Auto nº 1719/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022

1. Debido a que este asunto se relaciona con la posible vulneración de derechos fundamentales de niños, niñas y adolescentes, la Sala Plena emitirá dos versiones de esta providencia. Una, en la que se anonimizará el nombre de los menores y será la versión que se dispondrá para el público, y otra, que contendrá los datos reales de las partes, la cual formará parte del expediente para conocimiento exclusivo de las partes[1].

2. Solicitud de tutela. El 12 de septiembre de 2022, S. interpuso acción de tutela en nombre de sus hijos M. y V., en contra del Ministerio de Educación Nacional, la Gobernación Departamental del Valle del Cauca, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca y la Alcaldía Municipal de Jamundí (en adelante, las “accionadas”) por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la educación, integridad personal y dignidad humana[2]. Esto, con ocasión de la negativa del Municipio de Jamundí para prestarle el servicio de transporte escolar a sus hijos, con el argumento de que los menores no cumplieron con los requisitos para acceder a dicho servicio[3]. En tales términos, la accionante solicitó como pretensiones que (i) se tutelen los derechos fundamentales a la educación, a la integridad personal y a la dignidad humana de sus hijos y (ii) se ordene (a) al Ministerio de Educación, vigilar y garantizar la accesibilidad al servicio de transporte escolar de sus hijos; (b) a la Gobernación del Valle y a su Secretaría de Educación, promover programas de permanencia escolar a sus hijos y (c) a la Alcaldía de Jamundí, “incluir y garantizar sin la aplicación de factores excluyentes”[4] el servicio de transporte escolar a sus hijos.

3. Admisión y solicitud de acumulación. El conocimiento de la acción de tutela correspondió por reparto al juez Catorce Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali (en adelante, juez Catorce Administrativo de Cali). Mediante auto interlocutorio de 12 de septiembre de 2022, el Juzgado admitió la tutela y ordenó notificar a las entidades accionadas. El 15 de septiembre de 2022, la Gobernación Departamental del Valle del Cauca, la Secretaría de Educación de Jamundí y el Ministerio de Educación, contestaron la tutela. En su contestación, el Ministerio de Educación solicitó que el expediente fuera remitido al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali (en adelante, juez Noveno Administrativo de Cali) para su acumulación. Fundamentó su solicitud en las “múltiples acciones de tutela (…) [presentadas previamente] con el objeto de que la Gobernación del Valle del Cauca y la Secretaría de Educación Departamental y Municipal de Cali, garanticen y promuevan los programas de permanencia en la escuela, con ocasión del servicio de transporte escolar”[5]. Adujo, además, que la primera acción de tutela fue conocida por el juez Noveno Administrativo de Cali[6]. Por su parte, la Gobernación Departamental del Valle del Cauca puso de presente que hubo otras acciones de tutela con “hechos y pretensiones análogas”[7], las cuales “han resuelto la responsabilidad exclusiva del municipio de Jamundí”[8].

4. Remisión del expediente. Mediante auto interlocutorio del 23 de septiembre de 2022, el juez Catorce Administrativo de Cali dispuso (i) remitir el expediente al juez Noveno Administrativo de la misma ciudad de la misma ciudad y (ii) plantear un conflicto de competencia en el evento de que dicho Juzgado decidiera no asumir la competencia. A su juicio, la tutela bajo estudio compartía identidad de objeto, sujeto pasivo y causa con relación a la tramitada en el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Cali porque “persiguen la protección de los mismos derechos fundamentales presuntamente vulnerados por las mismas autoridades [producto] de la misma acción u omisión”[9]. Lo anterior, de acuerdo con lo previsto sobre tutela masiva en el artículo 1° del Decreto 1834 de 2015, que adicionó el artículo 2.2.3.1.3.1. del Decreto 1069 de 2015. Para sustentar su posición, presentó el siguiente cuadro:

5. Respuesta negativa a la solicitud de acumulación. Mediante auto del 26 de septiembre de 2022, el juez Noveno Administrativo de Cali resolvió (i) “negar la solicitud de acumulación remitida por el Juzgado Catorce Administrativo”[10] y (ii) ordenó devolver el expediente de tutela a dicho juzgado. Esto, al considerar que, si bien ambas tutelas compartían identidad de objeto y de sujeto pasivo, “no existe una identidad de causa, en tanto los escritos de tutela no se fundamentan en los mismos hechos o supuestos fácticos, como quiera que versan sobre estudiantes de diferentes instituciones educativas, siendo procedente impartir el trámite de acumulación solo respecto de aquellas solicitudes de amparo cuyos agenciados sean estudiantes de la Institución Educativa Simón Bolívar”[11].

6. Conflicto de Competencia y remisión del expediente. El 26 de septiembre de 2022, el juez Catorce Administrativo de Cali resolvió remitir el expediente a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de competencia[12].

7. Factores de competencia en relación con acciones de tutela. La Corte Constitucional ha sostenido que, por regla general, la solución de los conflictos de competencia en materia de tutela les corresponde a las autoridades judiciales previstas en la Ley 270 de 1996. Asimismo, ha señalado que la competencia de esta corporación para conocer y dirimir esta clase de conflictos debe ser interpretada de manera residual y, en consecuencia, sólo se activa en aquellos casos en que las normas de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia no prevean la autoridad encargada de asumir el trámite, así como también en aquellos casos en los que, a pesar de encontrarse prevista, se requiere dar aplicación a los principios de celeridad y carácter sumario que rigen la acción de tutela. Lo anterior, con el fin de brindar a los ciudadanos un acceso oportuno a la administración de justicia, y de esta forma, evitar la dilación en la adopción de una decisión de fondo que garantice la protección efectiva de sus derechos fundamentales, tal y como lo precisó la Sala Plena en el auto 550 de 2018.

8. En el presente asunto, los despachos involucrados pertenecen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y al mismo distrito judicial, por lo tanto, el presente conflicto negativo de competencia debió ser resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca[13]. Sin embargo, en aplicación de los principios de celeridad y eficacia que rigen la acción de tutela, y en aras de evitar que se dilate aún más una decisión de fondo, la Sala Plena de la Corte Constitucional asumirá su estudio.

9. Factores de competencia en relación con acciones de tutela. La Corte reitera que, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 8 del título transitorio del Acto Legislativo 1 de 2017, así como 32 y 37 del Decreto 2591 de 1991, existen tres factores de competencia en materia de tutela, a saber:

   Factores de competencia en materia de tutela

   Factor territorial

   En virtud del factor territorial, son competentes “a prevención” los jueces con jurisdicción en el lugar donde (i) ocurre la vulneración o la amenaza que motiva la presentación de la solicitud o (ii) se producen sus efectos[14].

   Factor subjetivo

   Según el factor subjetivo, corresponde a: (i) los jueces del circuito el conocimiento de las acciones de tutela interpuestas en contra de los medios de comunicación y (ii) al Tribunal para la Paz, tramitar las acciones de tutela presentadas en contra de las autoridades de la Jurisdicción Especial para la Paz[15].

   Factor funcional

   De acuerdo con el factor funcional, podrán conocer de la impugnación de una sentencia de tutela las autoridades judiciales que ostentan la condición de “superior jerárquico correspondiente” del juez ante el cual se surtió la primera instancia[16].

10. Reglas aplicables a la tutela masiva. El Decreto 1834 de 2015[17] prevé las reglas de reparto para las acciones de tutela que responden al fenómeno de la tutela masiva. Se trata de aquellas acciones en las que existe uniformidad entre los casos y que son presentadas (i) de manera masiva –en un solo momento– o (ii) con posterioridad a otra solicitud de amparo. La Corte ha reiterado que estas reglas de reparto tienen por finalidad evitar que, frente a casos idénticos, se produzcan efectos o consecuencias diferentes. Así, ante una presentación masiva de acciones de tutela “que persigan la protección de los mismos derechos fundamentales, presuntamente amenazados o vulnerados por una sola y misma acción u omisión de una autoridad”[18], en principio, las oficinas de reparto son las encargadas de realizar la remisión y acumulación de los expedientes a la primera autoridad que avocó conocimiento[19]. No obstante, el Decreto 1834 de 2015 previó que, en el evento en que las oficinas de apoyo judicial carezcan de información suficiente para el reparto y acumulación correspondientes, “la autoridad pública o el particular” accionado tienen el deber de informar al juez competente la existencia de acciones de tutela que se hubieren interpuesto en su contra por “la misma acción u omisión”, señalando el despacho que avocó conocimiento en primer lugar[20].

11. En tal sentido, la Sala Plena ha precisado que la autoridad judicial que así lo determine podrá, de manera oficiosa, enviar el expediente al despacho que hubiere conocido por primera vez el mismo asunto siempre que, de manera previa, constate la existencia de identidad de (i) sujeto pasivo, (ii) causa y (iii) objeto, entre el asunto primigenio y el recurso de amparo que llegó a su conocimiento[21]. La Corte ha desarrollado el contenido de cada uno de estos requisitos, y ha fijado pautas para determinar su existencia. Específicamente, ha señalado lo siguiente respecto de cada requisito:

    11.1. Identidad de objeto. La Corte ha señalado que existe identidad de objeto cuando las acciones de tutela que pretenden ser acumuladas “presenten uniformidad en sus pretensiones, entendidas estas últimas, como aquello que se reclama ante el juez para efectos de que cese o se restablezca la presunta vulneración o amenaza de los derechos invocados”.

    11.2. Identidad de causa. Por su parte, en cuanto a la identidad de causa la Corte ha señalado que su acaecimiento ocurre cuando las acciones de amparo que pretenden ser acumuladas “se fundamenten en los mismos hechos o presupuestos fácticos -entendidos desde una perspectiva amplia-, es decir, la razones que se invocan para sustentar la solicitud de protección”. Adicionalmente, la Corte ha indicado que “la causa en materia de acción de tutela se vincula con las actuaciones o circunstancias que motivan o impulsan su presentación y cuya ocurrencia debe estar comprendida por el supuesto de hecho -en sentido amplio- de una norma de derecho fundamental”[22].

    11.3. Finalmente, la confluencia del sujeto pasivo se presenta cuando “el escrito de tutela se dirija a controvertir la actuación del mismo accionado o demandado”[23]. (Énfasis fuera del texto).

12. Carga argumentativa. Por su parte, el juez que pretende apartarse del conocimiento del asunto con fundamento en la regla de reparto para la tutela masiva debe argumentar de manera suficiente que se cumple con los presupuestos indicados para dar aplicación a la regla de reparto en comento. Esto “implica señalar con ‘rigor demostrativo y coherencia’ el cumplimiento de los presupuestos que integran la triple identidad”[24]. Ahora bien, de no contar el juez de conocimiento con los elementos suficientes para cumplir con la carga argumentativa que acredite la existencia de la triple identidad, deberá dar aplicación de la regla de competencia del factor territorial “a prevención” y continuar con el trámite de tutela, dando prevalencia a los principios de celeridad y eficacia que rigen el trámite de tutela. En estos términos, la aplicación del Decreto 1834 de 2015, por fuera de los supuestos normativos de identidad, conduciría a la desnaturalización de la regla de competencia a prevención, cuya preservación les compete a todos los jueces de tutela[25].

13. El fenómeno de la tutela masiva en el caso de acciones de tutela dirigidas a controvertir decisiones relacionadas con la suspensión de un servicio público a cargo de una misma entidad. Recientemente, mediante auto 1173 de 2022, la Corte Constitucional resolvió un conflicto de competencia entre dos autoridades judiciales sobre la aplicación de las reglas del Decreto 1834 de 2015 en el caso de tutelas dirigidas a controvertir decisiones relacionadas con la suspensión de un servicio público a cargo de una misma entidad. En aquella ocasión, la Sala concluyó que dos tutelas relacionadas con la suspensión del servicio público de alimentación a cargo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Dirección Regional Quindío, compartían identidad de sujetos pasivos, objeto y causa porque iban dirigidas a controvertir la misma decisión de la entidad accionada y, en consecuencia, resolvió dejar sin efectos las decisiones judiciales que negaron la acumulación de procesos[26].

14. En el caso sub examine se configuró un conflicto de competencia. La Sala Plena advierte que en el caso bajo estudio se configuró un conflicto de competencia porque el juez Catorce Administrativo de Cali aplicó las reglas de reparto previstas en el Decreto 1834 de 2015 para abstenerse de conocer la acción de tutela interpuesta por S.. Esto, al considerar que la tutela sub examine compartía identidad de sujeto pasivo, objeto y causa con una acción de tutela conocida previamente por el juez Noveno Administrativo de Cali (párr.6 supra) y, por esa razón, remitió el expediente a dicha autoridad judicial. Por otra parte, el juez Noveno Administrativo de Cali rechazó la acumulación de las tutelas porque, en su criterio, las mismas no compartían identidad de causa debido a que los hijos de los accionantes pertenecen a distintas instituciones educativas.

15. El juez Catorce Administrativo de Cali cumplió con las cargas argumentativas. La Sala considera que el juez Catorce Administrativo de Cali cumplió con la carga argumentativa necesaria para demostrar la configuración del fenómeno de la tutela masiva. En efecto, dicha autoridad expuso con el suficiente rigor demostrativo las razones por las cuales en el caso sub examine se presenta la triple identidad exigida por la jurisprudencia constitucional para la configuración del fenómeno de la tutela masiva (párr. 6 supra).

16. Las tutelas tienen identidad de sujeto pasivo, objeto y causa. La Sala Plena encuentra que las acciones de tutela comparten identidad de sujetos pasivos, objeto y causa, tal y como se expone a continuación:

    Supuestos de identidad

    Tutela 2022-00198 – Juzgado 14 Administrativo del Circuito de Cali

    Tutela 2022-00196 – Juzgado 9 Administrativo del Circuito de Cali[27]

    Sujeto Pasivo

    Ministerio de Educación Nacional, Gobernación Departamental del Valle del Cauca, Secretaría de Educación del Valle del Cauca, y Alcaldía Municipal de Jamundí.

    Ministerio de Educación Nacional, Gobernación Departamental del Valle del Cauca, Secretaría de Educación del Valle del Cauca, y Alcaldía Municipal de Jamundí.

    Objeto

    La accionante pretende que: (i) se tutelen los derechos fundamentales de sus hijos y (ii) se ordene (a) al ministerio de Educación vigilar y garantizar la accesibilidad al servicio de transporte escolar de sus hijos; (b) a la Gobernación del Valle y a la Secretaría de Educación promover programas de permanencia escolar a sus hijos y (c) a la Alcaldía de Jamundí “incluir y garantizar sin la aplicación de factores excluyentes (sic)” el servicio de transporte escolar a sus hijos.

    La accionante pretende que: (i) se tutelen los derechos fundamentales de sus hijos y (ii) se ordene (a) al ministerio de Educación vigilar y garantizar la accesibilidad al servicio de transporte escolar de sus hijos; (b) a la Gobernación del Valle y a la Secretaría de Educación promover programas de permanencia escolar a sus hijos y (c) a la Alcaldía de Jamundí “incluir y garantizar sin la aplicación de factores excluyentes (sic)” el servicio de transporte escolar a sus hijos.

    Causa

    La suspensión del servicio de transporte escolar a sus hijos por parte de la Secretaría de Educación de Jamundí, por cuanto, en criterio de dicha entidad, no cumplen con los requisitos para acceder a dicho servicio.

    La suspensión del servicio de transporte escolar a sus hijos por parte de la Secretaría de Educación de Jamundí, por cuanto, en criterio de dicha entidad, no cumplen con los requisitos para acceder a dicho servicio.

17. Las tutelas tienen identidad de sujeto pasivo. La Sala constata que ambas acciones de tutela dirigen sus pretensiones hacia las mismas entidades, a saber, el Ministerio de Educación Nacional, la Gobernación Departamental del Valle del Cauca, la Secretaría de Educación del Valle del Cauca y la Alcaldía Municipal de Jamundí, de modo que ambos casos comparten identidad de sujetos pasivos.

18. Las tutelas tienen identidad de objeto. Por otra parte, las tutelas también tienen el mismo objeto, porque persiguen las mismas pretensiones. Efectivamente, ambas solicitudes buscan la protección de los mismos derechos fundamentales y solicitan que se profieran las mismas órdenes a las entidades accionadas, tal y como se evidencia en el cuadro del párrafo 16 supra. Por lo demás, la Sala observa que ambas acciones de tutela fueron presentadas en formatos idénticos, fueron dirigidas a las mismas entidades y reproducen exactamente las mismas pretensiones.

19. Las tutelas tienen identidad de causa. En criterio de la Sala, las acciones de tutela cumplen con identidad de causa. Esto, por dos razones:

    19.1. Primero, las acciones de tutela fueron presentadas con fundamento en circunstancias que comparten un mismo supuesto de hecho -en sentido amplio-[28] en los términos de la jurisprudencia constitucional. En efecto, en el caso sub examine las tutelas que se pretenden acumular cuestionan la negativa de la Alcaldía Municipal de Jamundí en la prestación del servicio de transporte escolar. Lo anterior, pese a que los accionantes aseguran residir en zonas alejadas y encontrarse en circunstancias de vulnerabilidad económica que les impiden sufragar directamente el transporte escolar de sus hijos. Adicionalmente, la Sala observa que la Secretaría de Educación de Jamundí suspendió el servicio de transporte en ambos casos porque, a su juicio, los menores no se encuentran dentro de los criterios de priorización para acceder al servicio. En concreto, adujo que no cumplían con el puntaje del S. requerido (rango de A1 a A5) y, en ambos casos, los menores tenían el mismo puntaje en el S. (C1)[29].

    19.2. Segundo, el juez Noveno Administrativo de Cali rechazó la acumulación del expediente por considerar que no había identidad de causa porque los menores pertenecían a diferentes instituciones educativas. La Sala encuentra que esta razón por sí sola no es suficiente para sustentar la inexistencia de identidad de causa. Lo anterior, porque aun cuando los menores asisten a distintas instituciones educativas, lo cierto es que la causa de ambas tutelas se fundamenta en la negativa de la entidad territorial a la prestación del servicio de transporte escolar. De acuerdo con el relato de los accionantes, en ambos casos es la Secretaría de Educación de Jamundí la entidad encargada de la prestación del servicio de transporte escolar. Por su parte, los accionantes no presentan ninguna solicitud frente a alguna acción u omisión de las instituciones educativas a las que asisten sus menores hijos. Por lo anterior, la Sala concluye que el hecho de que en ambos casos los menores asistan a distintos colegios, no es razón suficiente para concluir que las tutelas no comparten identidad de causa.

20. Conclusión. La Sala Plena dejará sin efectos el auto proferido el 26 de septiembre de 2022 por el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali. Asimismo, ordenará que se remita el expediente a dicha autoridad judicial para que, de forma inmediata, inicie el trámite y profiera decisión de fondo respecto del amparo solicitado, conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al Decreto 2591 de 1991. Finalmente, advertirá al Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Santiago de Cali que, siempre que proponga la existencia de un conflicto de competencia en materia de tutela, este debe ser resuelto, en principio, por las autoridades judiciales establecidas en la Ley 270 de 1996, por lo cual, debe observar las reglas previstas sobre la materia en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, compiladas en el auto 550 de 2018.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,