Auto nº 1593/22 de Corte Constitucional, 20 de Octubre de 2022
| Número de sentencia | 1593/22 |
| Fecha | 20 Octubre 2022 |
| Número de expediente | D-14812 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1593/22
IMPEDIMENTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION-No aceptar por no haberse acreditado su intervención en la expedición de la norma
Referencia: Expediente D-14812. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 “Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”.
Demandante: Miguel Santiago Pantoja León
Asunto: Auto que resuelve impedimento manifestado por la procuradora general de la nación.
Magistrada sustanciadora:
NATALIA ÁNGEL CABO
Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto en el presente juicio de constitucionalidad. Lo anterior con fundamento en los siguientes
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El ciudadano M.S.P.L. presentó demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 21 (parcial) de la Ley 2155 de 2021 “Por medio de la cual se expide la Ley de inversión social y se dictan otras disposiciones”. El ciudadano P.L. consideró que el inciso primero de la mencionada disposición normativa es contraria al artículo 333 de la Constitución Política. A continuación, se transcribe el artículo 21 de la Ley 2155 de 2021 y se subraya el aparte demandado:
“Artículo 21. Ampliación de la vigencia temporal del programa de apoyo al empleo formal (PAEF). Únicamente para aquellos potenciales beneficiarios que para el periodo de cotización de marzo de 2021 hubiesen tenido un máximo de cincuenta (50) empleados, amplíese desde mayo de 2021 hasta el mes de diciembre de 2021 el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), establecido en el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los Decretos Legislativos 677 y 815 de 2020 y la Ley 2060 de 2020, en las mismas condiciones y términos allí previstos, salvo por las modificaciones introducidas por la presente ley.
A las solicitudes realizadas bajo el amparo de este artículo no les aplicará el límite máximo de once solicitudes contenido en los artículos 1o, 2o, 4o y 5o del Decreto Legislativo 639 de 2020. En todo caso, solo se podrá recibir una vez el aporte estatal del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), por cada mes.
Se entenderá por empleados los descritos en el inciso primero del parágrafo 2 del artículo 3o del Decreto Legislativo 639 de 2020 y sus modificaciones.
A partir de la vigencia de la presente ley los aportes estatales que entrega el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF), se realizarán con cargo al Presupuesto General de la Nación. El Programa continuará en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PARÁGRAFO 1o. Si al momento de la postulación el potencial beneficiario cuenta con un número mayor de empleados al establecido en el presente artículo, este no perderá el acceso al PAEF. Sin embargo, no podrá ser beneficiario de aportes por un número mayor al de cincuenta (50) empleados.
PARÁGRAFO 2o. En el evento descrito en el parágrafo 1 del presente artículo, la determinación de los cincuenta (50) empleados priorizará a las empleadas, cuyo aporte estatal corresponde al 50% de que trata el inciso primero del parágrafo 5 del artículo 3o del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 6o de la Ley 2060 de 2020.
PARÁGRAFO 3o. En diciembre de 2021, el Gobierno nacional considerando los indicadores económicos, en especial el porcentaje de desempleo y la disponibilidad presupuestal existente, podrá disponer mediante decreto la extensión del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) máximo hasta el 31 de diciembre de 2022, únicamente para los potenciales beneficiarios que a marzo de 2021 cuenten con máximo 50 trabajadores.
En el evento de realizarse la extensión a que hace referencia este parágrafo, el Gobierno nacional determinará el número de meses adicionales por los que se otorgará el aporte estatal, y se entenderá que aplican las demás condiciones y términos del programa establecidos en el Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por los Decretos Legislativos 677 y 815 de 2020, la Ley 2060 de 2020 y la presente ley”.
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Por medio del Auto del 6 de septiembre de 2022 la magistrada sustanciadora: (i) admitió la demanda[1]; (ii) ordenó su fijación en lista y la comunicación del proceso a que hace referencia el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991; (iii) invitó a participar a diferentes entidades de acuerdo con el artículo 13 del referido Decreto y; (iv) ordenó correr “traslado a la señora Procuradora General de la Nación, por el término de treinta (30) días, para que rinda concepto”.
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El 6 de octubre de 2022, la Procuradora General de la Nación, M.C.B., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la disposición impugnada[2]. Esa funcionaria consideró que podría encontrarse inmersa en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. En particular, la Procuradora sostuvo que, aunque no intervino en la expedición de la disposición cuestionada, en su condición de Ministra de Justicia y del Derecho sí suscribió los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, “cuyo contenido material es reprochado en el proceso de la referencia al haber sido parcialmente reproducido en el precepto cuestionado al ordenarse la ampliación de la vigencia del programa de apoyo al empleo formal”. En consecuencia, la Jefa del Ministerio Público solicitó estudiar su impedimento y, en caso de estimarse procedente, correr traslado al V. General de la Nación.
Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver los impedimentos presentados por la Procuradora General de la Nación para rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad[3], de acuerdo con lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional y los artículos 27 del Decreto 2067 de 1991 y 98 del Acuerdo 02 de 2015[4].
El régimen de impedimentos aplicable al representante de la Procuraduría General de la Nación y alcance de la causal de impedimento por haber intervenido en la expedición de la norma demandada
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Esta Corporación ha sostenido de manera reiterada que el régimen de impedimentos y recusaciones, previsto en el capítulo V del Decreto 2067 de 1991 para los magistrados y conjueces de la Corte Constitucional, es aplicable a quien desempeñe el cargo de Procurador General de la Nación[5]. Por tanto, la Procuradora General de la Nación puede declararse impedida o ser recusada, si concurren las siguientes causales: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, con el demandante (Decreto 2067 de 1991 artículos 25 y 26).
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La Corte Constitucional ha sostenido que los impedimentos y recusaciones sólo proceden ante causales taxativas, tienen carácter excepcional y son de interpretación restrictiva[6]. Además, de acuerdo con la jurisprudencia aplicable, las causales de impedimento y recusación previstas para los magistrados de esta Corporación no pueden aplicarse con el mismo rigor al Procurador General de la Nación, por los siguientes motivos: (i) la función atribuida a esa autoridad es rendir concepto sobre la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de decidir sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte, sin perjuicio del importante rol que juega en el trámite de los procesos constitucionales y; finalmente, (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad[7].
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Según la jurisprudencia constitucional, la causal de impedimento o recusación por “haber intervenido en la expedición de la norma examinada” es objetiva[8]. Eso significa que su configuración se produce con la sola ocurrencia del hecho que la origina[9], es decir, cuando se demuestra que “existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”[10]. Por ende, esta Corporación ha señalado que dicha causal concurre, entre otros eventos[11], cuando el funcionario participó en la preparación del articulado o de la exposición de motivos[12], en la suscripción[13], en el debate parlamentario[14] o en la sanción de la norma bajo revisión constitucional[15].
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Estos parámetros los concretó la Corte Constitucional en un caso que ahora juzga similar al presente. En el Auto 1012 de 2021, la Sala Plena estudió la manifestación de impedimento formulada por la Procuradora General de la Nación para conceptuar sobre la constitucionalidad del artículo 130 de la Ley 1955 de 2019. El supuesto impedimento se fundaba en la causal por haber intervenido en la expedición de la norma. Sin embargo, los hechos en los cuales se basaba la manifestación de impedimento señalaban que la Procuradora General de la Nación participó en la creación de otra ley (la Ley 1819 de 2016), que sin embargo tenía una disposición muy similar al artículo 130 de la Ley 1955 de 2019, que era el demandado. Luego de reiterar que las causales de impedimento en procesos de constitucionalidad deben ser interpretadas de manera restrictiva, la Corte negó el impedimento, debido a que la “intervención de la funcionaria no se dio en el proceso de formación de la disposición acusada en el marco del trámite legislativo de la Ley 1955 de 2019”, sino que se produjo “en el proceso de formación de una norma distinta”.
Resolución del caso concreto
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En esta oportunidad, la Sala Plena considera que el impedimento no se debe aceptar. La Procuradora General de la Nación planteó la configuración de la causal de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada. Sin embargo, afirmó que concurría esta causal, dado que en su anterior condición de Ministra de Justicia y del Derecho, suscribió los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020, cuyo contenido material fue parcialmente reproducido en la Ley 2155 de 2021, objeto del presente proceso de control de constitucionalidad. La participación de la Procuradora en la suscripción de los Decretos Legislativos 639, 677 y 815 de 2020 puede corroborarse en el Diario Oficial en los números 51.308, 51.319 y 51.335. No obstante, no son estos Decretos Legislativos los que se someten a la revisión de la Corte Constitucional en el proceso de la referencia, sino una disposición de la Ley 2155 de 2021.
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La Procuradora M.C.B. no participó en el trámite legislativo de la Ley 2155 de 2021, que es la demandada en el proceso de la referencia, sino en los Decretos 639, 677 y 815 de 2020. Incluso si la Ley 2155 de 2021 trata sobre programas o instituciones previamente reguladas por los Decretos 639, 677 y 815 de 2020, la disposición normativa acusada en este proceso no se limita a reproducir las previsiones contenidas en tales decretos, sino que tiene por objeto ampliar la vigencia del Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF) establecida en los decretos mencionados, además con las precisiones allí contempladas. La Procuradora M.C.B. no intervino en la expedición de esta normativa sobre ampliación del referido periodo de vigencia del PAEF. Por tanto, no está incursa en la causal.
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En vista de lo anterior, se rechazará el impedimento y se ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
PRIMERO.- RECHAZAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la Procuradora General de la Nación, M.C.B., para emitir concepto dentro del expediente D-14812.
SEGUNDO.- Por Secretaría General, LEVANTAR la suspensión de términos del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991 para que la Procuradora rinda el concepto correspondiente.
N. y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] La demanda fue inicialmente inadmitida mediante Auto del 14 de junio de 2022. Posteriormente, fue rechazada mediante Auto del 28 de junio de 2022, en atención al informe de la Secretaría General de la Corte Constitucional del 23 de junio de 2022 en el que se indicó que, dentro del término de ejecutoria del auto inadmisorio, no se recibió ningún escrito de corrección de la demanda. Esa decisión fue anulada por la Sala Plena de esta Corporación mediante Auto del 27 de julio de 2022 debido a que el escrito de corrección de la demanda sí fue presentado dentro del término de ejecutoria correspondiente.
[2] El impedimento presentado por la procuradora general de la nación pasó al despacho de la magistrada sustanciadora mediante informe secretarial del 6 de octubre de 2022.
[3] Artículo 278 numeral 5 de la Constitución Política.
[4] En lo que se refiere a la competencia de la Corte Constitucional para resolver los impedimentos presentados por el procurador general de la nación para el ejercicio de su función de rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad pueden consultarse los Autos 1147 de 2021, 582 de 2021, 183 de 2021, 129 de 2021, 015 de 2020, 472 de 2018, 418 de 2018, 516 de 2015, 283 de 2012, 117 de 2012, 042 de 2009, 160 de 2008, 204 de 2007, 158 de 2004 y 053 de 2003, entre otros.
[5] “Ante la inexistencia de una norma especial que regule la presentación y trámite de los impedimentos planteados por la procuradora general de la nación en los procesos de constitucionalidad, sobre la base de lo dispuesto en la parte final del citado artículo 98 del Acuerdo 02 de 2015, este tribunal ha considerado pertinente el uso –por remisión– de los artículos 25 a 31 del Decreto 2067 de 1991, en los que no solo se definen el procedimiento y las causales aplicables para el trámite de los incidentes de recusación e impedimento, sino que también se excluye la posibilidad de recurrir a otros regímenes normativos distintos para tal efecto” Auto 202 de 2021.
[6] La Sentencia C-881 de 2011 señala que las causales de recusación tienen un “carácter excepcional y restrictivo, pues se originan en causales taxativas y su interpretación debe ser restringida. Así, los impedimentos y recusaciones resultan ser una facultad excepcional para el juez y las partes según sea el caso, pues con ello se busca evitar que los funcionarios evadan su deber jurisdiccional y que existan limitaciones excesivas al acceso a la administración de justicia”.
[7] Auto 1129 de 2021 y 888 de 2022.
[8] Auto 582 de 2021.
[9] Auto 310 de 2021.
[10] Auto 418 de 2017. Al respecto, la Corte precisó que esta participación excluye “aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo.” Al respecto, también pueden estudiarse los Autos 183 de 2021 y 113 de 2007, entre otros.
[11] Esta Corporación aceptó los impedimentos manifestados por el procurador general de la nación, entre otros eventos, cuando comprobó que esa autoridad (i) intervino verbal o por escrito ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada cámara, durante el trámite legislativo (ii) participó en la comisión redactora de la norma; (iii) remitió documentos a miembros del Congreso, interesados en la iniciativa legislativa en los que expresó reparos relacionados con la conveniencia y constitucionalidad de la norma acusada; o (iv) la presentó ante el Congreso de la República el proyecto de ley que dio origen a la norma demandada. Al respecto, se pueden consultar el Auto 183 de 2021, en los que se citan los autos 418 de 2017, A-366 de 2008, 327 de 2008, 298 de 2008, 203 de 2008, 191 de 2008, 182 de 2008, 302 de 2007, 214 de 2007, 126 de 2007, 104 de 2007, 040A de 2004 y 028A de 2004.
[12] Auto 593 de 2022, entre muchos otros.
[13] Auto 1147 de 2021.
[14] Auto 048 de 2021.
[15] Autos 202 de 2021, 183 de 2021, entre otros.
