Auto nº 1684/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022

1. El 14 de enero de 2021, la empresa Talleres G.C. E.U. presentó demanda verbal de mayor cuantía en contra de la Empresa Gestora Operadora de Buses S.A.S. en liquidación – EGOBUS –,[1] y la Empresa de Transporte del Tercer Milenio S.A.[2] – Transmilenio –.[3] Lo anterior, con las pretensiones de: i) declarar que entre la empresa Talleres G.C. E.U. y la empresa EGOBUS existió una relación comercial verbal de servicios, en la que la primera empresa realizaba el mantenimiento preventivo y correctivo de la flota de transporte de la segunda; ii) declarar que, producto de la anterior relación comercial, Transmilenio es responsable solidaria y mancomunadamente de todas las sumas adeudadas a la empresa Talleres Gustvo Chacón E.U.; y iii) condenar a pagar a las demandadas el monto de los servicios, mantenimientos y reparaciones realizadas por la demandante.[4]

2. Como hechos relevantes, y de conformidad con lo expuesto por la parte demandante, a través de Resolución No. 078 de 2 de noviembre de 2010, se adjudicó la licitación pública No. TMSA-LP-002 de 2009 para un contrato de concesión que tenía por objeto la explotación preferente y exclusiva del SITP respecto de 13 rutas en la ciudad de Bogotá, a cargo de la empresa EGOBUS. En consecuencia, el 17 de noviembre de 2010, la empresa Transmilenio y la empresa EGOBUS suscribieron el contrato de concesión No. 12 de 2010 para la explotación preferencial no exclusiva del servicio público de transporte de pasajeros, dentro del esquema del SITP para la zona 6 Suba Centro sin operación troncal.[5]

3. En el mes de marzo del año 2013, la empresa EGOBUS contactó al señor L.A.C.C., representante legal de la empresa Talleres G.C., para cotizar los servicios de mantenimiento preventivo y correctivo de la flota de buses, los cuales tendrían lugar en los patios de Suba, P. y en las instalaciones del taller de propiedad del señor L.A.C.C.. Después de convenir en la prestación del servicio, según se refiere en la demanda, se acordó realizar el pago de los servicios los días 30 de cada mes, después de que se hubiera presentado el cobro los días 25 de cada mes, igualmente. Según comenta el demandante, la relación tuvo un tiempo de ejecución, la cual fue cesada abruptamente por la situación financiera de la empresa EGOBUS. Seguidamente, sostiene que en su taller se encuentran dos vehículos desde noviembre y diciembre del 2013, los cuales ingresaron para su mantenimiento correctivo y preventivo, sin que hubiera sido posible su reparación por el impago de Transmilenio y EGOBUS a los proveedores de los repuestos.[6]

4. Una vez efectuado el reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá, el cual, mediante auto del 5 de febrero de 2021, dispuso rechazar de plano la demanda por falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos. Su decisión estuvo basada en referir que, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, determina que la jurisdicción de los contencioso administrativo le compete conocer de las “controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” De esta manera, anotó que Transmilenio es una sociedad anónima constituida por cinco entidades públicas distritales, según lo dispuesto en el Acuerdo 004 de 1999 del Concejo de Bogotá, por lo que es una sociedad de naturaleza pública. En consecuencia, el conocimiento del presente asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[7]

5. El 23 de marzo de 2021, el expediente fue repartido entre los juzgados de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, correspondiéndole el conocimiento del asunto al Juzgado 60 Administrativo Oral de Bogotá. A través de auto del 22 de abril de 2021, esta autoridad judicial decidió no aprehender el conocimiento del asunto y plantear conflicto negativo de competencia. Consideró que la naturaleza jurídica de la demandante T.G.C. E.U. y la demandada EGOBUS es de naturaleza privada, por lo que sus relaciones jurídicas están reguladas en el artículo 1602 del Código Civil. Seguidamente, señaló que, de conformidad con el artículo 2 del Acuerdo 004 de 1999 del Concejo de Bogotá, el objeto social de Transmilenio es “la gestión, organización y planeación del servicio de transporte público masivo urbano de pasajeros en el Distrito Capital y su área de influencia, bajo la modalidad de transporte terrestre automotor, en las condiciones que señalen las normas vigentes, las autoridades competentes y sus propios estatutos”; por consiguiente, y de acuerdo con el numeral sexto del artículo 3º ibidem, no puede ser socio del transporte masivo por sí mismo o por interpuesta persona, ya que esa operación solo la harán empresas privadas. Así las cosas, concluyó que Transmilenio no puede ser demandando por el mantenimiento de una flota de vehículos, por lo que la naturaleza jurídica de la relación es privada dado que son las partes del proceso las que fijan la competencia y no los terceros.[8]

6. El 21 de mayo de 2021, la oficina de apoyo de los juzgados administrativos envió el expediente a la Corte Constitucional. El 9 de mayo de 2022, la Presidencia de la Corte repartió el expediente de la referencia al despacho del Magistrado sustanciador, y el 11 de mayo siguiente se hizo entrega del expediente.

1. Competencia

   7. De conformidad con lo previsto en los artículos 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[9] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

   8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[10]

   9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

      Presupuesto

      Contenido

      Constatación

      Subjetivo

      La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[11]

      El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

      Objetivo

      Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[12]

      Existe una controversia entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo Oral de Bogotá, para resolver el proceso verbal de mayor cuantía presentado por la empresa Talleres G.C. E.U. contra las empresas EGOBUS y Transmilenio.

      Normativo

      Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o no- para conocer de dicha causa judicial.[13]

      Tanto el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá como el Juzgado 60 Administrativo Oral Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial señaló que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, el asunto es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, dada la naturaleza pública de la empresa Transmilenio. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que las partes en el proceso son de naturaleza privada, por lo que les rige el artículo 1602 del Código Civil. Señaló que las funciones de la empresa Transmilenio es gestionar y administrar el servicio público de transporte de personas en la ciudad de Bogotá y que la prestación del servicio de transporte está a cargo de empresas de naturaleza privada, de conformidad con el artículo 2º y el numeral sexto del artículo 3º del Acuerdo 004 de 1999 del Concejo de Bogotá. De esa manera y consecuencia, determinó que Transmilenio no debe ser demandada y que la jurisdicción es determinada por la naturaleza de las partes en conflicto y no la naturaleza jurídica de un tercero.

      C.A. objeto de decisión y metodología

   10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo Oral de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Corporación sobre la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer de procesos declarativos. En segundo lugar, se referirá a las obligaciones solidarias. En tercer lugar, tratará la naturaleza jurídica de Transmilenio y su régimen jurídico aplicable. Por último, resolverá el caso concreto.

       Sobre la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil para conocer de procesos declarativos

   11. Sobre la competencia para conocer de controversias o litigios por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) indica que esta jurisdicción conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”[14] Seguidamente, el parágrafo único ibidem, señala que “[p]ara los solos efectos de este Código, se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%.”

   12. De otro lado, el artículo 15 del Código General del Proceso sostiene que corresponderá “a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la Ley a otra jurisdicción”. Además, refiere que “corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria”. Referente a los procesos declarativos, las disposiciones generales del proceso verbal, el artículo 368 ibidem, señala que “[s]e sujetará al trámite establecido en este Capítulo todo asunto contencioso que no esté sometido a un trámite especial.”

       La solidaridad en las obligaciones

   13. Respecto de las obligaciones solidarias, el artículo 1568 del Código Civil señala que “[e]n general cuando se ha contraído por muchas personas o para con muchas la obligación de una cosa divisible, cada uno de los deudores, en el primer caso, es obligado solamente a su parte o cuota en la deuda, y cada uno de los acreedores, en el segundo, sólo tiene derecho para demandar su parte o cuota en el crédito. // Pero en virtud de la convención, del testamento o de la ley puede exigirse cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in solidum. // La solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos en que no la establece la ley.”

   14. La Corte Suprema de Justicia ha determinado que la solidaridad “es aquella característica de la obligación en la cual uno o varios de los extremos del negocio está conformado por diversas personas y que impide el fraccionamiento de la prestación, a pesar de ser viable (art. 1568 Código Civil), en razón a que su principal propósito es conminar a cualquiera de los integrantes de esa parte plural a cumplir la totalidad de la prestación, desde el punto de vista del deudor (art. 1571), o exigirla, si del acreedor se trata (art. 1570).”[15]

   15. Seguidamente, el artículo 1569 ibidem establece que la solidaridad debe reposar en la identidad de la cosa debida, por lo que “[l]a cosa que se debe solidariamente por muchos o a muchos, ha de ser una misma, aunque se deba de diversos modos; por ejemplo, pura y simplemente respecto de unos, bajo condición o a plazo respecto de otros.” Finalmente, sobre la solidaridad pasiva, el artículo 1571 ibidem, determina que “[e]l acreedor podrá dirigirse contra todos los deudores solidarios conjuntamente, o contra cualquiera de ellos a su arbitrio, sin que por éste pueda oponérsele el beneficio de división.”

   16. Sobre este asunto, la Corte Suprema de Justicia ha determinado en su jurisprudencia que “cuando la solidaridad no tiene por venero a la ley, sino el acto jurídico, es presupuesto de su existencia que se haya establecido expresamente, pues así lo dice el ordenamiento jurídico cuando preceptúa que “la solidaridad debe ser expresamente declarada en todos los casos que no la establezca la ley” (art. 1568 inc. 3 del C. C). Por consiguiente, a falta de ley que consagre la solidaridad, para que esta exista es necesario que el testador la consigne en su testamento o que las partes la estipulen en la convención.”[16]

   17. Ahora bien, el Código de Comercio en su artículo 822 determina que “[l]os principios que gobiernan la formación de los actos y contratos y las obligaciones de derecho civil, sus efectos, interpretación, modo de extinguirse, anularse o rescindirse, serán aplicables a las obligaciones y negocios jurídicos mercantiles, a menos que la ley establezca otra cosa.” Sin embargo, respecto de la solidaridad, el artículo 825 ibidem determina que “[e]n los negocios mercantiles, cuando fueren varios los deudores se presumirá que se han obligado solidariamente.”

   18. Al respecto, el Consejo de Estado ha sostenido que “[s]on varias las características que singularizan la obligación solidaria pasiva: a) pluralidad de sujetos, dada la naturaleza de esta clase de obligaciones; b) unidad de objeto, esto es, una prestación única y común (art. 1569 C.C.), sin que resulte determinante que sea ella divisible o indivisible, pues en últimas la inejecución de la obligación transforma su objeto en el subrogado pecuniario, que por naturaleza es divisible; c) la pluralidad de vínculos entre el acreedor y los deudores; d) texto expreso de la ley o expresa voluntad de las partes que la establezca en el respectivo negocio jurídico (contrato o testamento), pues en el derecho civil la solidaridad no se presume; y e) exigencia del pago total de la obligación por parte de cada acreedor a cualquiera de los deudores, a varios de ellos o a todos (“tota in toto et tota in qualibet parte”).”[17]

   19. Finalmente, sobre el asunto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-055 de 2015 estableció que “[e]n efecto, el artículo 1568 del Código Civil colombiano toma partido, en las relaciones civiles, en cuanto a si la solidaridad es la regla o la excepción. De acuerdo con esta norma, la solidaridad no se presume y solamente puede tener fuente en la ley, la convención o el testamento. (…) Es cierto que el Código de Comercio establece una regla contraria, es decir, la presunción de solidaridad en el artículo 825, pero la solidaridad presunta del Código de comercio se reduce al ámbito de las operaciones mercantiles y no se refiere a la responsabilidad extracontractual del Estado.”

       La naturaleza jurídica de Transmilenio y su régimen jurídico aplicable

   20. El artículo 1º del Acuerdo 4 de 1999 del Concejo de Santa fe de Bogotá, sobre el nombre y la naturaleza jurídica de Transmilenio, determina que “[a]utorízase al A.M. en representación del Distrito Capital para participar, conjuntamente con otras Entidades del Orden Distrital, en la constitución de la Empresa de Transporte del Tercer Milenio - TRANSMILENIO S.A.-, bajo la forma jurídica de sociedad por acciones del Orden Distrital, con la participación exclusiva de entidades públicas. TRANSMILENIO S.A. tendrá personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio.”

   21. Posteriormente, el Consejo de Estado mediante concepto C.E. 1438 de 2002, determinó que “[l]a naturaleza jurídica de T.S. es […] la de una sociedad anónima constituida por cinco entidades públicas distritales, lo que significa que es una sociedad pública de las que menciona la ley referente a la organización de la administración pública, la 489 de 1998, en sus artículos 38 numeral 2 literal f) y parágrafo 1, 68 primer inciso, ley que, conviene anotar, se aplica al Distrito Capital, entre otros temas, en cuanto a las características y el régimen de las entidades descentralizadas, conforme lo disponen el parágrafo del artículo 2 y el parágrafo 1 del artículo 68 de la misma. Adicionalmente, se puede señalar que T.S. es una entidad descentralizada por servicios, pues tiene personería jurídica y está destinada a la organización del servicio de transporte público masivo de pasajeros, y es indirecta en la medida en que fue constituida por una entidad descentralizada territorialmente, el Distrito Capital, y cuatro entidades descentralizadas por servicios.”

   22. En concreto, el literal f del numeral segundo del artículo 38 de la Ley 489 de 1998, refiere que integran la rama ejecutiva del poder público las sociedades públicas, y el primer inciso del artículo 68 ibidem, determina que las sociedades públicas son entidades descentralizadas, teniendo aplicación esta categoría a nivel distrital, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1º del artículo 2º ibidem y el parágrafo 1º del artículo 68 ibidem, pues extienden esta aplicación dispositiva a las entidades territoriales, sin perjuicio de la autonomía que estas ostentan.

   23. Ahora bien, sobre su régimen aplicable, señala el concepto del Consejo de Estado en comento que “el parágrafo 1 del artículo 38 de la ley 489 de 1998 dispone que las sociedades públicas se someten al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado y, para el caso de T.S., así lo estipula el artículo 55 de los estatutos de la empresa protocolizados en la citada escritura de constitución (…). Las empresas industriales y comerciales del Estado están sometidas al régimen del derecho privado, salvo las excepciones legales, como lo señala el artículo 85 de la referida ley 489.” De esta manera, el artículo 85 de la Ley 489 de 1998 define a las empresas industriales y comerciales del Estado como organismos creados por la ley o autorizados por esta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica conforme a las reglas del derecho privado.

   24. A su vez, el artículo 93 ibidem estableció el régimen jurídico aplicable a los actos y contratos realizados por las empresas industriales y comerciales señalando que “para el desarrollo de su actividad propia, industrial o comercial o de gestión económica se sujetarán a las disposiciones del Derecho Privado. Los contratos que celebren para el cumplimiento de su objeto se sujetarán a las disposiciones del Estatuto General de Contratación de las entidades estatales.”

25. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá y el Juzgado 60 Administrativo Oral de Bogotá.

26. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala determina que el Juzgado 41 Civil del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del presente caso.

27. Lo anterior, tiene soporte en dos criterios. El primero, se basa en que la pretensión principal de la demanda busca declarar que entre la empresa Talleres G.C. E.U. y la empresa EGOBUS, existió una relación comercial verbal de servicios, en la que la primera empresa realizaba el mantenimiento preventivo y correctivo de la flota de transporte de la segunda. Así las cosas, el asunto está orientado a determinar que hubo una relación comercial de servicios técnicos entre dos particulares, por lo que la normativa civil atribuye el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, de conformidad con el artículo 15 del Código General del Proceso.

28. El segundo criterio hace referencia a la pretensión del demandante sobre declarar solidariamente responsable a Transmilenio, bajo lo dispuesto en el artículo 824 del Código de Comercio, producto del vínculo contractual entre esta con EGOBUS. Así las cosas, al ser Transmilenio una sociedad pública al tenor de los artículos 2º, 38 y 68 de la Ley 489 de 1998, se encuentra sometida al régimen previsto para las empresas industriales y comerciales del Estado. En consecuencia, y de acuerdo con los artículos 85 y 93 ibidem, las actividades de naturaleza industrial o comercial y de gestión económica que realice Transmilenio, se regirán bajo las reglas del derecho privado.

29. De esta manera, al pretenderse que se declare la responsabilidad comercial de Transmilenio por la suscripción del contrato de concesión No. 12 de 2010 con EGOBUS, referente a la explotación preferencial no exclusiva del servicio público de transporte de pasajeros; se establece, prima facie, que esta es una actividad que se enmarcaría en la actividad comercial y de gestión que realizó Transmilenio con la empresa EGOBUS. Sin embargo, se advierte que las actividades contempladas dentro del contrato de concesión referido, no se encontraba la concesión de funciones administrativas a EGOBUS por parte de Transmilenio, por lo que la actividad de la primera se limitaba a la prestación del servicio de transporte de pasajeros.[18]

30. Ahora bien, conforme a los hechos de la demanda, no se encuentra un vínculo comercial entre Tranmilenio y la empresa Talleres G.C., más allá de la pretendida responabilidad comercial de la primera, al ser la empresa concedente de la explotación del servicio público de transportes de pasajeros a EGOBUS. Así las cosas, se ecuentra que el litigio está orientado a las actividades comerciales de las demandadas, por lo que, prima facie y para el caso concreto de Transmilenio, se da aplicación de los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y 15 del Código General del Proceso, siendo competente para conocer del asunto la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil.

Regla de decisión: La jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es competente para conocer de los procesos declarativos, en el que se demande en solidaridad comercial a una sociedad pública sujeta al derecho privado, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y15 del Código General del Proceso.

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,