Auto nº 1756/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022

1. El 27 de agosto de 2019,[1] B.E.A. de Callamand, obrando en su condición de apoderada general de la señora T.M.G., interpuso acción declarativa y de condena por actos de competencia desleal ante la Superintendencia de Industria y Comercio, en contra de la Central de Transportes "Estación Cúcuta" representada por el señor gerente J.L.F.R., o por quien haga sus veces, y de H.H.R., arrendatario de la Bodega No. 07 de la referida Central.

2. Alegó la apoderada de la demandante que L.B.T.C., obrando en su calidad de gerente de la Central de Transportes para el 4 de febrero de 2018, al suscribir contratos de arrendamiento con el señor H.R., por la Bodega No.07, cambió el uso del suelo o de la actividad comercial de bodega de equipaje de pasajeros a la de servicio de baños públicos, sin que se realizara previamente la notificación a los demás arrendatarios de las bodegas del sector del sótano que desarrollaban la misma actividad.

3. Por lo anterior, solicitó declarar que el señor L.B.T.C. realizó actos contrarios a la competencia y, por tanto, desleales al favorecer al arrendatario de la bodega No. 7, desviando la clientela obtenida por la demandante durante 10 años. Asimismo, solicitó que cesen los actos de competencia desleal; que se prohíba a la gerencia de la Central de Transportes cambiar la destinación del uso de bodegas sin informar previamente a los demás arrendatarios que se puedan ver afectados con las medidas; que se prohíba al arrendatario de la bodega No.07, señor H.H.R., realizar en el futuro actos desleales consistentes en desviar la clientela de la arrendataria de la bodega No.12, como obstruir el acceso al pasillo que conduce a dicha bodega y engañar a los usuarios de la señora T.M.G. con imitación y descrédito. Finalmente, pretende que se de aplicación al derecho de preferencia; en caso de no ser procedente una reubicación preferencial continuar con el uso de bodega de equipaje de la bodega No. 7; condenar a la central por los actos de competencia desleal; condenar al arrendatario con el objeto de remover los efectos producidos; y disponer que los demandados paguen una indemnización por los daños y perjuicios causados y las costas. La cuantía la estimó en más de doscientos treinta y cinco millones de pesos moneda corriente ($235.000.000,00).

4. Como medidas cautelares solicitó el cierre temporal del establecimiento de comercio de servicio de baños de la Bodega No. 7, conminar a los demás usuarios de las bodegas ubicadas en el pasillo del sótano para que se abstengan de ubicar elementos que obstaculicen el acceso a la Bodega No. 12, conminar a H.H.R. para que sus empleados, familiares y amigos no continúen actos de agresión y desviación de clientela; imponer multas en caso de que persistan las acciones que impiden el desarrollo de las actividades de la Bodega No.12. y fijar la cuantía que se pretenda asegurar de ser necesaria póliza de garantía.

5. Como se dijo, inicialmente, la demanda fue repartida a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo que, mediante auto del 6 de septiembre de 2019,[2] rechazó la demanda por falta de jurisdicción. Señaló la referida delegatura que “la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de facultades jurisdiccionales, puede conocer asuntos de competencia desleal, infracciones a la propiedad industrial y violación a los derechos de los consumidores (art. 24 C.G.P.), siempre y cuando el asunto puesto en su conocimiento no haya sido atribuido por el legislador a una jurisdicción distinta a la ordinaria, pues es en esta en donde la SIC ejerce sus facultades jurisdiccionales”.

6. Así, indicó que el artículo 104 del CPACA contempla la posibilidad de que la jurisdicción de lo contencioso administrativo conozca procesos por actos de competencia desleal, pues de conformidad con el numeral 1 de la referida normativa, la aludida jurisdicción conocerá de los siguientes procesos: “1. Los relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable. 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Resaltó que los asuntos de competencia desleal en los que la demandada sea una entidad pública pueden ser conocidos por la jurisdicción contencioso administrativa y no por esa Superintendencia. Afirmó que la Central de Transportes "Estación Cúcuta" es una entidad pública, por lo que de conformidad con el artículo 90 del Código General del Proceso y atendiendo “la cuantía del proceso (núm. 6 del art. 155 del C.P.A.C.A)”, rechazó la demanda y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial de los Juzgados Administrativos de Cúcuta (Norte de Santander).

7. El 19 de septiembre de 2019,[3] el asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) que, el 5 de marzo de 2020,[4] inadmitió la demanda y ordenó su corrección en un plazo de diez (10) días, so pena de rechazo. La apoderada de la parte demandante presentó escrito de subsanación.[5]

8. A través de auto del 27 de noviembre de 2020,[6] el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) resolvió declarar su falta de jurisdicción para resolver el asunto, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 24 Código General del Proceso, sobre el ejercicio de funciones jurisdiccionales por autoridades administrativas, que dispone que: “las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas: 1. La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre: (…) b) Violación a las normas relativas a la competencia desleal”. Resaltó que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en concepto de 23 de enero de 2019, indicó que: “la Ley 446 se refirió al ejercicio de funciones jurisdiccionales por las superintendencias, e incorporó como Titulo IV las modificaciones atinentes a la Superintendencia de Industria y Comercio, en los asuntos de competencia desleal”.

9. Agregó que, a pesar de que la entidad demandada, es decir, la Central de Transportes “Estación Cúcuta”, es una entidad autónoma descentralizada del orden municipal, organizada como establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio, ello no modifica la competencia jurisdiccional atribuida por la ley a la Superintendencia de Industria y Comercio para conocer de los casos donde se discutan actos de competencia desleal. Concluyó que: “1) la Superintendencia de Industria y Comercio es una autoridad administrativa que ejerce funciones jurisdiccionales en los asuntos que versen sobre la violación a las normas relativas a la competencia desleal; 2) esta competencia jurisdiccional es excepcional y se ejerce a prevención junto con los jueces civiles (jurisdicción ordinaria); 3) los procesos que se adelanten en ejercicio de funciones jurisdiccionales deben tramitarse a través de las mismas vías procesales previstas en la ley para los jueces civiles; y, 4) las providencias que profieran las autoridades administrativas en ejercicio de funciones jurisdiccionales no son impugnables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. Así las cosas, ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, para lo pertinente.

10. El 17 de mayo de 2022,[7] la Secretaría Judicial de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial devolvió el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) y señaló que corresponde a la Corte Constitucional dirimir los conflictos de competencia.

11. A través de auto del 2 de junio de 2022,[8] el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) dispuso remitir el expediente a esta Corporación para que dirima el conflicto de competencias declarado mediante auto de fecha 27 de noviembre de 2020.

12. Mediante correo electrónico del 24 de junio de 2022,[9] la secretaría del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) remitió el expediente a la Corte Constitucional.

13. En sesión virtual del 11 de octubre de 2022,[10] se repartió el expediente a la Magistrada D.F.R.. El 14 de octubre siguiente, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional, SIICOR.

Competencia

14. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones,[11] con arreglo a lo previsto en el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política. [12]

    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones[13]

15. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción).[14]

16. En este sentido, el Auto 155 de 2019,[15] precisó que se requiere cumplir con tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:

    (i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada, cuando menos, por dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[16]

    (ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[17]

    (iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia.[18]

17. Acreditar estos presupuestos es una condición sine qua non para emitir un pronunciamiento de fondo. De ahí que la Sala Plena deba declararse inhibida cuando advierta que no se cumple con alguna de tales exigencias.

    Configuración de un conflicto de jurisdicciones en el presente asunto

18. Con base en las reglas expuestas, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se satisfacen los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de jurisdicción. Veamos:

    (i) En primer lugar, existe una controversia suscitada entre dos autoridades pertenecientes a diferentes jurisdicciones que niegan ser competentes para asumir su conocimiento. Por un lado, una autoridad que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta - Norte de Santander) y, por otro, la Superintendencia de Industria y Comercio, en ejercicio de la función jurisdiccional consagrada en el artículo 24 del Código General del Proceso (jurisdicción ordinaria).

    (ii) En segundo término, la Sala Plena advierte la existencia de una causa judicial sobre la cual se genera la controversia. Como quedó establecido en los antecedentes de esta providencia, B.E.A. de Callamand, obrando en su condición de apoderada general de la señora T.M.G., interpuso acción declarativa y de condena por actos de competencia desleal, en contra de la Central de Transportes "Estación Cúcuta" y otros.

    (iii) En tercer lugar, la Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De un lado, la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio sostuvo que el asunto compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, según el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, así como los dispuesto por el parágrafo 1 del artículo 24 del Código General del Proceso.

19. Por su parte, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) indicó que su falta de jurisdicción se basa en lo dispuesto en el artículo 24 Código General del Proceso, que otorga a la SIC competencia en los procesos relacionados con la violación a las normas relativas a la competencia desleal, independientemente de que la demandada sea una entidad autónoma descentralizada del orden municipal organizada como establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y patrimonio propio.

    Asunto objeto de decisión y metodología

20. Advertida la configuración del conflicto negativo entre jurisdicciones, la Corte Constitucional dirimirá la controversia suscitada entre la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander). Para este propósito, (i) se reiterarán las reglas relativas al carácter especial de la competencia desleal y la competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio respecto de este tipo de asuntos, exponiendo la naturaleza de la acción declarativa y de condena; (ii) y, se resolverá el caso concreto.

    1. Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para resolver sobre los asuntos relativos a la competencia desleal en la acción declarativa y de condena

21. El artículo 116 de la Constitución Política dispone que la ley podrá, excepcionalmente, atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. En tal sentido, la Ley 446 de 1998 se refiere a las funciones y atribuciones de la Superintendencia de Industria y Comercio, en asuntos como la competencia desleal. Así, el artículo 143 de dicha normativa establece que “(…) [l]a Superintendencia de Industria y Comercio tendrá respecto de las conductas constitutivas de la competencia desleal las mismas atribuciones señaladas legalmente en relación con las disposiciones relativas a promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas”. Asimismo, el artículo 144 del referido estatuto dispone que: “[l]os procesos jurisdiccionales que se adelanten ante la Superintendencia de Industria y Comercio en materia de competencia desleal, se seguirán conforme a las disposiciones del proceso abreviado previstas en el Capítulo I, Título XXII, Libro Tercero del Código de Procedimiento Civil. En caso de existir pretensiones indemnizatorias, estas se tramitarán dentro del mismo proceso”.

22. Por su parte, el artículo 24 del Código General del Proceso establece:

    “Artículo 24. EJERCICIO DE FUNCIONES JURISDICCIONALES POR AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS. Las autoridades administrativas a que se refiere este artículo ejercerán funciones jurisdiccionales conforme a las siguientes reglas:

    “1. La Superintendencia de Industria y Comercio en los procesos que versen sobre:

    “a) Violación a los derechos de los consumidores establecidos en el Estatuto del Consumidor.

    “b) Violación a las normas relativas a la competencia desleal. (…)”

23. Cabe destacar, además, que el parágrafo de dicha disposición define que:

    “[l]as funciones jurisdiccionales a que se refiere este artículo, generan competencia a prevención y, por ende, no excluyen la competencia otorgada por la ley a las autoridades judiciales y a las autoridades administrativas en estos determinados asuntos.” Ello implica que “por tratarse de una atribución que originalmente les asistía a los jueces civiles de la Jurisdicción Ordinaria, su otorgamiento excepcional a la SIC no hace nada distinto a ampliar las alternativas que tienen las personas para recurrir en defensa de sus derechos, habilitando un mandato de escogencia sobre la vía que consideren más idónea, apta o especializada para resolver y tratar su controversia.”[19]

24. Aunado a lo anterior, se advierte que esta Corporación estudió en el Auto 1036 de 2022 un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y la Superintendencia de Industria y Comercio, en relación con el conocimiento de una acción declarativa y de condena por competencia desleal iniciada por Colmédica Medicina Prepagada S.A. en contra de Alianza Medellín EPS SAS. En esa ocasión, la Superintendencia de Industria y Comercio declaró su falta de competencia para conocer el asunto en virtud de la naturaleza mayoritariamente pública de la demandada y remitió el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por su parte, el Tribunal tampoco asumió la competencia tras considerar que era un asunto de competencia de la Superintendencia.[20]

25. Para resolver el conflicto, la Corte señaló que cuando se requiera reclamar la estricta observancia de la normatividad sobre competencia desleal, se pueden interponer las acciones contempladas en el artículo 20 de la Ley 256 de 1996. Una de ellas, es “la acción declarativa y de condena, que permite que el afectado por actos de competencia desleal reclame la declaración de ilegalidad de los actos realizados, la remoción de los efectos producidos y/o la indemnización de los perjuicios causados”.[21] (Resaltado añadido).

26. Explicó, además, que tal y como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, a pesar de existir la posibilidad de obtener una indemnización de perjuicios con ocasión del ejercicio de la acción declarativa y de condena, “la finalidad de la normatividad en materia de competencia desleal consiste en promover y proteger la libre competencia en el mercado, para así preservar la libertad de opción de los individuos y la existencia de un proceso económico abierto y eficiente.[22] Dicha finalidad abarca la totalidad de actores del mercado, por lo que, como ya se advirtió, la Ley 256 de 1996 establece que su ámbito de aplicación no se basa en la naturaleza subjetiva de quien tiene la calidad de demandado, sino en la condición de ser miembro o partícipe del mercado”.[23]

27. Además concluyó que, de conformidad con lo establecido en el artículo 24 del CGP, se puede establecer que:

    “(…) como autoridad administrativa autorizada para ejercer funciones jurisdiccionales, la competencia de la SIC (i) se deriva de una norma especial que admite el conocimiento especializado de dicha entidad en ciertas materias, incluyendo la promoción del derecho de la competencia; (ii) es una atribución excepcional y circunscrita a materias precisas sobre las cuales se autoriza por la ley; (iii) se ejerce a prevención junto con los jueces civiles del circuito que conforman la Jurisdicción Ordinaria, por lo que desplazan su competencia; (iv) los procesos que se tramitan deben seguir las mismas pautas procesales previstas en la ley para los jueces; y (v) los fallos que se profieran no son impugnables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”[24]

28. Mencionó que, en línea con lo anterior y con lo indicado en el auto 1001 de 2022, “siempre que la competencia de la SIC se enfrente a una atribución genérica prevista para una autoridad judicial distinta, la primera debe primar sobre la segunda en virtud del criterio de especialidad. Por ende, y de manera relevante para el caso, resulta claro que, en materia de competencia desleal, la naturaleza de las pretensiones y no de las partes determina la competencia la SIC”. [25]

29. Ahora bien, en consideración de las circunstancia fácticas que circunscribían el asunto resuelto en el Auto 1036 de 2022,[26] la Sala Plena fijó la regla de decisión en consideración de aquellos eventos en los que en el extremo pasivo de la acción se encuentre una sociedad de economía mixta. Sin embargo, eso no obsta para extender la aplicación de dicha subregla en el presente caso, pues, en últimas, lo determinante en dicha ocasión fue precisar que, en general, la definición de la competencia en este tipo de asuntos no se ve afectada por el sólo hecho de que del extremo demandado haga parte un establecimiento público, como ocurre en esta ocasión.

    2. Caso concreto: competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para conocer de la acción declarativa y de condena por competencia desleal instaurada por B.E.A. de Callamand, obrando en su condición de apoderada general de la señora T.M.G., en contra de la Central de Transportes "Estación Cúcuta" y otros

30. Para el presente caso, la Sala Plena constató que:

    (i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Cúcuta (Norte de Santander) y la Superintendencia de Industria y Comercio - Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales que es una autoridad administrativa que ejerce funciones jurisdiccionales a prevención, junto con los jueces civiles del circuito.

    (ii) La apoderada de la accionante interpuso acción declarativa y de condena por actos de competencia desleal, en contra de la Central de Transportes "Estación Cúcuta" y otros.

    (ii) En aplicación de la regla decisional fijada en el Auto 1036 de 2022, según la cual, corresponde a la jurisdicción civil ordinaria, lo que incluye a la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, el conocimiento de la acción declarativa de condena cuando se trata de asuntos de competencia desleal, sin importar la naturaleza de la demandada, en concordancia con lo establecido en la Ley 256 de 1996, en el artículo 461 del Código de Comercio y en el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que la Superintendencia de Industria y Comercio - Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales es la competente para conocer del asunto.

    (iii)Así las cosas, esta Corporación asignará a la Superintendencia de Industria y Comercio - Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales la competencia para conocer la demanda, de conformidad con la Ley 256 de 1996, el artículo 461 del Código de Comercio y el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso.

    (iv) Por lo tanto, ordenará remitir el expediente a la Superintendencia de Industria y Comercio - Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

31. Regla de Decisión: la Jurisdicción Ordinaria es la competente para conocer de la acción declarativa y de condena en materia de competencia desleal, lo que incluye la competencia a prevención que se dispone a favor de la Delegatura para Asuntos Jurisdiccionales de la Superintendencia de Industria y Comercio, en los procesos en que dicha autoridad participe, sin importar que en el extremo pasivo de la acción se encuentre un establecimiento público, conforme con lo dispuesto en la Ley 256 de 1996, en el artículo 461 del Código de Comercio y en el literal b) del numeral 1° del artículo 24 del Código General del Proceso.

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,