Auto nº 1760/22 de Corte Constitucional, 17 de Noviembre de 2022
| Ponente | Paola Andrea Meneses Mosquera |
| Fecha de Resolución | 17 de Noviembre de 2022 |
| Emisor | Corte Constitucional |
| Expediente | CJU-2143 |
Auto 1760/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio
Referencia: expediente CJU-2143
Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar
Magistrada ponente:
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Bogotá D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil veintidós (2022)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente
AUTO
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El 2 de septiembre de 2021, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018, mediante la cual reconoció “una pensión de invalidez a favor del señor A.M.M.S. […], en cuantía inicial de $3.360.637, a partir de 01 de noviembre de 2017, de conformidad con lo dispuesto en la ley 860 de 2003, girando un retroactivo por la suma de $12.353.598”[1]. Como medida de restablecimiento, solicitó ordenar al señor M.S. “el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos, y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de invalidez”[2].
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El 16 de septiembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró su falta jurisdicción para conocer sobre el asunto. Señaló que “la competencia de la jurisdicción se determina por la condición o vínculo laboral del trabajador”[3]. Esto, conforme a “una lectura armónica”[4] de los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 8 de la Ley 712 de 2001 y según la jurisprudencia del Consejo de Estado[5]. Así, correspondería a la jurisdicción ordinaria laboral conocer, entre otros, “sobre la legalidad del reconocimiento de un derecho derivado de la relación laboral o de la seguridad social, independientemente de la forma en que se produzca”[6]. Por ende, dispuso remitir el expediente a los jueces laborales del circuito judicial de Valledupar.
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El Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar (Cesar) conoció el asunto por reparto. El 15 de diciembre de 2021, promovió el conflicto de jurisdicción. Fundamentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado[7] y en lo previsto en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998, según la cual, “los Tribunales Administrativo[s] conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo”[8]. En criterio del despacho, la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar “no es acorde a la jurisprudencia del Consejo de Estado aplicable al proceso de la referencia”[9]. Al respecto, indicó que dicha autoridad judicial “ha señalado que es la acción de lesividad la herramienta idónea para que la administración logre la anulación”[10] del reconocimiento de derechos prestacionales. En tales términos, el juzgado ordenó remitir el expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura, “para que dirima el conflicto de competencia propuesto”[11].
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Mediante oficio del 4 de abril de 2022, el secretario del Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar remitió el expediente a la Corte Constitucional[12]. Esto, a pesar de lo ordenado en la decisión del 15 de diciembre de 2021.
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En sesión del 19 de octubre de 2022, por sorteo, el expediente de la referencia fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora[13]. El 21 de octubre de 2022, el expediente fue enviado a dicho despacho.
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Competencia
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La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.
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Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología
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La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).
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Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
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Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[14]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[15], los cuales se explican en el siguiente cuadro:
Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones
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Presupuesto subjetivo
Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” [16].
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Presupuesto objetivo
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[17].
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Presupuesto normativo
Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[18].
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La acreditación de estos presupuestos es una condición para que la Corte pueda emitir un pronunciamiento de fondo. Por lo tanto, la Sala Plena debe declararse inhibida cuando la controversia entre las autoridades judiciales no cumple con alguna de estas exigencias.
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La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018, presentada por Colpensiones, configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así, porque:
(i) Primero, satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Tribunal Administrativo del Cesar, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo[19].
(ii) Segundo, el conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial.
(iii) Tercero, el presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que los juzgados enfrentados expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 2 – 3 supra).
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Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021
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En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional estableció que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, “el estudio será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”. La Corte explicó que las precitadas normas prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[20]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[21]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[22], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[23]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[24], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
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La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018 debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque es una demanda presentada por una entidad pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita como pretensiones: (i) declarar la nulidad de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018 que ella misma expidió y (ii) a título de restablecimiento del derecho, ordenar al señor M.S. “el reintegro de lo pagado por concepto de mesadas, retroactivos, y pagos de salud con ocasión al reconocimiento de la pensión de invalidez”. En tales términos, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Tribunal Administrativo del Cesar y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2143 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
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Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución SUB 18460 del 22 de enero de 2018.
Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2143 al Tribunal Administrativo del Cesar para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Cuarto Laboral del Circuito de Valledupar.
N., comuníquese y cúmplase,
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
HERNÁN CORREA CARDOZO
Magistrado (E)
JOSE FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital. Carpeta C01Principal, 20001233300020200072900, 02DemandaCC__12523319_Adriano_Martinez.pdf ., f. 2.
[2] Ib., f. 2.
[3] Ib.
[4] Expediente digital. Carpeta C01Principal, 20001233300020200072900, 12 Auto.pdf., f. 2.
[5] Ib. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, C.P., R.. No. 11001-03-25-000-2017-00910- 00 (4857), Auto del 28 de marzo de 2019.
[6] Ib.
[7] Expediente digital, Carpeta C01Principal, 20001233300020200072900, Auto Declara Conflicto De Competencia_2020-00729.pdf, f. 1. Sentencia 01597 de 2017.
[8] Ib., f. 2.
[9] Ib., f. 3.
[10] Ib.
[11] Ib.
[12] Expediente digital. Carpeta CJU0002143 CC, 02OficioEnviandoProce2020-00729 EnConflicCortConst.pdf., f. 1.
[13] Expediente digital. 03CJU-2143 Constancia de Reparto.pdf.
[14] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021.
[15] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020.
[16] Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018.
[17] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021.
[18] Id.
[19] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”.
[20] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016.
[21] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo.
[23] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020.
[24] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.
