, que en virtud del contrato de fiducia mercantil No. 623 de 2009 suscrito entre Colciencias y la Fiduciaria Bogotá S.A., esta última debía celebrar contratos de financiamiento.

22. Si bien la F.S. no suscribió el contrato No. 0238-2013, lo cierto es que posteriormente adquirió la posición de la Fiduciaria Bogotá S.A., en virtud del contrato de cesión de la posición contractual celebrado el 2° de septiembre de 2014. Ello se constata, en principio, por el hecho de que la F.S. actúa como parte demandante en el presente caso y solicita como pretensiones que se declare el incumplimiento del citado contrato. Asimismo, el contrato 0238-2013 puede entenderse como un contrato derivado del contrato de fiducia No. 623-2009, pues aquél tuvo como objeto el apoyo económico para la financiación de un proyecto y en sus consideraciones se indica que en virtud del contrato de fiducia No. 623-2009 la Fiduciaria Bogotá S.A. debía celebrar contratos de financiamiento. En este sentido, la Corte prima facie puede advertir que el contrato No. 0238-2013 se enmarca dentro del giro ordinario de los negocios de la F.S. Lo anterior, porque como entidad fiduciaria, su objeto social es la celebración, realización y ejecución de todas las operaciones autorizadas a las sociedades fiduciarias, lo cual comprende naturalmente la celebración de contratos de fiducia mercantil[30]. Así, el contrato No. 0238-2013 se deriva de un contrato de fiducia mercantil celebrado por una sociedad fiduciaria respecto de la cual la Fiduprevisora S.A asumió su posición contractual. No obstante, es importante aclarar que estos análisis corresponden a un estudio previo de competencia y de ninguna forma comprometen el análisis de fondo que corresponde realizar al juez de conocimiento.

23. En suma, la Sala Plena considera que la autoridad judicial competente para conocer de la demanda presentada por la F.S. (en calidad de vocera y administradora del Patrimonio Autónomo Fondo F.J. de Caldas) en contra de Parquesoft Manizales le corresponde tramitarla a la Jurisdicción Ordinaria, de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso. En consecuencia, se ordenará remitir el expediente CJU-1355 al Juzgado 1° Civil Municipal de Manizales, para que continúe el trámite de la citada demanda. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 2° Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

24. Regla de decisión. La Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de las controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, siempre que dichos contratos correspondan al giro ordinario de sus negocios, de conformidad con los artículos 105 del CPACA, 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso. Esta regla ha sido fijada en los autos 685, 762 y 809 de 2022.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,