Auto nº 1570/22 de Corte Constitucional, 19 de Octubre de 2022

1. El 31 de julio de 2019, la Federación Colombiana de Municipios instauró demanda ejecutiva contra el Distrito de T. (Antioquia). La accionante solicitó al juez civil librar mandamiento de pago en contra de la entidad demandada por el valor de $71.496.032[1], más los intereses moratorios causados. Según la actora, este valor está contenido en un “título ejecutivo complejo” compuesto por: i) el contrato interadministrativo del 26 de mayo de 2004[2]; ii) el acuerdo de pago del 27 de enero de 2009[3]; iii) el oficio DNS-2010-00-594 del 26 de marzo de 2010[4]; iv) el certificado del 29 de septiembre de 2010[5]; v) la Resolución 31 del 6 de febrero de 2018[6] junto con sus constancias de notificación y ejecutoria[7]; y vi) los artículos 10[8], 11[9] y 159[10] de la Ley 769 de 2002.

   La demandante expuso que el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 la autorizó a implementar y mantener actualizado el sistema integrado de información sobre multas y sanciones por infracciones de tránsito (en adelante SIMIT) y a percibir el diez por ciento (10%) por la administración de dicho sistema. Bajo ese contexto, la actora manifestó que el 26 de mayo de 2004 suscribió un contrato interadministrativo con el Distrito de T. (Antioquia)[11], con el propósito de que aquélla le girara el 10% del recaudo “dentro de los veinte días hábiles siguientes a la operación de recaudo, sin que para ello se requiera la presentación de cuentas de cobro, órdenes de pago, ni de documento alguno, ni de aprobación DEL MUNICIPIO, ni de la Federación Colombiana de Municipios (…)”[12]. En igual sentido, el 27 de enero de 2009 las partes firmaron un acuerdo de pago para que el ente territorial transfiriera la suma de $95.496.032. Este valor corresponde a las multas y sanciones recaudadas durante el periodo comprendido entre el 8 de noviembre de 2002 y el 31 de diciembre de 2007.

   Según la demanda, el acuerdo de pago fue incumplido parcialmente por la entidad accionada[13]. La accionante indicó que el 29 de septiembre de 2010 el municipio pagó únicamente la suma de $24.000.000. Por tal motivo, a través de la Resolución 31 del 6 de febrero de 2018[14], la actora declaró el incumplimiento del Distrito de T. (Antioquia). En consecuencia, manifestó que liquidó el saldo de la deuda por un valor de $71.496.032[15].

   La Federación Colombiana de Municipios consideró que la controversia debe ser dirimida por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Fundó su posición en la providencia del 4 de noviembre de 2009 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la judicatura[16]. En ella, la citada Corporación estableció que este tipo de pretensiones: “(…) no van dirigidas a una ejecución con base en una providencia judicial proferida por la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, como tampoco proviene de un[a] controversia surgida de un contrato estatal, sino que esta surge del mandato legal previsto en el artículo 10 de la Ley 769 de 2002,(…) Como se puede [a]preciar, el origen de la pretensión objeto de la presente demanda ejecutiva lo constituye el precepto legal antes referido; de donde se infiere con claridad, que en manera alguna corresponde a las acciones ejecutivas de las que por disposición de la ley corresponde a la Jurisdicción [de lo] contencios[o] administrativ[o], tal como lo prevé el artículo 134B del Código Contencioso Administrativo, (…)”[17].

2. La actuación le correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de T. (Antioquia). Mediante Auto 489[18] del 16 de agosto de 2019[19], dicha autoridad judicial decidió no librar mandamiento de pago. Al respecto, sostuvo que la Resolución 31 de 2018 no tiene carácter de título ejecutivo porque no cumple con las condiciones establecidas en el artículo 297.4 del CPACA[20]. En concreto, indicó que no existe constancia de que el acto administrativo allegado corresponda a la copia auténtica de su primer ejemplar. Por lo tanto, indicó que no es posible atribuirle mérito ejecutivo.

3. El 20 de agosto de 2019, la accionante presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra dicha decisión[21]. Por un lado, expresó que en este caso no deben ser tenidas en cuenta las disposiciones del CPACA, sino los artículos 422 y subsiguientes del Código General del Proceso[22]. Estas normas regulan los procesos ejecutivos adelantados ante la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Por otro lado, reiteró que el “título ejecutivo objeto de la demanda es de carácter complejo” y que en ese caso está exento de cumplir con las ritualidades del articulo 297.4 del CPACA. Por último, la actora presentó un documento en el que manifestó que la copia de la Resolución 31 del 6 de febrero de 2018 es auténtica del primer ejemplar[23].

4. A través del Auto 539[24] del 17 de septiembre de 2019[25], el Juzgado Primero Civil del Circuito de T. decidió no reponer su decisión. En consecuencia, concedió el recurso de apelación en el efecto devolutivo. Expuso que el título ejecutivo no está enmarcado dentro de los supuestos del artículo 422 del Código General del Proceso. Por el contrario, en ese caso debían ser aplicadas las disposiciones del CPACA, pues las partes involucradas eran “entidades públicas”[26]. En tal sentido, encontró que la accionante no allegó, en el momento procesal oportuno, constancia de que la copia auténtica correspondiera al primer ejemplar, conforme a la exigencia del artículo 297.4 del CPACA.

5. Por Auto 67 del 11 de mayo de 2021[27], la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Antioquia declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda. Por consiguiente, ordenó remitir el expediente al Juzgado Administrativo de T.[28]. Fundamentó su decisión en los artículos 104.6[29] y 297[30] del CPACA. Sostuvo que la obligación está contenida en la Resolución 31 de 2018. Tal decisión es un acto que está sujeto al control de la jurisdicción de lo contencioso administrativo[31]. Particularmente, puntualizó que“(…) de los hechos y las pretensiones se desprende que no resulta ser tal, y en esa medida, siendo el título ejecutivo la Resolución 31 del 6 de febrero de 2018, el conocimiento del presente proceso no corresponde a la rama civil”[32]. Por último, señaló que los argumentos manifestados por la actora respecto de la competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil no pueden ser tenidos en cuenta, en particular, porque las providencias citadas fueron proferidas en vigencia del Decreto 01 de 1984, el cual está derogado por la Ley 1437 de 2011.

6. La demanda le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de T. (Antioquia). Mediante Auto 339[33] del 29 de julio de 2021[34], ese despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer del proceso y propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Manifestó que: (i) la obligación que la demandante pretende ejecutar tiene fundamento en la Ley 769 de 2002; (ii) el título ejecutivo presentado no corresponde a las definiciones previstas en el artículo 297 del CPACA; y (iii) a pesar de la existencia de un contrato interadministrativo, este constituye “(…)junto con los demás documentos, requisitos accesorios a la fuente primigenia de la obligación (…)”[35]. Añadió que el Consejo Superior de la Judicatura ha atribuido estos casos a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, al considerar que:

   “(…) En consecuencia el título ejecutivo en el cual consta una obligación clara, expresa y exigible lo constituye el artículo 10 de la Ley 769 de 2002, que otorgó a favor de la FEDERACIÓN COLOMBIANA DE MUNICIPIOS, en este caso la parte actora, el 10% del total de las multas y sanciones por infracciones de tránsito que se paguen dentro del territorio Nacional como contraprestación de la administración del Sistema Integrado de Información sobre Multas y Sanciones por Infracciones de Tránsito SIMIT, la cual se causa desde la entrada en vigencia de la Ley. Entonces al tenerse que el título ejecutivo base de la presente reclamación, lo constituye un mandato legal se tiene que la competente para conocer es la Jurisdicción Ordinaria Civil a la luz de lo normado en el artículo 422 del Código General del Proceso,(...)” [36].

   Por último, concluyó que “ (…) en aplicación al principio de literalidad y de especialidad que rigen a los procesos ejecutivos conocidos por esta Jurisdicción considera este Despacho que el presente caso debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria civil y por lo tanto es ésta quien debe tramitar el proceso de la referencia (…)”[37].

7. Por medio de Oficio 235 del 05 de agosto de 2021[38], el Juzgado Segundo Administrativo de T. remitió el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura – Seccional Antioquia. Sin embargo, aquélla devolvió el expediente al Juzgado Segundo Administrativo de T. [39] con fundamento en el artículo 241.11[40] de la Constitución.

8. El proceso fue remitido el 24 de agosto de 2021 a la Corte Constitucional por parte del Juzgado Segundo Administrativo de T.[41]. En reunión virtual con la Comisión de CJU del 29 de julio de 2022, la Presidenta de la Corporación repartió el caso al Magistrado Sustanciador[42]. La Secretaría General de la Corte remitió el expediente a este despacho el 2 de agosto siguiente[43].

Competencia

1. La Corte es competente para resolver los conflictos de competencia[44] entre jurisdicciones de conformidad con el artículo 241.11 de la Carta[45].

   Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[46]

2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: i) se rehúsan asumir el conocimiento de un mismo asunto, por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción); o, ii) pretenden resolver la controversia, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto positivo de jurisdicción)[47].

3. En ese sentido, mediante el Auto 155 de 2019[48], esta Corporación precisó que su configuración requiere la concurrencia de los siguientes tres presupuestos:

   (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[49].

   (ii) Presupuesto objetivo: requiere que exista una causa judicial sobre la cual se genere la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional, sobre el cual deba definirse la competencia[50].

   (iii) Presupuesto normativo: demanda que las autoridades judiciales en colisión manifiesten expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no, competentes para conocer la controversia[51].

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los presupuestos de un conflicto de jurisdicciones:

   (i) El conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a distintas jurisdicciones. De un lado, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Antioquia y, del otro, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de T. (Antioquia).

   (ii) Existe una controversia entre ambos despachos en relación con cuál es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por la Federación Colombiana de Municipios. El propósito de la acción es librar mandamiento de pago en contra del Distrito de T. por el valor de $71.496.032. Esta obligación está contenida en “un título ejecutivo complejo”[52].

   (iii) Ambos despachos enuncian fundamentos jurídicos que soportan sus posiciones. Por un lado, la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Antioquia argumentó su falta de jurisdicción con fundamento en los artículos 104.6[53] y 297[54] del CPACA. Por otro lado, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de T. invocó los artículos 10[55] de la Ley 769 de 2002 y 297 del CPACA, así como la jurisprudencia de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual la competencia para conocer de estos temas es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.

   Asunto objeto de decisión y metodología de decisión

5. La Corte Constitucional dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Antioquia y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de T. (Antioquia). Para tal efecto, se referirá a: (i) la naturaleza de los títulos ejecutivos complejos; (ii) la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos en los que se busca hacer exigible un título ejecutivo complejo derivado de un contrato estatal; y, (iii) resolverá el caso concreto.

   Naturaleza de los títulos ejecutivos complejos

6. Título ejecutivo y su naturaleza. De acuerdo con lo establecido en el artículo 422[56] del Código General del Proceso, un título ejecutivo es un documento que contiene una obligación clara, expresa y exigible. Sobre dichas características, la Sentencia T-747 de 2013[57] adujo que:

   “Es clara la obligación que no da lugar a equívocos, en otras palabras, en la que están identificados el deudor, el acreedor, la naturaleza de la obligación y los factores que la determinan. Es expresa cuando de la redacción misma del documento, aparece nítida y manifiesta la obligación. Es exigible si su cumplimiento no está sujeto a un plazo o a una condición, dicho de otro modo, si se trata de una obligación pura y simple ya declarada”.

7. Tipos de títulos ejecutivos y sus características. La Corte Constitucional ha hecho referencia a dos tipos de títulos ejecutivos. (1) “Título ejecutivo singular”, esto es, aquel que está contenido o constituido en un solo documento y (2) “Título ejecutivo complejo”, es decir, “cuando la obligación está contenida en varios documentos.”[58]. Asimismo, el Consejo de Estado ha establecido en Sentencia del 31 de enero de 2008[59] como ejemplos de títulos ejecutivos singulares: los títulos valores como las letras de cambio, cheques, pagarés, etc. Por su parte, los títulos ejecutivos complejos pueden ser “los derivados de un contrato”, dado que además de estar conformados por el negocio jurídico, lo integran las actas de ejecución, las constancias de cumplimiento y de recibo, la liquidación y/o demás documentos.

   Adicionalmente, en relación con las características del título ejecutivo complejo, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha expresado que debe cumplir con condiciones básicas de forma y de sustancia como las siguientes:

   “(i) las primeras se refieren a que los documentos en los que consta la obligación deben ser auténticos y emanar del deudor o de su causante, por ejemplo, de una decisión condenatoria proferida por un juez o un tribunal u otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva.

   (ii) las segundas se traducen en que las obligaciones a favor del ejecutante o de su causante y a cargo del ejecutado o de su causante deben ser claras, expresas y exigibles.”[60]

   Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer procesos ejecutivos en los que se pretende exigir un título ejecutivo complejo que deriva de un contrato estatal

8. Reglas generales de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de procesos ejecutivos. El artículo 104 del CPACA dispone que “[l]a Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”(Subrayado fuera del texto original)

   Adicionalmente, el numeral 6° del artículo 104 ibídem establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce, entre otros, de los siguientes procesos: “6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.”. Además, el artículo 297.3[61] del CPACA dispone que prestan mérito ejecutivo los siguientes documentos: (i) los contratos; (ii) los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento; (iii) el acta de liquidación del contrato; y, (iv) cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones[62].

9. La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativa para conocer de títulos ejecutivos que tengan origen en un contrato estatal. El artículo 75 de la Ley 80 de 1993 establece que: “(…) el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa.”. Al estudiar esta norma, la Corte Constitucional expresó lo siguiente: “(…) es más congruente con el sistema judicial la denominada continuidad del juez, esto es, que el mismo juez que conoce de las controversias contractuales en las que sea parte una entidad estatal sea aquél que tramite los procesos ejecutivos derivados de dichos actos, por tratarse de asuntos afines.”[63].

   Igualmente, el Consejo de Estado ha establecido que: “(…) cuando la obligación que se cobra deviene de un contrato estatal, por regla general, el título ejecutivo tiene el carácter de complejo, en la medida en que no se encuentra conformado solamente por el negocio jurídico, sino también por otros documentos como actas y facturas elaboradas por la administración y por el contratista, en los que conste la existencia de la obligación a favor de este último y a partir de los cuales sea posible deducir de manera clara y expresa tanto su contenido como su exigibilidad.”[64]. (Subrayado fuera del texto original)

   Por tal razón, en eventos anteriores, donde se plantea un conflicto de jurisdicciones producto de un proceso ejecutivo que tiene origen en un contrato estatal, la Corte Constitucional ha señalado que la autoridad competente es la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En Auto 989 de 2021[65], por ejemplo, esta Corporación estableció que: “(…) cuando se trata de las mismas partes que suscribieron el negocio jurídico, la jurisdicción competente para dirimir la controversia de naturaleza ejecutiva será la misma que conoce de los demás conflictos derivados del contrato”. En ese caso, la regla de decisión aplicable fue la establecida en el Auto 403 de 2021[66] según la cual “[c]uando una entidad estatal incorpore derechos en títulos-valores en el marco de sus relaciones contractuales y quien fue parte en ese contrato la demande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el asunto, por tratarse de controversias derivadas del contrato estatal”.

10. La postura de la Sala de Disciplina judicial del Consejo Superior de la Judicatura sobre los procesos ejecutivos relacionados con la Ley 769 de 2002. En Auto del 21 de julio de 2016[67], la mencionada Corporación determinó que es la jurisdicción ordinaria la llamada a conocer de los títulos ejecutivos que tienen origen en un mandato legal. A su juicio, el artículo 10 de la Ley 769 de 2002 es el título ejecutivo base, por lo tanto, al ser este un mandato legal, la jurisdicción ordinaria es la llamada a conocer de su reclamación. En su momento, esta decisión tuvo salvamentos de voto[68], porque se trata de un título ejecutivo complejo que tiene origen en “la existencia de un contrato estatal”. Por lo tanto, de acuerdo con el sentir de las magistradas disidentes, “debió adscribirse el conocimiento del asunto al Juzgado (…) Administrativo (…), en virtud del origen contractual de la obligación de la que se pretende el cobro, así como la naturaleza de las partes en litigio”[69].

11. La jurisdicción del contencioso administrativo es la competente para conocer del presente asunto. En el presente caso, la Federación Colombiana de Municipios instauró demanda ejecutiva para que se libre mandamiento de pago en contra el Distrito de T.. Para ello, presentó un “título ejecutivo complejo” compuesto por: i) el contrato interadministrativo del 26 de mayo de 2004; ii) el acuerdo de pago del 27 de enero de 2009; iii) el oficio DNS-2010-00-594 del26 de marzo de 2010; iv) el certificado del 29 de septiembre de 2010; v) la Resolución 31 del 6 de febrero de 2018 junto con sus constancias de notificación y ejecutoria; y vi) los artículos 10, 11 y 159 de la Ley 769 de 2002. En el presente caso, la Sala Plena considera que el conocimiento de este asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en las razones que pasa a explicar:

12. Primero, basado en las pretensiones señaladas por la demandante, el litigio tiene origen en un título ejecutivo complejo derivado del contrato interadministrativo del 26 de mayo de 2004. La accionante argumenta que también conforman el título ejecutivo los siguientes documentos que se derivan de la ejecución de las obligaciones contenidas en el contrato estatal: (i) el acuerdo de pago del 27 de enero de 2009, (ii) el oficio DNS-2010-00-594 del 26 de marzo de 2010, (iii) el certificado del 29 de septiembre de 2010, y (iv) la Resolución 31 del 6 de febrero de 2018 junto con sus constancias de notificación y ejecutoria. Los anteriores actos están sujetos al derecho administrativo, por lo que el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de conformidad con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 del CPACA.

13. Segundo, el título ejecutivo complejo está compuesto, entre otros, por un contrato interadministrativo celebrado entre entidades públicas, a saber: la Federación Colombiana de Municipios y el Distrito de T.. El Consejo de Estado en Sentencia de fecha 3 de julio de 2020[70], al referirse a la competencia para conocer de procesos ejecutivos derivados de un contrato estatal entre entidades públicas, expresó que “[e]l numeral 6 del artículo 104 del CPACA dispone que la jurisdicción de lo contencioso administrativo esta instituida para conocer, entre otros asuntos, de los procesos ejecutivos originados en los contratos celebrados por entidades públicas”. En ese sentido, el conocimiento del asunto que nos ocupa debe asumirlo el juez de lo contencioso administrativo.

14. En tercer lugar y como se ha hecho en oportunidades anteriores[71], la Sala Plena considera que para el presente caso la postura del Consejo Superior de la Judicatura no es aplicable, en la medida en que existen diferencias entre el hecho generador de la obligación y la naturaleza compleja del título ejecutivo que se demanda. Sobre lo primero, el artículo 1494[72] del Código Civil establece que una obligación nace de: (i) la voluntad de las partes, (ii) la autonomía propia, (iii) la comisión de una conducta antijurídica y (iv) por disposición de la ley. En cambio, un título ejecutivo es entendido como un documento en el que consta una obligación clara, expresa y exigible[73].

    En ese sentido, no toda obligación constituye per se un título ejecutivo, pues como se explicó, el título ejecutivo exige que la obligación conste en un documento y, adicionalmente, que sea clara, expresa y exigible[74]. Además, tratándose de un título ejecutivo complejo, todos los documentos que lo componen deben cumplir con las condiciones de forma y de fondo establecidas por la ley[75] y la jurisprudencia[76].

    Así las cosas, el título a ejecutar que propone el demandante no deriva únicamente de la obligación establecida en los artículos 10, 11 y 159 de la Ley 769 de 2002, sino, principalmente, deriva de un contrato estatal, que junto con los demás actos que lo integran, presta mérito ejecutivo y que, por lo tanto, son susceptibles de exigir su cumplimiento ante el juez de lo contencioso administrativo, de acuerdo con los artículos 297.3 y 99.3 del CPACA.

15. En orden de lo expuesto, la Sala remitirá el expediente CJU-1394 al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de T. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y a la Sala Civil Familia del Tribunal Superior de Antioquia y al Juzgado Primero Civil del Circuito de T..

16. Regla de la decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer sobre las controversias relacionadas con la ejecución de títulos ejecutivos complejos que deriven o contengan como fundamento un contrato estatal. Esto, de acuerdo con lo expuesto en los artículos 104.6 del CPACA y 75 de la Ley 80 de 1993.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,