Auto nº 1520/22 de Corte Constitucional, 13 de Octubre de 2022
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1614 |
Auto 1520/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conflictos sobre responsabilidad civil extracontractual
Referencia: expediente CJU-1614
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Sección Tercera Oral del Circuito de Bogotá.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D. C., trece (13) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 4 de septiembre de 2018,[1] el señor J.A.P.A., mediante apoderado judicial, presentó demanda de proceso declarativo contra la Concesión Autopista Bogotá G. S.A. en Reorganización.[2] El demandante busca que se declare, principalmente, que (i) dicha concesión se encontraba a cargo del cuidado de la obra desarrollada en la Carrera 4 No. 30A-39 de Soacha y, en consecuencia, (ii) se le condene a resarcir el daño generado a dos bienes de su propiedad. En resumen, solicita que se declare a la demandada como civilmente responsable por responsabilidad extracontractual.
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Al respecto, la demanda aclara que para la época de los hechos el señor P.A., en virtud de un contrato de leasing, era el legítimo tenedor del vehículo de placa SRN-292 y el remolque adherido a aquel de plaqueta R-41287. El 24 de enero de 2013, dichos vehículos eran conducidos por el señor E.R.O., quien se encontraba transportando carga en cumplimiento de un contrato celebrado por el señor P.A.. En el tramo vial de Soacha al cual se hizo referencia en el párrafo anterior, el conductor se encontró con un hueco que no pudo esquivar, por lo que se provocaron daños en la dirección del vehículo y el posterior volcamiento de este y de su carga.[3]
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Una vez repartida la demanda, esta correspondió al Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá. El 25 de octubre de 2018, este juzgado admitió la demanda.[4] El 5 de febrero de 2021, dicha autoridad profirió auto en el que declaró su falta de jurisdicción, luego de que una empresa llamada en garantía propusiera dicha excepción.[5] Fundamentó su decisión en el inciso 1º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), según el cual dicha jurisdicción conocerá “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”[6] En su criterio, la demandada “ejerce una función administrativa al ser el concesionario que ejecutó el Contrato de Concesión G.G. 040-2004 del 1 de julio de 2004, para el diseño, construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento del proyecto vial Bosa – Granada – G..”[7]
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El 16 de marzo de 2021 el asunto fue repartido al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Sección Tercera Oral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 3 de agosto de 2021 declaró su falta de competencia y decidió remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto negativo de competencia. El titular del despacho judicial consideró que la demandada no ejercía funciones administrativas y, por lo tanto, la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de la demanda. Se basó en los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998 para concluir que para conferir funciones administrativas a los particulares es necesario que “se suscriba con ellos un convenio mediante el cual expresamente se acepte la asignación de dicho ejercicio de funciones”, [8] situación que no fue pactada en el Contrato de Concesión G.G. 040-2004 del 1° de julio de 2004.[9]
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La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
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Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[10] (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[11] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[12] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[13]
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La Sala constata que en el presente caso se cumplen tales presupuestos. En primer lugar, el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. En esta oportunidad se trata de la Jurisdicción Ordinaria y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En segundo lugar, el conflicto versa sobre el conocimiento de la demanda presentada por el señor J.A.P.A. contra la Concesión Autopista Bogotá G. S.A. en reorganización. En tercer lugar, ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole constitucional y legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá se basó en el inciso 1º del artículo 104 del CPACA, mientras que el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Sección Tercera Oral del Circuito de Bogotá lo hizo también en dicha norma y en los artículos 110 y 111 de la Ley 489 de 1998.
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En el Auto 633 de 2022,[14] la Sala Plena estableció que “[d]ado que los procesos de responsabilidad extracontractual no están asignados a otra jurisdicción, es razonable concluir que la jurisdicción competente para su conocimiento es la ordinaria, en virtud de la cláusula general o residual de competencia, siempre que la acción u omisión de la cual se deriva el daño alegado no se endilgue a una entidad pública.” La Corte Constitucional ha llegado a esta conclusión con base en el numeral 1 del artículo 104 del CPACA, según el cual la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable.”
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Igualmente, tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 2341 del Código Civil respecto al régimen de responsabilidad extracontractual: “El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido daño a otro, es obligado a la indemnización, sin perjuicio de la pena principal que la ley imponga por la culpa o el delito cometido.” Sobre esto, la Sala Plena de esta Corporación ha aclarado que la responsabilidad extracontractual se genera a partir de un daño causado, sin que exista una relación contractual previa entre el causante y la persona perjudicada, o que, a pesar de existir un contrato anterior, el daño sea ajeno a su objeto.[15]
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Ahora bien, para efectos del presente caso es necesario precisar el contenido del inciso 1º del artículo 104 del CPACA, teniendo en cuenta que se trata de la cláusula general de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En esta disposición se hace referencia a asuntos en los que estén involucrados “los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Al respecto el Departamento Administrativo de la Función Pública las define como el “[c]onjunto de actividades y funciones que cumplen las entidades estatales en aras de satisfacer las necesidades generales de los ciudadanos de acuerdo con la Constitución y la ley”.[16] En ese sentido, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han señalado que sólo en determinados casos la ejecución de un contrato entre un privado y un particular puede implicar el ejercicio de funciones públicas: “solamente en caso que la prestación haga necesario el ejercicio por parte de ese particular de potestades inherentes al Estado, como por ejemplo, señalamiento de conductas, ejercicio de coerción, expedición de actos unilaterales, podrá considerarse que este cumple en lo que se refiere a dichas potestades una función pública”.[17]
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Ahora, en cuanto al contrato de concesión, este se encuentra definido en la Ley 80 de 1993, su artículo 32, numeral 4º así:
“Son contratos de concesión los que celebran las entidades estatales con el objeto de otorgar a una persona llamada concesionario la prestación, operación explotación, organización o gestión, total o parcial, de un servicio público, o la construcción, explotación o conservación total o parcial, de una obra o bien destinados al servicio o uso público, así como todas aquellas actividades necesarias para la adecuada prestación o funcionamiento de la obra o servicio por cuenta y riesgo del concesionario y bajo la vigilancia y control de la entidad concedente, a cambio de una remuneración que puede consistir en derechos, tarifas, tasas, valorización, o en la participación que se le otorgue en la explotación del bien, o en una suma periódica, única o porcentual y, en general, en cualquier otra modalidad de contraprestación que las partes acuerden.”
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De la anterior transcripción, es claro que un concesionario presta un servicio con fines públicos. Sin embargo, ello no implica que por la naturaleza misma de concesión de un contrato una entidad pública transfiera funciones administrativas a un particular.[18] De hecho, la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre las formas en las que ello puede tener lugar, esto es, en virtud de:
“
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La atribución directa por la ley de funciones administrativas a una organización de origen privado.
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La previsión legal, por vía general de autorización a las entidades o autoridades públicas titulares de las funciones administrativas para atribuir a particulares (personas Jurídicas o personas naturales) mediante convenio, precedido de acto administrativo el directo ejercicio de aquellas; debe tenerse en cuenta como lo ha señalado la Corte que la mencionada atribución tiene como límite “la imposibilidad de vaciar de contenido la competencia de la autoridad que las otorga”. Este supuesto aparece regulado, primordialmente, por la Ley 489 de 1998, artículos 110 á 114 tal como ellos rigen hoy luego del correspondiente examen de constitucionalidad por la Corte.
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Finalmente en otros supuestos para lograr la colaboración de los particulares en el ejercicio de funciones y actividades propias de los órganos y entidades estatales se acude a la constitución de entidades en cuyo seno concurren aquellos y éstas. Se trata, especialmente de las llamadas asociaciones y fundaciones de participación mixta acerca de cuya constitucionalidad se ha pronunciado igualmente esta Corporación en varias oportunidades. Es entonces solamente en relación con las funciones públicas y administrativas que claramente establezca y autorice la ley que se predica ese nivel especial de responsabilidad a que se ha hecho referencia.”[19] (Énfasis añadido)
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En ese sentido, salvo que expresamente se hayan delegado funciones administrativas a un particular que es parte en un contrato de concesión, no es posible concluir que por la sola naturaleza de dicho contrato el particular ejerza funciones de naturaleza administrativa.
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Finalmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 dispone que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el artículo 15 del Código General del Proceso establece una cláusula general o residual de competencia, al advertir que a la Jurisdicción Ordinaria le corresponde el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por ley a otra jurisdicción y, en específico, le corresponde a su especialidad civil el conocimiento de los asuntos que no han sido expresamente atribuidos por ley a otra especialidad de la Jurisdicción Ordinaria.
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La Sala concluye que, en virtud de las consideraciones expuestas, la competencia para conocer de la demanda subyacente al presente conflicto corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil. Ello teniendo en cuenta que la demanda se presentó en contra de un particular con el fin de declarar su responsabilidad civil extracontractual. Aunque la demandada firmó un contrato con el entonces Instituto Nacional de Concesiones (hoy, Agencia Nacional de Infraestructura), tal como lo expuso el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Sección Tercera Oral del Circuito de Bogotá, lo cierto es que su naturaleza es privada y no pública. Además, no ejerce funciones administrativas, pues en el contrato no se pactó nada al respecto, ni obra en el expediente ni en el sitio web de la ANI registro alguno de un acto administrativo que cumpla los requisitos del artículo 111 de la Ley 489 de 1998. De ese modo, resulta aplicable la competencia residual de la Jurisdicción Ordinaria Civil derivada de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 15 del Código General del Proceso.
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Por las razones expuestas, la Corte concluye que la competencia para conocer de la demanda que motivó el presente conflicto de jurisdicción es de la Jurisdicción Ordinaria Civil. Por lo tanto, esta Corporación lo resolverá en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá conocer de la demanda presentada por el señor J.A.P.A. contra la Concesión Autopista Bogotá G. S.A. en reorganización. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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En aplicación de la cláusula residual de competencia de que trata el artículo 15 del Código General del Proceso, la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer las demandas de responsabilidad extracontractual en contra de un particular responsable de la ejecución de un contrato de concesión, cuando este no ejerce funciones administrativas.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,
Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Sección Tercera Oral del Circuito de Bogotá y DECLARAR que el Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por el señor J.A.P.A., mediante apoderado judicial, contra la Concesión Autopista Bogotá G. S.A. en reorganización.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1614 al Juzgado Doce Civil del Circuito de Bogotá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Sección Tercera Oral del Circuito de Bogotá.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Documento digital “01Cuadernoprincipal”, folio 53.
[2] Documento digital “01Cuadernoprincipal”, folio 43.
[3] Documento digital “01Cuadernoprincipal”, folios 43 - 44.
[4] Documento digital “01Cuadernoprincipal”, folio 75.
[5] Documento digital “02AutoResuelveExcepcionPrevia2018-00561”, folio 3. El 7 de octubre de 2019, la Concesión Autopista Bogotá G. S.A. en reorganización, presentó memorial ante el juzgado llamando en garantía a Seguros Generales Suramericana S.A. Lo anterior, ya que ambas compañías suscribieron una Póliza de Seguro de Responsabilidad Extracontractual con el fin de cubrir riesgos relacionados con la ejecución del contrato de concesión antes referido. El 8 de noviembre de 2019, por su parte, el Juzgado de Doce Civil del Circuito aceptó el llamamiento en garantía. El 21 de enero de 2020, el apoderado de la empresa de seguros solicitó al despacho declarar su falta de jurisdicción, argumentando que la demandada ejerce funciones administrativas y, en consecuencia, que la competencia para conocer la demanda sería de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los anteriores hechos se extrajeron de los documentos digitales “01Cuadernoexcepcionesprevias” y “02Cuadernodosllamadoengarantia”.
[6] Documento digital “02AutoResuelveExcepcionPrevia2018-00561”, folio 2.
[7] Documento digital “02AutoResuelveExcepcionPrevia2018-00561”, folio 3.
[8] Documento digital “07.- 03-08-2021 CONFLICTO DE COMPETENCIA 2021-00061”, folio 3.
[9] Documento digital “07.- 03-08-2021 CONFLICTO DE COMPETENCIA 2021-00061”, folio 4.
[10] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[11] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[12] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[13] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] M.D.F.R..
[15] Sentencias T-609 de 2014. M.J.I.P.P. y T-158 de 2018. M.G.S.O.D..
[16] https://www.funcionpublica.gov.co/glosario/-/wiki/Glosario+2/Funci%C3%B3n+Administrativa
[17] Corte Constitucional. Sentencia C-037 de 2003. M.Á.T.G.. Reiterada por el Consejo de Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 8 de junio de 2020. Expediente 52001-23-33-000-2016-00143-02(65819). C.M.A.M..
[18] Ver al respecto: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Subsección A. Auto del 8 de junio de 2020. Expediente 52001-23-33-000-2016-00143-02(65819). C.M.A.M. y Sentencia del 5 de mayo de 2020. Expediente 05001-23-31-000-2008-00776-01 (48961). C.A.M.P..
[19] Sentencia C-233 de 2002. M.Á.T.G..
