Auto nº 1561/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022

1. La demanda de controversias concursales. El 27 de noviembre de 2019, la Sociedad de Acueducto, Alcantarillado y Aseo de Barranquilla S.A. E.S.P (en adelante, “Triple A”) interpuso acción de controversias concursales con solicitud de medida cautelar ante la Delegatura de Procedimientos de Insolvencia de la Superintendencia de Sociedades (en adelante, la “Superintendencia de Sociedades”)[1], en contra del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S. y el municipio de S., Atlántico[2]. Esto, por considerar, en síntesis, que las entidades demandadas no han reconocido la acreencia de $47.538.169.104 a su favor en el acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., pese a que la Superintendencia de Sociedades ordenó la inclusión de dicha deuda en el acuerdo mediante sentencia No.180-000043 de 19 de septiembre de 2012.

2. En tales términos, Triple A solicitó como pretensiones que (i) se declare (a) que el promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., Atlántico, “incumplió el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia No. 180-000043 del 19 de septiembre de 2012 proferida por la Delegatura para Procedimientos de Insolvencia”[3], (b) que el promotor del acuerdo “debe suspender la ejecución del acuerdo de reestructuración de pasivos”[4], (c) que el promotor del acuerdo debe convocar nuevamente a votación el acuerdo de reestructuración de pasivos de forma inmediata, para que el mismo sea reformado en concordancia con la sentencia antes mencionada y, en subsidio, (d) que el promotor debe reformar el acuerdo de restructuración, en el sentido de incorporar la acreencia de Triple A reconocida en la mencionada sentencia. Además, solicitó que (ii) se condenara en costas a los demandados.

3. Rechazo de la demanda. El 1° de junio de 2020, la Superintendencia de Sociedades rechazó la demanda y ordenó su remisión a los juzgados administrativos de Barranquilla[5]. En criterio de dicha autoridad, “las pretensiones de la demanda en estudio exceden el ámbito de competencia asignada a la Superintendencia de Sociedades en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999”, por cuanto las mismas implican un “pronunciamiento sobre el incumplimiento de una sentencia, cuando la competencia del Despacho se restringe, de una parte, al conocimiento sobre la existencia, eficacia, validez y oponibilidad del acuerdo de reestructuración o de alguna de sus cláusulas, y de otra, resolver sobre cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre estas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo”[6]. Consideró que carecía de competencia para conocer de la demanda, por cuanto las pretensiones de la misma “persiguen hacer efectivo un derecho reconocido en una sentencia, y no que se dirima un conflicto entre las partes”[7].

4. Remisión del expediente y conflicto de competencias. El proceso correspondió por reparto al Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Barranquilla. Mediante auto de 5 de agosto 2020, dicha autoridad resolvió “declar[ar] [un] conflicto negativo de competencia”[8]. Esto, por considerar que “las pretensiones no están dirigidas a la realización de algún control de legalidad que deba tramitarse ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, por alguno de los medios dispuestos en el artículo 155 del CPACA”[9], por cuanto “lo que busca la parte demandante es el cumplimiento de una sentencia dictada por la Superintendencia de Sociedades”[10]. En criterio de dicha autoridad, el cumplimiento de las obligaciones contenidas en una sentencia debe ser adelantado por la autoridad que profirió la decisión de acuerdo a lo previsto en el artículo 24 del Código General del Proceso (CGP), en este caso, la Superintendencia de Sociedades.

5. Adicionalmente, el Juzgado sostuvo que, conforme al artículo 139 del CGP, los conflictos de “competencia”[11] suscitados entre autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales y jueces deben ser resueltos por el superior jerárquico de la autoridad judicial desplazada. De este modo, resolvió remitir el expediente al Tribunal Administrativo del Atlántico para que resolviera el conflicto de competencia[12].

6. Conflicto de jurisdicciones. El asunto fue repartido a la Sala de Decisión Oral, Sección B, del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Atlántico[13]. El 27 de octubre de 2020, dicha autoridad resolvió: (i) declarar que en el caso bajo estudio “no hay conflicto de competencia sino conflicto de jurisdicciones”[14]; (ii) declarar su falta de competencia para conocer de dicho conflicto y (iii) remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

7. Argumentó que en este caso “no se originó un conflicto de competencia sino uno de jurisdicciones”[15], porque la Superintendencia de Sociedades actúa “en remplazo del juez ordinario en asuntos concursales”[16], mientras que el Juzgado Cuarto Administrativo Oral de Barranquilla actúa como parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por lo tanto, ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, pues dicha autoridad es la competente para dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de acuerdo a lo previsto en el numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996.

8. Envío del expediente a la Corte Constitucional y reparto. El 2 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Atlántico remitió el expediente a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Posteriormente, mediante auto del 5 de mayo de 2021 y con fundamento en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, esta misma autoridad ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido al despacho de la magistrada sustanciadora el 24 de junio de 2022[17].

1. Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para conocer de los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

10. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla y la Superintendencia de Sociedades, la cual versa sobre la competencia para conocer de la acción de controversias concursales con solicitud de medida cautelar instaurada por Triple A en contra del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., Atlántico, y el municipio de S., por el presunto incumplimiento de la sentencia No. 180-000043 de 19 de septiembre de 2012 dictada por la Superintendencia de Sociedades, al no incluir una acreencia a su favor en el acuerdo de restructuración de dicho municipio. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de verificarse el cumplimiento de tales presupuestos, la Sala se referirá a la competencia jurisdiccional de la Superintendencia de Sociedades para conocer de las acciones de controversias concursales (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

3. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

11. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades de diferentes jurisdicciones que administran justicia “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[18]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[19], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

    Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones

1. Presupuesto subjetivo

   Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [20].

2. Presupuesto objetivo

   Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[21].

3. Presupuesto normativo

   Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[22].

12. La acreditación de estos presupuestos es una condición para emitir un pronunciamiento de fondo. Por el contrario, la Corte debe declarase inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con algunas de estas exigencias.

13. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala constata que la controversia para conocer la acción de controversias concursales con solicitud de medida cautelar instaurada por Triple A en contra del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., Atlántico, y el municipio de S., configura un conflicto de jurisdicciones.

    (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones: (i) el Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla, que pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[23] y (ii) la Superintendencia de Sociedades, que forma parte funcionalmente de la jurisdicción ordinaria. En efecto, mediante auto 1105 de 2021, la Corte Constitucional determinó que la Superintendencia de Sociedades cumple “funciones jurisdiccionales en el ámbito del derecho comercial-civil” y, de este modo, desplaza la competencia de los jueces civiles cuando ejerce funciones jurisdiccionales. Lo anterior, con fundamento en el parágrafo 3º del artículo 24 del CGP.

    (ii) Cumple con el presupuesto objetivo, porque versa sobre el conocimiento de la acción de controversias concursales con solicitud de medida cautelar presentada por Triple A, en contra del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., Atlántico, y el municipio de S., la cual debe ser decidida en un trámite de naturaleza judicial.

    (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que ambas autoridades judiciales expusieron las razones de índole legal por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 y 4 supra).

4. Competencia de la Superintendencia de Sociedades para conocer de acciones concursales

14. La Ley 550 de 1999 estableció un régimen de intervención del Estado en la economía, que permite a varias entidades, entre ellas las entidades territoriales[24], celebrar acuerdos de restructuración “con el objeto de corregir deficiencias que presenten en su capacidad de operación y para atender obligaciones pecuniarias, de manera que tales empresas puedan recuperarse dentro del plazo y en las condiciones que se hayan previsto en el mismo”[25].

15. El inciso tercero del artículo 116 de la Constitución Política prevé que, excepcionalmente, la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. En desarrollo de esta norma, la Ley 550 de 1999 en su artículo 37 habilitó a la Superintendencia de Sociedades para que sea la autoridad competente para dirimir judicialmente “las controversias relacionadas con la ocurrencia y reconocimiento de cualquiera de los presupuestos de ineficacia”[26] de los acuerdos de restauración de pasivos regulados en dicha ley. Así mismo, la norma previó que “las demandas relacionadas con la existencia, eficacia, validez y oponibilidad o de la celebración del acuerdo o de alguna de sus cláusulas, sólo podrán ser intentadas ante la Superintendencia”[27].

16. Dicha disposición también prevé que la Superintendencia de Sociedades es competente para resolver, en única instancia y a través de un procedimiento verbal sumario, “cualquier diferencia surgida entre el empresario y las partes, entre éstas entre sí, o entre el empresario o las partes con los administradores de la empresa, con ocasión de la ejecución o terminación del acuerdo, distinta de la ocurrencia de un presupuesto de ineficacia de los previstos en esta ley”[28]. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, se trata de una competencia “restringida y excepcional”[29], otorgada a la Superintendencia de Sociedades “para que defina en única instancia algunas vicisitudes de los acuerdos de reestructuración”[30]. Del mismo modo, la doctrina de la Superintendencia de Sociedades ha señalado que esta competencia no faculta a dicha autoridad “para decidir sobre la existencia, o conflictos derivados de las obligaciones post-Acuerdo, ni para tramitar procesos ejecutivos sobre tales obligaciones. Tales asuntos deben ser tramitados ante la justicia ordinaria”[31].

17. En ejercicio de esta competencia, la entidad ha proferido múltiples pronunciamientos sobre conflictos en la ejecución de acuerdos de estructuración de pasivos de entidades territoriales del orden municipal, particularmente, algunos relacionados sobre la inclusión de acreencias y derechos de voto derivado de sanciones moratorias reconocidas en procesos ejecutivos[32], así como del incumplimiento de acuerdos de reestructuración[33].

18. Regla de decisión. Con base en lo anterior, la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de los procesos judiciales derivados de la ejecución de los acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales. Entre estos se encuentran las controversias relacionadas con la inclusión de acreencias previamente reconocidas en procesos judiciales a los acuerdos de restructuración de pasivos de municipios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999.

19. La Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de la acción de controversias concursales que suscita el conflicto sub examine. La Sala considera que la Superintendencia de Sociedades es la autoridad competente para conocer de la acción de controversias concursales con solicitud de medida cautelar presentada por Triple A en contra del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., Atlántico, y el municipio de S.. Esto, por tres razones:

    19.1. Primero. El caso bajo estudio plantea una controversia sobre la ejecución de un acuerdo de reestructuración de pasivos, en los términos del inciso segundo del artículo 37 de la Ley 550 de 1999. En efecto, la Sala considera que las pretensiones planteadas por Triple A corresponden a un reparo concreto sobre la ejecución del acuerdo de restructuración, a saber, la inclusión de una acreencia en dicho acuerdo que ya había sido reconocida por la Superintendencia de Sociedades. En efecto, la entidad accionante busca controvertir aspectos típicamente relacionados con la ejecución y contenido del acuerdo de restructuración, lo cual, de acuerdo a lo previsto en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999, debe ser conocido por la Superintendencia de Sociedades en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.

    19.2. Segundo. Las pretensiones de la demanda tienen como objeto la declaratoria tanto del incumplimiento de una obligación contenida en una sentencia, como de las obligaciones que se generarían para las accionadas con ocasión de dicho incumplimiento. Las autoridades en conflicto consideraron que las pretensiones de Triple A pretendían realmente la ejecución de una sentencia, tratándose en realidad de una suerte de mero proceso ejecutivo. No obstante, la Sala considera que las pretensiones de la acción, tal y como fueron planteadas por el accionante, son de naturaleza declarativa y no escapan a la competencia de la Superintendencia de Sociedades. Esto, porque las pretensiones de la acción van encaminadas, de un lado, a la declaratoria del incumplimiento por parte de las entidades accionadas de lo ordenado en una sentencia en el marco de un proceso de reestructuración de pasivos y, por otro, las pretensiones pretenden la declaratoria de ciertas obligaciones que derivarían de dicho incumplimiento. Estas pretensiones son sustancialmente distintas a aquellas que buscan la ejecución de una obligación clara, expresa y exigible en el marco de un proceso ejecutivo.

    19.3. Tercero. En cualquier caso, en el asunto sub examine no se cumple con los presupuestos para que el proceso sea conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esto, por cuanto las controversias sobre la ejecución de acuerdos de reestructuración de pasivos de entidades territoriales no se enmarcan en ninguna de las causales previstas en el artículo 104 del CPACA para activar la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Además, esta controversia se encuentra exceptuada del conocimiento de dicha jurisdicción, en los términos del artículo 105.2 del CPACA[34].

20. Conclusión. En tales términos, la Sala concluye que la acción presentada por Triple A en contra de del promotor del acuerdo de reestructuración de pasivos del municipio de S., Atlántico, y el municipio de S. debe ser conocida por la Superintendencia de Sociedades de acuerdo a lo previsto en el artículo 37 de la Ley 550 de 1999, habida cuenta de que se trata de una controversia que versa sobre la ejecución de un acuerdo de restructuración de pasivos de una entidad territorial. En consecuencia, remitirá el expediente a la Superintendencia de Sociedades para lo de su competencia y para que comunique de esta decisión a las partes del proceso y al Juzgado Cuarto Administrativo de Barranquilla.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,