Auto nº 1637/22 de Corte Constitucional, 2 de Noviembre de 2022
| Ponente | Diana Constanza Fajardo Rivera |
| Fecha de Resolución | 2 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-1270 |
Auto 1637/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas
Referencia: CJU-1270
Conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tuluá y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá D.C., dos (2) de noviembre de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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De acuerdo con la información obrante en el expediente,[1] el 21 de abril de 2021, el señor E.M.C.M., en calidad de Personero Municipal de San Pedro (Valle) interpuso acción popular contra Veolia Aseo Buga S.A. E.S.P, la Alcaldía de S.P. y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca con el propósito de obtener el amparo del derecho colectivo al medio ambiente sano de los habitantes de la Vereda Pantanillo, dados los efectos que causa la operación del Relleno Sanitario Presidente.[2]
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El 27 de abril de 2021, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga declaró su falta de competencia funcional para conocer de la acción popular dado que entre las accionadas se encuentra la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca, entidad administrativa del orden nacional y de acuerdo con el artículo 152.14 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), corresponde a los Tribunales Administrativos conocer en primera instancia de los asuntos relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento contra las autoridades del orden nacional.[3]
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El 6 de mayo de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca remitió por competencia el expediente a los juzgados civiles del circuito de Buga (Artículo 20.7 del Código General del Proceso). Argumentó que la jurisdicción contencioso-administrativa solo conoce de las acciones populares cuando el origen de la amenaza o el daño del derecho obedezca a los actos u omisiones de la entidad pública (Artículo 15 de la Ley 472 de 1998). De modo, que en este este caso donde presuntamente quien es responsable u origina el daño es V.A.B.S.E., persona privada dedicada a la prestación del servicio público domiciliario de aseo, como administradora del relleno sanitario y responsable de hacer un manejo adecuado de los olores, es una persona privada, la jurisdicción civil es la competente para asumir el caso.[4]
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Agregó, que lo anterior no obsta, para que las entidades públicas encargadas de proteger el derecho o el interés colectivo afectado: i) se les comunique el auto admisorio de la demanda (Artículo 21 de la Ley 472 de 1998); ii) estén obligadas a intervenir en la audiencia especial de pacto de cumplimiento (Artículo 27 de la Ley 472 de 1998); y iii) conformen el Comité de Verificación del Cumplimiento de la Sentencia –pacto- (Artículo 34 de la Ley 472 de 1998).
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El 14 de julio de 2021, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de T. rechazó por falta de jurisdicción el conocimiento de la acción popular, propuso el conflicto negativo de competencia y ordenó enviar a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto. En tal sentido, señaló que de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998 corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Al respecto, precisó que Veoila Aseo Buga S.A. E.S.P. es una empresa de servicios públicos que presta una función administrativa (Decreto 891 de 2002), y por tanto, está comprometida en la afectación del derecho colectivo cuya protección se reclama a través de la acción popular y que de acuerdo con lo regulado en los artículos 5 de la Ley 142 de 1994 y 110 de la Ley 489 de 1998, la prestación de servicios públicos puede ser confiada o encomendada en una persona privada.[5]
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Igualmente, destacó que la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca no solo debe concurrir al trámite en aplicación del artículo 21 de la Ley 472 de 1998 como organismo garante del derecho colectivo objeto de reclamación, sino que la misma se halla, a partir de su presunta omisión,[6] comprometida de forma directa con los hechos que originan o propician la supuesta afectación o agravio del derecho e interés colectivo referente al goce a un ambiente sano.
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Recibido el asunto en la Corte Constitucional, el 8 de julio de 2022, la Sala Plena de la Corporación decidió asignar el conocimiento del expediente de la referencia al despacho sustanciador, cuyo reparto se hizo efectivo el 12 de julio del mismo año.
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Competencia
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De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.
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Cumplimiento de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Este Tribunal ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[7]
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En ese sentido, se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:[8] (i) Presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;[9] (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;[10] y (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[11]
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En el presente caso se satisfacen los anteriores presupuestos porque: (i) el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, en esta ocasión, Juzgado Tercero Civil del Circuito de T., operador judicial que actuó como parte de la Jurisdicción Ordinaria y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, perteneciente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa (presupuesto subjetivo); (ii) el conflicto versa sobre el conocimiento de la acción popular promovida por E.M.C.M., en calidad de Personero Municipal de S.P., contra la Alcaldía de S.P., Veolia Aseo Buga S.A. E.S.P. y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca (presupuesto objetivo); y (iii) ambas autoridades jurisdiccionales enunciaron razonablemente fundamentos de índole legal, en los que soportan cada una de sus posiciones dirigidas a negar su competencia. Específicamente, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca argumentó que la demanda está dirigida contra una empresa privada que presta un servicio público y a quien corresponde la garantía directa del derecho colectivo (ver supra numerales 3 y 4), y que es el operador judicial quien debe comunicar y hacer parte a las entidades públicas en condición de garantes del derecho colectivo. Por su parte, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de T. advirtió que la garantía de los derechos colectivos podría concernir a una empresa prestadora de servicios públicos que cumple funciones administrativas (ver supra numerales 5 y 6) y por ende, el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción contenciosa (presupuesto normativo).
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De acuerdo con la regla general para dirimir conflictos de jurisdicciones de acciones populares en virtud de los artículos 9,[12] 14[13] y 15[14] de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente.[15]
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Concretamente frente a las acciones populares originadas por actos, acciones y omisiones de las empresas privadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que no constituyen ejercicio de función administrativa, la Corte ha señalado que su conocimiento corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil. En contraste, las acciones populares que se presenten por actos, acciones u omisiones de las empresas privadas de servicios públicos domiciliarios en ejercicio de función administrativa, consistente en el trámite y respuesta de las peticiones, quejas y recursos contra las decisiones de estas empresas, serán de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[16]
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El Auto 799 de 2021[17] es un pronunciamiento relevante sobre la materia. Allí, la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que “[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente” (subraya fuera del texto original).
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Más recientemente, a través del Auto 202 de 2022,[18] esta Corporación reiteró la anterior subregla, al conocer de un conflicto interjurisdiccional suscitado en el marco de una acción popular promovida en contra de un municipio y una corporación autónoma regional, por las consecuencias que habría generado un derrumbe sobre unas viviendas. En esa oportunidad, se concluyó que la competencia recaía sobre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Como fundamento, la Sala analizó el contenido de la demanda y constató que, en efecto, el actor atribuía una presunta omisión a entidades públicas, relacionada con la realización de obras públicas dirigidas a mitigar los riesgos de los eventos de la naturaleza. Puntualmente, el actor demandada de las entidades “ejecutar acciones frente a la emergencia, así como las labores necesarias para su rehabilitación y reconstrucción.”[19]
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En ese sentido, es claro que por lo menos desde el Auto 799 de 2021 la Corte Constitucional ha precisado que, en el marco de las acciones populares ejercidas en contra de entidades tanto públicas como privadas, la asignación de la competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo depende estrictamente de que la demanda involucre actos, acciones u omisiones de entidades públicas o de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, lo cual deberá ser constatado por el juez que dirime el conflicto interjurisdiccional, sin que ello implique o pueda asumirse como un prejuzgamiento del fondo del asunto.
la competencia para conocer de la acción popular promovida por el Personero Municipal de San Pedro (Valle) contra Veolia Aseo Buga S.A. E.S.P, la Alcaldía de S.P. y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca corresponde a la Jurisdicción Ordinaria
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En la acción popular que se examina, teniendo en cuenta que la demandada se trata de una empresa de servicios públicos cuya acción u omisión no compromete el ejercicio de función administrativa, corresponde a la jurisdicción ordinaria conocer de la misma. En efecto, la acción popular fue promovida en contra Veolia Aseo Buga S.A. E.S.P., empresa de servicios públicos privada por la afectación del derecho colectivo al medio ambiente sano de los habitantes de la Vereda Pantanillo por la operación del Relleno Sanitario Presidente.
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En consecuencia, la presunta afectación del derecho colectivo invocado no involucra el trámite y respuesta de las peticiones, quejas y recursos de los usuarios contra decisiones de la empresa de servicios públicos, y por lo tanto, no implica el ejercicio de función administrativa por parte de aquella.
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Con todo, no se puede perder de vista que la acción popular también se dirige contra la Alcaldía de San Pedro y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. Frente a la primera entidad pública no existe ninguna pretensión concreta en la acción popular por lo que su sola mención no puede derivar en que el conocimiento del caso deba ser asumido por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que, en principio, no se evidencia una acción u omisión que de forma preliminar comprometa a la entidad pública.
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En cuanto a la segunda entidad, el personero municipal accionante solicita que se ordene a la Corporación Autónoma realizar una visita técnica para evaluar el funcionamiento del relleno sanitario y que supervise a la empresa de servicios públicos. Esto tampoco conlleva a la activación de la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que, a partir de un análisis estrictamente preliminar que no compromete la resolución del fondo del asunto, en principio no se evidencia que la presunta violación o amenaza de derechos colectivos provenga, aparentemente, de la actuación de dicha institución, sino de una empresa prestadora de servicios públicos, de naturaleza privada, a quien las entidades públicas vigilan o supervisan en el ejercicio general de sus funciones, sin la identificación de actuaciones u omisiones concretas asociadas a la conculcación del derecho colectivo invocado. En efecto, de acuerdo con los hechos planteados en la demanda y su relación con las pretensiones, en principio sería la operación del relleno sanitario, a cargo de la empresa de servicios públicos, la que habría provocado la violación del derecho al goce de un ambiente sano cuya protección es reclamada.
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Lo anterior no obsta para tener en cuenta que, como se explicó en el Auto 799 de 2021,[20] si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior se concluyera que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, el juez de conocimiento podrá eventualmente remitirla por competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
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Por las razones expuestas, a partir de un estudio preliminar y no de fondo de la demanda, la Corte concluye que la competencia para conocer de la acción popular que motivó el presente conflicto de jurisdicción es la Jurisdicción Ordinaria Civil. Por lo tanto, esta Corporación lo resolverá en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tuluá conocer de la acción popular instaurada por el señor E.M.C.M., en calidad de Personero Municipal de S.P., contra la Veolia Aseo Buga S.A. E.S.P., la Alcaldía de S.P. y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
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Regla de decisión
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El conocimiento de las acciones populares originadas por actos, acciones y omisiones de las empresas privadas prestadoras de servicios públicos domiciliarios que no constituyen ejercicio de función administrativa corresponde a la Jurisdicción Ordinaria. Además, no se activará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo cuando, pese a que en la acción popular se demande de manera concomitante a entidades públicas y privadas, de forma preliminar no se advierta que las primeras están involucradas en la amenaza o violación del derecho colectivo cuya protección sea invocada, sin que ello implique o pueda asumirse como un prejuzgamiento del fondo del asunto, cuya resolución sólo le corresponde al juez de conocimiento.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tuluá y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tuluá es la autoridad competente para conocer de la acción popular instaurada por el señor E.M.C.M., en calidad de Personero Municipal de S.P., contra la Veolia Aseo Buga S.A. E.S.P., la Alcaldía de S.P. y la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.
Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1270 al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Tuluá para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
N., comuníquese y cúmplase.
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
Ausente con permiso
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Archivo digital – “002DemandaAccionPopular.pdf - tamaño: 49,96 MB” En archivo “01CUADERNO PRIMERO”
[2] En concreto, el personero municipal expuso como pretensiones de la demanda las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR el derecho colectivo a un ambiente sano, en conexidad con los derechos fundamentales a la vivienda digna, la intimidad, la tranquilidad y la salud. // SEGUNDO: ORDENAR a la CORPORACION AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA, a través de su Director Territorial o quien haga sus veces, que dentro de un plazo prudencial perentorio lleve a cabo una visita tecnica para evaluar la operaci6n del Relleno Sanitario de Presidente de acuerdo con lo establecido en la Licencia Ambiental. Lo anterior teniendo en cuenta el pronunciamiento emitido por la Superintendencia de Servicios Pdblicos Domiciliarios mediante oficio con radicado No. 20204350007071 del 28 de mayo de 2020. // TERCERO: ORDENAR a VEOLIA ASEO BUGA S.A. E.S.P., a trav6s de su G. o quien haga sus veces, que dentro de un plazo prudencial perentorio realice las respectivas aclaraciones en relación con los presuntos incumplimientos de los requisitos de operatividad del Relleno Sanitario de Presidente. Lo anterior teniendo en cuenta el pronunciamiento emitido por la Superintendencia de Servicios Pablicos Domiciliarios mediante oficio con radicado No. 20204350007071 del 28 de mayo de 2020. // CUARTO: ORDENAR a VEOLIA ASEO BUGA S.A. E.S.P., a través de su Gerente o quien haga sus veces, que dentro de un plaza prudencial perentorio adopte las medidas idóneas y definitivas para corregir la problematica de emisión de olores ofensivos que se presenta en el sector de Pantanillo con ocasión a la operatividad del Relleno Sanitario de Presidente. // QUINTO: ORDENAR a la CORPORAC1ÓN AUTÓNOMA REGlONAL DEL VALLE DEL CAUCA, a trav6s de su Director Territorial o quien haga sus veces, que supervise las acciones de VEOLIA ASEO BUGA S.A. E.S.P. en relación con la operatividad del Relleno Sanitario de Presidente.”
[3] Archivo digital – “004 2021-00083 Popular - remite competencia Tribunal.pdf - tamaño: 140,09 KB”. En archivo “01CUADERNO PRIMERO”.
[4] Archivo digital – “009 RemiteJurisdicciónOrdinaria.pdf - tamaño: 231,79 KB”. En archivo “01CUADERNO PRIMERO”
[5] Archivo digital – “02ACTUACIONES JUZGADO 3 CIVIL CTO TULUA 20210712”. En archivo “02ACTUACIONES JUZGADO 3 CIVIL CTO TULUA 20210712”
[6] Esto por cuanto: “pues, en palabras del demandante, a pesar de que “el día 18 de septiembre de 2020, el suscrito remitió a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA una solicitud a fin de que se iniciara por parte de dicha entidad el respectivo proceso sancionatorio contra VEOLIA ASEO BUGA S.A. E.S.P. por el incumplimiento de los requisitos de operatividad del Relleno Sanitario de Presidente (…) / hasta la fecha la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL VALLE DEL CAUCA no ha emitido pronunciamiento alguno en relación con la mencionada solicitud.”
[7] Autos 345 de 2018. M.L.G.G.P.; 328 de 2019. M.G.S.O.D. y 452 de 2019. M.G.S.O.D..
[8] Auto 155 de 2019. M.L.G.G.P..
[9] En consecuencia, NO habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[10] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución).
[11] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[12] Ley 472 de 1998. Artículo 9: “PROCEDENCIA DE LAS ACCIONES POPULARES. Las acciones populares proceden contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos.”
[13] Ley 472 de 1998. Artículo 14: “PERSONAS CONTRA QUIENES SE DIRIGE LA ACCION. La Acción Popular se dirigirá contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo. En caso de existir la vulneración o amenaza y se desconozcan los responsables, corresponderá al juez determinarlos.”
[14] Ley 472 de 1998. Artículo 15: “JURISDICCION. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. //En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.”
[15] Auto 799 de 2021. M.D.F.R.. Reiterado, entre otros, en los Autos A-1172 de 2021. M.P J.F.R.C.; A-1180 de 2021. M.P J.F.R.C.; A-284 de 2022. M.J.E.I.N.; y A-604 de 2022. M.C.P.S..
[16] Auto A-356 de 2022. M.P.A.M.M..
[17] M.D.F.R..
[18] M.P. (E) K.C.H. (expediente CJU-738).
[19] Auto 202 de 2022. M.P. (E) K.C.H..
[20] M.D.F.R..
