Auto nº 1730/22 de Corte Constitucional, 9 de Noviembre de 2022

1. Conforme a lo previsto en el artículo 241 numeral 10 de la Constitución Política, el 6 de septiembre de 2022 la Corte Constitucional – mediante auto del magistrado sustanciador –, avocó conocimiento del examen de constitucionalidad de la Ley 2263. Adicionalmente, se decretó la práctica de pruebas con fundamento en el artículo 10 del Decreto Ley 2067 de 1991. El 10 de octubre de 2022 se ordenó reiterar el requerimiento de pruebas decretado el 6 de septiembre de 2022.

2. Mediante providencia del 24 de octubre de 2022 el magistrado sustanciador dispuso dar “cumplimiento a los numerales TERCERO a SEXTO de la parte resolutiva del auto del 6 de septiembre de 2022”, de los cuales se resalta el resolutivo cuarto:

   “[…] CUARTO. – Simultáneo a la fijación en lista, CORRER TRASLADO a la procuradora general de la Nación para que, en el término máximo de treinta (30) días contados a partir del día siguiente a la notificación del presente auto, rinda el concepto del que trata el inciso primero del artículo 7 del Decreto Ley 2067 de 1991 […]”[1].

3. En escrito radicado en la Secretaría General de la Corte Constitucional el 1 de noviembre de 2022, la procuradora general de la Nación, M.C.B., manifestó su impedimento para rendir concepto sobre la constitucionalidad de la Ley 2263, por considerar que se encuentra incursa en la causal consistente en haber intervenido en la expedición de la norma acusada, según lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto Ley 2067 de 1991.

4. Al respecto, la procuradora estimó encontrarse inmersa en dicha causal “pues, en mi otrora condición de Ministra de Justicia y del Derecho, participé en la elaboración del proyecto de ley aprobatorio del "Tratado entre la República de Colombia y la República Italiana sobre el traslado de personas condenadas", en cumplimiento de las funciones dispuestas en el artículo 115 de la Constitución Política y en el Decreto 1427 de 2017[[2]]”.

1. Competencia

5. La Corte es competente para resolver los impedimentos y recusaciones respecto de los magistrados de este tribunal, así como de los conjueces y de la procuradora general de la Nación, esta última en lo que se refiere al ejercicio de su función constitucional de rendir concepto en los procesos de control abstracto de constitucionalidad, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada en la materia[3].

   B.C. de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma demandada. Reiteración de jurisprudencia[4]

6. Según lo dispuesto en los artículos 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991, las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional en los procesos de control de constitucionalidad[5], predicables igualmente de la procuradora general de la Nación[6], son: (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; (ii) haber intervenido en su expedición; (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto; (iv) tener interés en la decisión; y (v) tener vínculo por matrimonio o por unión permanente, o de parentesco en cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil con el demandante.

7. En línea con lo anterior y conforme lo señalado por esta corporación, las causales de impedimento y recusación son de naturaleza objetiva con excepción de la causal de “tener interés en la decisión”[7]. Por consiguiente, la configuración de la causal se demostrará a partir de la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo, contrario al juicio de valor que deberá adelantarse para determinar si se tiene o no interés en la decisión que adopte la Corte[8].

8. En relación con la causal bajo estudio – v.gr. haber intervenido en la expedición de la disposición acusada -, la Sala Plena ha indicado que dicha causal se configura cuando, efectivamente, se demuestra que “existió una participación de la autoridad comprometida en el proceso de formación, en las etapas o en los debates que antecedieron a la aprobación de la norma sometida a control”[9]. Adicionalmente, la mencionada participación no distingue “en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye «aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo»”[10].

9. Con fundamento en lo anterior, la Corte ha aceptado los impedimentos manifestados por la procuradora general de la Nación cuando se ha comprobado que: (i) intervino de manera verbal o escrita ante las comisiones permanentes del Congreso de la República o ante la Plenaria de cada Cámara durante el trámite legislativo; (ii) participó en la comisión redactora del proyecto de ley; (iii) remitió documentos a los miembros del Congreso interesados en la iniciativa legislativa para manifestarse sobre la conveniencia o (in)constitucionalidad del proyecto de ley en discusión; o (iv) presentó el proyecto de ley que dio origen a la norma acusada[11]. En todo caso, la Sala Plena ha entendido que aquellos supuestos: “no excluyen otras intervenciones durante el trámite legislativo que configurarían la causal señalada”[12]. Asimismo, recientemente la Corte aceptó los impedimentos de la actual procuradora general de la Nación al haber, en su calidad de ministra de Justicia y del Derecho: (i) suscrito el texto legal en su anterior otrora condición[13]; y (ii) participado e intervenido en el trámite de expedición del proyecto de norma bajo estudio de constitucionalidad[14].

10. En sentido contrario, este tribunal ha negado los impedimentos, inter alia, cuando la alegada participación en la expedición de la norma tuvo lugar “en una etapa previa y no con ocasión del estudio y trámite del Proyecto de ley [que dio lugar a la norma cuya constitucionalidad revisa la Corte]”[15]. Esto ocurre, por ejemplo, cuando la intervención se dio en el curso de un proyecto de ley que fue archivado y guarda similitud con la norma bajo examen, pero esta última surtió un trámite legislativo diferente al primero[16].

11. En suma, este tribunal ha señalado que esta causal se presenta cuando, de manera objetiva: “la autoridad concernida participa en cualquiera de las etapas de formación de la norma demandada, al margen de la forma, magnitud o contenido de la intervención”[17].

    C.A. del caso concreto

12. En el presente caso, la procuradora general de la Nación alega la causal objetiva de impedimento por cuanto afirma haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. Particularmente, señala que en su condición de ministra de Justicia y del Derecho participó en la expedición de la norma, pues: (i) la elaboración del proyecto de ley respectivo se surtió durante su gestión como titular de dicha cartera (ver supra, numeral 4); y (ii) apoyó e impulsó la iniciativa legislativa que posteriormente dio lugar a la aprobación del Tratado.

13. En virtud de lo dispuesto en el artículo 189 numeral 2 de la Constitución, corresponde al presidente de la República – o a quien este delegue – negociar y celebrar los tratados internacionales en su función de dirección de las relaciones internacionales[18]. Conforme a lo señalado por esta corporación, “[e]s el Ejecutivo quien directamente o por intermedio de sus delegados puede entablar negociaciones, fijar los términos y alcance de las mismas, avalar o no los acuerdos logrados y, en últimas, suscribir el texto de un tratado o abstenerse de hacerlo”[19].

14. Asimismo, el numeral primero del artículo 200 de la Constitución precisa que es función del gobierno nacional[20]: “[c]oncurrir a la formación de las leyes, presentando proyectos por intermedio de los ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos y cumpliendo el deber de sancionarlos con arreglo a la Constitución”.

15. Igualmente, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 489 de 1991, la Ley 1444 de 2011, el Decreto Ley 2897 y, en particular, el artículo 6 del Decreto 1427 de 2017, corresponde al Ministerio de Justicia y del Derecho, particularmente al ministro de dicha cartera:

    “Presentar, orientar e impulsar los proyectos de actos legislativos y de ley ante el Congreso de la República, en las materias relacionadas con los objetivos, misión y funciones del Ministerio y coordinar el ejercicio de la iniciativa legislativa que tiene el Gobierno nacional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 154 de la Constitución Política y en las materias relativas a la justicia y el derecho”[21].

16. Así las cosas y considerando la materia sobre la que versa el Tratado aprobado mediante la Ley 2263– traslado de personas condenadas –, es clara la intervención del Ministerio de Justicia y del Derecho en la elaboración, negociación, trámite, suscripción y presentación para ratificación de la rama legislativa de dicho Tratado, en coordinación y colaboración con el Ministerio de Relaciones Exteriores.

17. Adicionalmente, al ser la Ley 2263 una ley aprobatoria de tratado (artículo 150 numeral 16 de la Constitución Política), la participación del Ministerio de Justicia y del Derecho en la negociación y suscripción de dicho instrumento indefectiblemente se encuentra bajo el concepto de “haber intervenido en la expedición de la norma demandada”[22]. Las facultades del Congreso de la República en la aprobación de los tratados celebrados por la rama ejecutiva se limitan a la aprobación o improbación del acuerdo suscrito, sin que le sea posible al órgano legislativo modificar el texto del mismo. De acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia de la Corte:

    “Una característica que es propia de la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos durante su trámite legislativo tiene que ver con el hecho de que el Congreso no puede alterar el contenido de los instrumentos internacionales. En efecto, no está facultado para incorporar a la discusión cláusulas nuevas o modificar las originales del instrumento, en la medida en que su función consiste solamente en aprobar o improbar la totalidad del acuerdo, sin estar habilitado para fraccionarlo o a modificarlo, por tratarse de una negociación adoptada por el Gobierno. Sobre esa base, si el Legislador se abstiene de dar su aprobación a lo convenido, no es posible para el Estado seguir el trámite constitucional correspondiente. En sentido contrario, el visto bueno del Legislador permite continuar con el trámite constitucional enunciado”[23].

18. Habida cuenta de lo anterior, le corresponde a la Sala determinar si la procuradora general de la Nación intervino en la expedición de la Ley 2262 de 2022 en sus funciones como ministra de Justicia y del Derecho.

19. La actual procuradora general de la Nación ejerció el cargo de ministra de Justicia y del Derecho entre el 11 de junio de 2019 y el 24 de agosto de 2020[24], periodo en el cual dirigió, desde dicha cartera, las gestiones correspondientes para la elaboración de los textos legislativos requeridos para aprobación del tratado por el órgano legislativo. Así pues, entre otros, observa la Sala que la procuradora general de la Nación ocupaba el cargo de ministra para el momento en que el presidente de la República autorizó y ordenó someter a consideración del Congreso de la República el tratado (4 de agosto de 2020)[25], y que como titular de dicha cartera, le correspondió intervenir en el trámite de expedición de su ley aprobatoria, como ella misma lo pone de presente.

20. Adicionalmente: (i) el proyecto de ley fue presentado por los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Justicia y del Derecho[26]; y (ii) cumpliendo con sus funciones legales y reglamentarias[27], el Consejo Superior de Política Criminal analizó el proyecto de ley que a la postre concluyó con la Ley 2263 (previo a su radicación en el Congreso), y el 20 de agosto de 2019 emitió concepto favorable frente al mismo[28], señalando la conveniencia de dar trámite legislativo a dicha iniciativa. Frente a esto último, es pertinente resaltar que el Consejo Superior de Política Criminal lo preside quien ocupe la cartera ministerial de Justicia y del Derecho que, para dicha fecha era la ahora procuradora general de la Nación. Así las cosas, considera la Sala Plena que el hecho de ser parte de un organismo colegiado al cual el ordenamiento jurídico le asignó la función de dar su concepto frente a los proyectos de ley compromete el criterio de las autoridades que lo conforman, independientemente de si participaron o no activamente en la discusión previa al concepto.

21. Partiendo de lo considerado recientemente por la Sala Plena de esta corporación en un asunto de naturaleza similar[29], la Corte evidencia que la procuradora general de la Nación participó en calidad de ministra de Justicia y del Derecho en la elaboración de los textos legislativos para la presentación de este al Congreso de la República en el trámite que concluyó con la Ley 2263.

22. Esto significa que la procuradora general de la Nación sí intervino en una de las etapas del procedimiento de formación de la norma demandada. Por tanto, su actuación se subsume dentro de la causal objetiva de impedimento prevista en el artículo 25 del Decreto 2067 de 1991, consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control. Lo anterior, más cuando el impedimento por la causal “haber intervenido en su expedición” puede ser demostrado, entre otras hipótesis, cuando es acreditado el hecho objetivo de la participación del servidor público en cualquiera de las etapas del trámite legislativo[30]. Si bien el proyecto se presentó el 26 de agosto de 2020[31], esto es, luego de la renuncia de la hoy procuradora a su otrora cargo de ministra de Justicia, durante el periodo en que esta dignidad el Ministerio surtió trámites relacionados con la presentación del proyecto de ley ante el Congreso de la República, y ella manifestó expresamente haber intervenido en ellos.

23. En consecuencia, la Sala aceptará el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación para emitir concepto dentro del expediente LAT-483. Adicionalmente, de acuerdo con los precedentes sobre la materia[32], ordenará el levantamiento de la suspensión de términos de que trata el inciso segundo del artículo 48 del Decreto 2067 de 1991, y en su lugar dispondrá la remisión del asunto al viceprocurador general de la Nación, para que, en cumplimiento de la función que le atribuye artículo 17-3 del Decreto Ley 262 de 2000[33] rinda el concepto respectivo, en lo que resta del término concedido.

24. Finalmente, debe aclararse que la aceptación de este impedimento no constituye forma alguna de preconcepto de la Corte respecto de la constitucionalidad de las normas demandadas, sino que se refiere únicamente a la garantía del principio de imparcialidad, para proteger la confianza de los ciudadanos en la administración de justicia.

    En mérito de lo expuesto la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales,

Primero.- ACEPTAR, con base en las razones expresadas en esta providencia, el impedimento manifestado por la procuradora general de la Nación, M.C.B., para emitir concepto dentro del expediente LAT-483.

Segundo.- ORDENAR a la Secretaría General de la corporación que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente a la procuradora general de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.

Tercero.- Contra esta providencia no procede ningún recurso.

N., comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

Ausente con comisión

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

[1] Auto del 6 de septiembre de 2022 – M.P: A.L.C.. (Énfasis añadido)

[2] Cita original: “Ello, tal como se puede verificar en el informe de pruebas allegado al proceso por el Ministerio de Justicia y del Derecho mediante Oficio MJD-OFl22-0035607-GTPC-10100 del 19 de septiembre de 2022, en el cual consta que la elaboración del proyecto de ley respectivo se surtió durante mi gestión como titular de dicha cartera (folios 169 y siguientes), así como el apoyo e impulso manifestado frente a la iniciativa (folios 173 y siguientes)”.

[3] Al respecto, se pueden consultar: auto 008 de 2006, auto 104 de 2007, auto 156 de 2007, auto 286 de 2007, auto 086 de 2012, auto 283 de 2012, auto 418 de 2017, auto 123 de 2018 y auto 048 de 2021.

[4] Este acápite reitera las consideraciones expuestas por la Sala Plena en el auto 969 de 2021.

[5] Ver supra nota 4.

[6] Corte Constitucional, autos 183 de 2021, 582 de 2021, entre otros.

[7] Corte Constitucional, autos 049 de 2021; 418 de 2017.

[8] Corte Constitucional, auto 015 de 2020.

[9] Corte Constitucional, auto 418 de 2017.

[10] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.

[11] Corte Constitucional, autos 049 de 2021 y 76 de 2022.

[12] I..

[13] Corte Constitucional, auto 049 de 2021.

[14] Corte Constitucional, auto 048 de 2021.

[15] Corte Constitucional, autos 113 de 2007; 114 de 2007; 115 de 2007.

[16] Corte Constitucional, auto 113 de 2007: “Ahora bien, es pertinente señalar que, antes de la presentación del proyecto de ley que se convirtió en la Ley 1122 de 2007, demandada en este proceso, hubo otros proyectos de ley que se acumularon, cuya finalidad era la modificación del sistema de seguridad social en salud, pero que fueron archivados. […] En efecto, según se observa en la exposición de motivos del proyecto referido, […] ‘El proyecto fue archivado en la Comisión Séptima de la Honorable Cámara de Representantes, con enorme frustración para todo el sector de la salud y con la convicción general de la necesidad de buscar un nuevo consenso hacia una reforma con los mismos propósitos pero que al resumir el proyecto anterior se concentrara en lo esencial del mismo. Con ese antecedente inmediato se presenta este proyecto de ley” .En síntesis, el señor P. General de la Nación presentó el oficio del 23 de septiembre de 2005 ante la Comisión Séptima del Senado, por el cual se declaró impedido para conceptuar dentro del proceso de la referencia, casi diez (10) meses antes de que el Gobierno Nacional presentara el proyecto que se convirtió en la ley 1122 de 2007 y, en consecuencia, no está necesariamente ligado con la causal de impedimento invocada, esta es, haber intervenido en la expedición de la norma sometida a control de la Corte Constitucional. En consecuencia, la Sala negará el impedimento manifestado por el señor P. General de la Nación para presentar concepto dentro del proceso de la referencia”.

[17] I.. Asimismo, ver auto 776 de 2022.

[18] Constitución Política, artículo 189: “2. Dirigir las relaciones internacionales. Nombrar a los agentes diplomáticos y consulares, recibir a los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso”.

[19] Corte Constitucional, auto 288 de 2010.

[20] Esta norma debe leerse en consonancia con el artículo 115 de la Constitución: “[…] El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno”.

[21] Decreto 1427 de 2017, artículo 6.7. Adicionalmente, a este ministerio también le corresponde: (i) representar en los asuntos de su competencia, al Gobierno Nacional en la ejecución de tratados y convenios internacionales, de acuerdo con las normas legales sobre la materia (Decreto 1427 de 2017, artículo 6.12); y (ii) elaborar en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores proyectos de tratados e instrumentos internacionales sobre cooperación judicial en materia penal (Decreto 1427 de 2017, artículo 7.12).

[22] Corte Constitucional, auto 969 de 2021.

[23] Corte Constitucional, sentencia C-098 de 2020. Ver igualmente, Corte Constitucional,

[24] Corte Constitucional, auto 969 de 2021; Decreto 1048 del 11 de junio de 2019; Decreto 1159 del 24 de agosto de 2020. V., también: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de única instancia del 20 de mayo de 2021 rad. 11001-03-28-000-2020-00084-00 (Acum.) en la que se precisa que M.C.B. tomó posesión del cargo como procuradora general de la Nación mediante acta de posesión No. 405 del 11 de junio de 2019; https://www.funcionpublica.gov.co/web/sigep/hdv/-/directorio/M1677305-8083-4/view.

[25] Ver: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=47515.

[26] Ver: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=45712 .

[27] Ley 65 de 1993, artículo 167; Decreto 2055 de 2014, artículo 3; Directiva Presidencial No. 6 de 2018.

[28] Expediente digital “LAT0000483-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2022-09-20 14-27-12)”, páginas 157-166: Concepto 11.2019

[29] Corte Constitucional, auto 969 de 2021. Por medio de este se aceptó el impedimento presentado por la procuradora general de la nación en relación para rendir concepto en el trámite de constitucionalidad de la Ley 2092 de 2021, aprobatoria del tratado de traslado de personas condenadas entre la República de Colombia y la República Popular China.

[30] Corte Constitucional, auto 1132 de 2022. Asimismo, es relevante reiterar lo señalado en el numeral 8 supra: “[…] la mencionada participación no distingue “en relación con su forma o amplitud ni frente al contenido de la misma y excluye «aquellos casos en que la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo»”” (Corte Constitucional, auto 049 de 2021).

[31] Ver, Congreso de la República, Gaceta del Congreso No. 807 de 2020, página 14.

[32] Corte Constitucional, autos 969 de 2021; 049 de 2021; 048 de 2021; 015 de 2020; 418 de 2017; 013 de 2010; 123 de 2008; 198A de 2007, entre otros.

[33] Decreto Ley 262 de 2000, artículo 17: “Funciones del Viceprocurador General de la Nación. El Viceprocurador General tiene las siguientes funciones: […] 3. Reemplazar al P. General en todos los casos de impedimento. […].”