Auto nº 1701/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022
| Número de sentencia | 1701/22 |
| Fecha | 09 Noviembre 2022 |
| Número de expediente | CJU-1939 |
| Materia | Derecho Constitucional |
Auto 1701/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Procesos derivados de la responsabilidad médica
Referencia: expediente CJU-1939
Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Sexto Civil del Circuito de Medellín y Dieciocho Administrativo del Circuito de la misma ciudad
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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E.R.D., J.I.T.G., L.E.C.A., E.T.C., actuando esta última en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad I.R.T., presentaron demanda de responsabilidad civil en contra de COOMEVA E.P.S. S.A. (en adelante, COOMEVA E.P.S.), la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A., Confianza S.A. (en adelante, Confianza S.A.) y la Clínica CLOFAN S.A[1]. Como pretensiones, solicitaron que (i) se declare la responsabilidad de los demandados por “la negligencia médica y administrativa de la cual fue víctima el menor de edad I.R.T. y que trajo como consecuencia su ceguera parcial”[2] y (ii) se ordene el pago de la indemnización por los perjuicios ocasionados[3].
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En el escrito de la demanda, los actores afirmaron que el menor I.R.T. nació prematuro por lo que fue diagnosticado con retinopatía prematura, una enfermedad en la retina que debía ser corregida con urgencia mediante procedimiento quirúrgico. Sin embargo, la Clínica CLOFAN S.A. se negó a atenderlo sin la previa autorización de COOMEVA E.P.S. y, por su parte, la E.P.S. impuso numerosos obstáculos administrativos para la obtención de dicha autorización, lo que ocasionó que la condición visual del menor se agravara y sufriera de una pérdida de capacidad laboral permanente del 27,51%. Los demandantes consideran que, en primer lugar, la Clínica CLOFAN S.A. debe responder por haberse negado a realizar el procedimiento médico al menor de forma oportuna, excusándose en la falta de autorización de la E.P.S. En segundo lugar, consideran que COOMEVA E.P.S. debe responder por la demora administrativa en la atención médica que ocasionó que el menor sufriera daños irreparables.
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El conocimiento del proceso le correspondió por reparto al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín. Mediante auto de 7 de diciembre de 2021, este despacho judicial rechazó la demanda por considerar que no era competente para conocer el asunto y ordenó remitir las diligencias a los juzgados administrativos del circuito de Medellín, para su reparto. El juzgado indicó que, si bien COOMEVA E.P.S. era una entidad de derecho privado, desde el 27 de mayo de 2021 se encontraba en “toma de posesión” por parte de la Superintendencia Nacional de Salud, por lo que “ante la eventual declaratoria de responsabilidad sobre la EPS Coomeva S.A., y la posible condena al pago de una indemnización, ante su actual condición de entidad del sector de la salud, bajo toma de posesión, se podrían ver afectados recursos públicos del sistema de seguridad social en salud[4]” caso en el cual, la competencia la tiene exclusivamente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Como fundamento de su decisión, se refirió al numeral 1 del artículo 20 del Código General del Proceso (en adelante, CGP) y al artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).
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Efectuado nuevamente el reparto del proceso, su conocimiento correspondió al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín. Mediante providencia de 3 de febrero de 2022, este despacho (i) declaró su falta de competencia para conocer la demanda, (ii) propuso conflicto negativo de competencia y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Afirmó que, “no desconoce el Despacho la toma de posesión por la Superintendencia Nacional de Salud y el posterior proceso de liquidación por el término de dos (2) años, que van hasta el 25 de enero de 2024, circunstancia que no implica un cambio de naturaliza[sic] en la conformación de personalidad jurídica de la COOMEVA EPS S.A y tampoco por sí misma, encierra su extinción como persona jurídica”[5]. Sostiene, entonces, que continúa siendo una persona jurídica de derecho privado y que, por lo tanto, la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Como fundamento de su decisión, analizó el numeral 1 y el parágrafo del artículo 104 del CPACA e invocó la sentencia del 5 de julio de 2012, de la Sección Tercera del Consejo de Estado[6].
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Mediante oficio del 21 de febrero de 2022, el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín remitió el expediente a la Corte Constitucional, en atención a lo dispuesto por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015[7].
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En sesión de 11 de octubre de 2022, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[8].
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre los juzgados Sexto Civil del Circuito de Medellín y Dieciocho Administrativo del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda interpuesta por E.R.D. y otros, en contra de COOMEVA E.P.S., Confianza S.A. y la Clínica CLOFAN S.A., con el fin de que se declare su responsabilidad médica y administrativa en la ceguera parcial permanente del menor I.R.T. como consecuencia de la demora en la obtención de un tratamiento médico. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, se referirá a la naturaleza jurídica de la medida de toma de posesión a cargo de la Superintendencia de Salud (II.4 infra). En tercer lugar, se reiterará la regla de competencia en los asuntos relacionados con responsabilidad médica de entidades privadas (II.5 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.6 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[9]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[10], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [11].
Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[12].
Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda presentada por E.R.D. y otros configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Satisface el presupuesto subjetivo, pues enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[14].
(ii) Cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las dos autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de responsabilidad civil, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Está acreditado el presupuesto normativo, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 3 – 4 supra).
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Naturaleza jurídica de la medida de toma de posesión a cargo de la Superintendencia de Salud
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La Superintendencia Nacional de Salud fue creada con la Ley 100 de 1993 con el fin de ejercer las funciones de inspección, vigilancia y control al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Al respecto, el artículo 35 de la Ley 1122 de 2007 expone que la función de control implica “ordenar los correctivos tendientes a la superación de la situación crítica o irregular (jurídica, financiera, económica, técnica, científico-administrativa) de cualquiera de sus vigilados y sancionar las actuaciones que se aparten del ordenamiento legal bien sea por acción o por omisión”.
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En desarrollo de esta norma, el Decreto 1080 de 2021, reconoce la facultad a cargo de la Superintendencia Nacional en Salud de ordenar la toma de posesión con fines de liquidación de una entidad pública o privada que funja como agente del Sistema de Seguridad Social en Salud. Según el Consejo de Estado, “la naturaleza de la medida de toma de posesión -al igual que la de las demás medidas preventivas o de salvamento concebidas por el legislador para evitar la toma de posesión- corresponde más a la de una medida cautelar, que tiene por objeto corregir situaciones económicas y administrativas, con el fin de poner la institución intervenida en condiciones de desarrollar su objeto social o de liquidarla cuando a juicio de la Superintendencia así se requiera para salvaguardar el interés público comprometido”[15].
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En este sentido, la toma de posesión con el fin de liquidar una empresa privada no tiene como consecuencia que la entidad mute su naturaleza jurídica de una privada a una pública, pues queda claro que el objetivo perseguido por la Superintendencia con esta medida no es apropiarse de la actividad del agente convirtiéndolo en una entidad de derecho público y explotando su objeto social en beneficio propio. Por el contrario, se trata de una suerte de medida cautelar temporal que tiene como finalidad velar por el interés general, protegiendo los derechos de los afiliados y el Sistema de Seguridad Social en Salud, concretamente, buscando minimizar los daños que ocasiona la disolución y liquidación de un agente del Sistema de Seguridad Social, teniendo en cuenta que se trata de la prestación del servicio público de salud[16].
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De igual forma, en el artículo 293 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero se establece que la liquidación forzosa administrativa “tiene por finalidad esencial la pronta realización de los activos y el pago gradual y rápido del pasivo externo a cargo de la respectiva entidad hasta la concurrencia de sus activos, preservando la igualdad entre los acreedores sin perjuicio de las disposiciones legales que confieren privilegios de exclusión y preferencia a determinada clase de créditos”(subraya la Sala). Por lo cual, se puede concluir que la toma de posesión con fines liquidatorios ejercida por la Superintendencia Nacional en Salud no afecta recursos públicos para el pago de eventuales condenas.
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Competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer demandas de responsabilidad médica contra entidades privadas. Reiteración del Auto 1166 de 2021
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La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 1166 de 2021[17], estableció la regla de decisión según la cual: “[l]a jurisdicción ordinaria especialidad civil es competente para conocer los procesos por responsabilidad médica cuando las entidades integrantes de la litis solo son de naturaleza privada. Esto, en virtud de la cláusula general o residual de competencia prevista en el artículo 15 del CGP y desarrollada en los artículos 17 numeral 1º, 18 numeral 1º y 20 numeral 1º del mismo código”[18].
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En esta decisión, la corporación explicó que, en virtud del criterio orgánico, la competencia para conocer de un proceso de responsabilidad médica depende de la naturaleza de la entidad demandada. En este sentido, según el numeral 1º del artículo 104 del CPACA[19], la jurisdicción de lo contencioso administrativo será competente cuando la actuación vaya dirigida en contra de una entidad pública prestadora del servicio de salud. Por el contrario, cuando la entidad demanda sea de naturaleza privada, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil será la competente, en virtud de la cláusula residual de competencia del artículo 15[20] y, particularmente, de los artículos 17, 18 y 20 del CGP que establecen que los jueces civiles conocerán de los asuntos de “responsabilidad médica, de cualquier naturaleza y origen, sin consideración a las partes, salvo los que correspondan a la jurisdicción contencioso administrativa”. Además, en la providencia mencionada, la Sala Plena recordó que, “el artículo 622 del CGP modificó el numeral 4 del artículo 2 del CPTSS y excluyó del conocimiento de los jueces ordinarios laborales y de la seguridad social los procesos de responsabilidad médica”.
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Naturaleza privada de COOMEVA E.P.S. Según los estatutos de COOMEVA E.P.S. S.A.[21], esta entidad promotora de salud se constituyó como una sociedad comercial anónima por acciones, con capital privado y que, por lo tanto, se rige por las normas del derecho privado. A través de la Resolución 006045 del 27 de mayo de 2021, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la toma de posesión temporal de los bienes, haberes y negocios de la entidad vigilada y, posteriormente, el 25 de enero de 2022, se ordenó iniciar el procedimiento de liquidación forzosa de la misma, por el término de dos años. En este sentido, en la actualidad COOMEVA E.P.S. se encuentra en proceso de liquidación.
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Según se explicó (ver parr. 4 supra), y contrario a lo afirmado por el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín, la Sala Plena considera que, el proceso de toma de posesión adelantado por la Superintendencia de Salud no modifica la naturaleza de las entidades que se intervienen, pues se trata de un proceso de carácter temporal que busca salvaguardar el interés general y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Es por esto que, en el asunto bajo estudio la entidad promotora de salud COOMEVA S.A. conserva su calidad de persona jurídica de derecho privado y no hay lugar a considerar que se trata ahora de una entidad pública. Asimismo, la toma de posesión con fines liquidatorios ejercida por la Superintendencia Nacional en Salud no afecta recursos públicos para el pago de las eventuales condenas que puedan surgir del caso sub examine.
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Naturaleza jurídica de las demás entidades que integran la litis. La demanda se encuentra dirigida, de igual forma, en contra de la Compañía Aseguradora de Fianzas S.A.[22] y la Clínica CLOFAN S.A[23]. Ambas entidades, según los certificados allegados al proceso, son de naturaleza privada y, por lo tanto, se rigen por las normas del derecho privado.
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La jurisdicción ordinaria civil es la competente para conocer del asunto sub examine. La Sala Plena reitera la regla de decisión establecida en el Auto 1166 de 2021 y, en consecuencia, considera que la demanda interpuesta por E.R.D. y otros en contra de COOMEVA E.P.S., Confianza S.A. y la Clínica CLOFAN S.A. debe ser conocida por la jurisdicción ordinaria civil. Lo anterior, teniendo en cuenta que se trata de una demanda de responsabilidad médica en contra de tres personas jurídicas de derecho privado. En tales términos, concluye que la autoridad judicial competente para conocer la presente demanda es el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-1939 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Sexto Civil del Circuito de Medellín y Dieciocho Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por E.R.D., J.I.T.G., L.E.C.A., E.T.C., actuando esta última en nombre propio y en representación de su hijo menor de edad I.R.T..
Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1939 al Juzgado Sexto Civil del Circuito de Medellín para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Dieciocho Administrativo del Circuito de Medellín.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
Ausente con comisión
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] No obra en el expediente fecha de presentación de la demanda.
[2] Escrito de la demanda, f. 12.
[3] Escrito de la demanda, ff. 13 a 15.
[4] Oficio del 7 de diciembre de 2021, ff. 3 y 4.
[5] Auto del 12 de julio de 2021, f. 3.
[6] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 5 de julio de 2012, E.G.B..
[7] Cfr. Constancia de remisión Corte Constitucional, p.1.
[8] Cfr. Informe de Secretaría general. p. 1. A su vez, en el referido informe quedó consignado que el expediente se entregó al despacho de la magistrada sustanciadora el 14 de octubre de 2022.
[9] Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[10] Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[11] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[12] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP)”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[13] Ib.
[14] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] civiles, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[15] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2358 del 12 de diciembre de 2017.
[16] La Corte Constitucional, en Sentencia C-895 de 2012, se refirió a la potestad de la Superintendencia de Servicios Públicos de toma de posesión, y sobre la facultad de intervención de las superintendencias (en ese caso la de Servicios Públicos) señaló que “tiene como fundamento proteger el interés general, preservar el orden público, el orden económico y evitar perjuicios graves e indebidos a los usuarios afectados por problemas en la gestión de las empresas de servicios públicos domiciliarios. Más que la protección de los intereses de los acreedores, esta medida está orientada a garantizar la continuidad y calidad debidas del servicio y superar los problemas que dieron origen a la medida”.
[17] Expediente CJU-342.
[18] Corte Constitucional, Auto 056 de 2022.
[19] “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. […] 1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”.
[20] “Cláusula general o residual de competencia. Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción. Corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra especialidad jurisdiccional ordinaria. Corresponde a los jueces civiles del circuito todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otro juez civil”.
[21] Estatutos de COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. “COOMEVA EPS S.A”, Reforma autorizada por la asamblea general de accionistas el 8 de febrero de 2017. “ARTÍCULO 1º. La sociedad se denominará COOMEVA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD S.A. y podrá usar la sigla “COOMEVA EPS S.A.”; es comercial por acciones, de la especie de las anónimas, constituida conforme a la Ley Colombiana. La Sociedad durará por un término de cien (100) años contados a partir de la fecha de constitución, pero por disposición de la Asamblea General de Accionistas podrá disolverse antes de su vigencia o prorrogarse”.
[22] Expediente digital, Demanda, Certificado de existencia y representación legal Cámara de Comercio de Bogotá ff. 358 – 375.
[23] Expediente digital, Demanda, Certificado de existencia y representación legal Cámara de Comercio de Medellín ff. 343 – 357.
